政府采購如何促進中小企業發展——政策性目標的確立與具體制度的演化邏輯

王 東

（1.中央財經大學財政學院，北京市 100081；2.新疆財經大學法學院，新疆 烏魯木齊830012）

一、論題與思路

促進中小企業發展，是我國政府采購法律制度中一項重要的公共政策目標。2002年頒布的《中小企業促進法》第34條規定，政府采購應當優先安排向中小企業購買商品或者服務，將政府采購作為幫助和引導中小企業開拓市場的重要手段；2003年1月1日起實施的《政府采購法》第9條中，更是將“促進中小企業發展”與“保護環境”、“扶持欠發達地區和少數民族地區”并列，作為政府采購助力經濟和社會發展的三項重要公共政策目標。為落實這兩條指導性原則，2012年1月1日正式實施的《政府采購促進中小企業發展暫行辦法》（以下簡稱《辦法》），規定了多項扶持中小企業參加政府采購的優惠政策。但就總體實施效果來看，這些措施雖非一事無成，但也不能說效果顯著。為什么當前通過政府采購促進中小企業發展的美好愿望難以實現呢？

筆者認為，當前在“通過政府采購促進中小企業發展”的制度設計上需要厘清思路，首先應該探明“政府采購”與“促進中小企業發展”這兩者之間的內在關聯度，論證作為政策目標的后者能否通過前者實現，進而發現該項制度設計的方向和效果最大化的實現路徑，構建良性的促進中小企業發展的政府采購制度，確保中小企業的快速穩定發展。

二、政府采購促進中小企業發展：政策性目標確立的理論爭議與立法選擇

1.政府采購設置政策性目標：爭議與限制

在政府采購中，政府是采購的主體，直接享有采購的經濟效益，因而政府采購將經濟效益最大化作為首要目標——無論在哪個國家都是如此。經濟效益最大化體現在政府采購中，就是要盡可能地節約采購資金和提高采購效率，“無論是政府采購或是私人采購，采購之根本目標在于確定所需材料的來源，并在需要的時候以盡可能經濟的方式按可接受的質量標準獲得這些商品”。[1]但是，政府不僅僅是一個采購行為主體，它還代表國家和民眾來維護管理社會公共利益。政府這種特殊的“身份”使得它可以通過采購來引導和實現既定的社會公共政策目標。

政府采購的公共政策目標，是指政府通過政府采購活動所推行的旨在促進政治、經濟、社會或者環境等發展，從而體現社會公共利益的政策目標。政府采購公共政策目標不以追求經濟效益最大化為主旨，因而又稱非經濟目標。

西方主要發達國家通過政府采購來推行某項特定公共政策由來已久，而且在實踐中效果斐然。但是即便這樣，對政府是否可以在采購制度中刻意設置甚而積極追求一些公共政策目標，在政策制定和理論構架時依然爭議較大。

肯定論者認為：第一，在政府采購中，政府不僅是一個采購者，而且還是一個公共政策的制定者和實施者，[2]所以利用政府采購實現某些公共政策目標是政府責任的要求；第二，當前就世界各國而言，政府采購的資金規模都比較大，這使得政府有能力通過采購來促進其預設公共政策目標（如促進中小企業發展、促進公平競爭和市場協調發展等）的實現；[3]第三，某些公共政策通過政府采購實現遠比其他方式更有效，如環境保護。

反對方認為：第一，政府采購法律制度建立的基礎是經濟效率，其核心原則應該是最大程度地促進自由競爭和經濟效率，但追求一些社會公共政策會阻礙和扭曲競爭，[4]甚至會犧牲掉政府采購的首要目標即經濟效益；第二，政府采購所追求的社會公共政策性目標比較宏觀，即使在政府采購法律制度中作了明確規定，在實踐中也難以操作，還不如剔除；第三，即使贊成者也有保留，認為這些公共政策本身也具有很大的社會風險成本，很難加以計算，而且實施這些政策也會增加政府的成本，從而導致經濟上的無效率。[5]最后，有些政策性目標非但無法實現，反而成為被非議的對象，如購買國貨政策。

因此，即使在政府采購中積極推行公共政策性目標的國家，在實踐中也需要考慮政府通過采購所促進的這些政策性目標的有效性及實施成本。同時，政府在進行公共政策設置和實施時應該考慮是否有其他更好的途徑可以實現這些目標。

2.促進中小企業發展能否成為政府采購的政策性目標

如何促進中小企業發展，是當前世界各國在提升經濟可持續發展戰略中的一個重要問題。不僅僅是新興經濟體和不發達國家制定了各種有針對性的促進中小企業發展的優惠政策，即便是在發達國家諸如美國、日本與歐盟國家都非常重視中小企業的發展，積極為其創造良好的市場環境，并推出多項鼓勵和支持性政策。

各國在推動中小企業發展上如此不遺余力而且政策多樣，原因在于中小企業的發展對經濟發展越來越顯現出其重要性。在當前全球經濟處于寒冬之際，中小企業的發展成為復蘇經濟的新的增長點；中小企業的繁榮發展對于創造就業機會、改變收入分配格局、維持社會穩定具有重要意義；中小企業的發展還推動了城市化進程，為經濟持續發展起到動力源的作用。

在我國《政府采購法》立法階段，促進中小企業發展就早已經被納入到立法視野，并被作為一項重要的公共政策性目標。對這一立法目標的設置，理論界沒有多少爭議，幾乎是全面贊成，討論更多的內容主要是應該建設什么樣的具體制度從而更好地實現這一目標。但是，《政府采購法》中第9條雖將促進中小企業發展作為一項公共政策性目標，卻沒有規定實現目標的具體措施。類似的是，《中小企業促進法》將政府采購作為促進中小企業發展的一項政策性工具，但沒有規定這一工具的使用規則。2012年1月1日正式實施的《辦法》試圖彌補這一缺失，規定了較為具體的操作規程。由于這一辦法生效的時間短，尚缺乏實踐反饋來評價其操作效果，但我們可以通過總結和描繪當前中小企業發展中所面臨的困難“圖景”，再對比《辦法》設計的具體制度，從而對政府采購與促進中小企業發展這一對目標與工具之間的指向契合度進行檢驗，以驗證辦法是否有針對性。

三、促進創新是政府采購促進中小企業發展的動力源

1.創新是促進中小企業發展的動力

要想促進中小企業發展，首先就要清晰地描繪當前中小企業發展需要哪些方面的制度需求。當前中小企業發展面臨的最大問題，在于如何應對因為社會生產結構轉型帶來的機遇和挑戰。進入21世紀后，主要有三個外部因素改變了社會生產結構：一是因為交通運輸工具的快速發展帶來的物流成本變化；二是因為電子信息傳遞系統的不斷升級促成的交易信息成本降低；三是因為全球化進程的加快導致市場邊界的拓展。這些因素的正面傳導作用，使當前企業所面對的社會生產環境發生了巨大的變化。“經過環境的外部選擇和企業管理者的主動適應，不同規模的企業間形成相互對接的創新網絡和生產平臺，使系統內部任何一家企業的創新和銷量的提高都會對系統內其他企業產生外部正效應，使融入到創新及生產網絡中的企業發展機會增多”。[6]

在這個巨大的社會結構升級變革進程中，中小企業面臨著更多的機會和挑戰，要發展壯大，唯一的應對之策就是順應變革，積極創新。熊彼特認為，創新就是通過引進新產品、引用新技術、開辟新市場、控制原材料的供應來源以及實現工業的新組織等五種形式建立一種新的生產函數，就是引入新的生產要素或者新的生產條件并形成新的效益產出組合。

“創新是不同主體和機構間復雜的相互作用的結果。這一系統的核心是企業，是企業組織生產和創新、獲取外部知識的方式。外部知識的主要來源是其他企業、公共或私有研究機構、大學和中介組織”。[7]在企業創新研究領域頗有影響的“創新系統論”認為，創新過程中的信息傳遞與接收起著至關重要的作用。創新過程的不同階段和不同時段，都有“海量”的信息在彌散與反饋——在創新過程的各個環節之間，在企業內部不同部門之間以及企業與外部的各種組織之間都發生著信息交替。也就是說，當最終新的生產資源與生產條件以互補性作用的方式產生協同效應時，就能夠促進創新過程的順利進行。

在中小企業創新發展進程中，包括生產技術、企業管理、銷售模式等內容的創新是關鍵所在，這里包含著如何凝聚中小企業的創新動力、完善創新戰略、提升創新能力以及發展中小企業集群創新這四個重要議題。我國當前在制定促進中小企業發展政策時所重點突出的發展中小企業集群、對中小企業創新和融資的支持，都是對這四個重要議題作出的積極反應。

由于創新是一個企業對所獲取的新信息與新資源進行匹配的過程，要使得這一匹配過程最終達到突破邊際生產效率的理想效果，企業與外部各組織的良性互動作用是其決定性因素。粗略劃分企業創新的動力來源可以認為，有時企業創新由內在發展需求的“推力”為主導，有時又由外在的“拉力”為先導，或是創新需求在這兩者之間的相互作用力共同推進。[8]

一個典型的創新動力框架大致可以這樣描述：從內部來看，當前中小企業內部創新動力要素，主要包含所有由于中小企業內部結構生成的對中小企業創新與發展產生影響的要素，例如企業家精神、[9]產權、技術、[10]利益等核心要素。在這個內部動力框架體系下，各要素相互影響、交互作用，形成一個動態轉換的推動器在不斷促進企業創新和發展。[11]從外部來看，當前中小企業創新的外部動力因素，主要包含由于外部制度和政策環境發展所帶來的各種影響因素，這些因素可以源自享有管制權的政府、充滿競爭力的市場以及科技的爆發式發展等。這些外部因素不受中小企業的控制，但若中小企業能夠順應變化，則對中小企業的創新與發展產生促進作用，反之則會起阻礙作用。

2.通過政府采購能否激勵中小企業創新發展

良好的外部環境對中小企業創新發展起著非常重要的作用，尤其是在中小企業因為面臨大型企業的壓迫式競爭而導致內在無法產生持續創新動力供給的時候。如果這個時候政府出臺有針對性的扶持政策，則會在某種程度上代替中小企業的內在動力，從而有力地拉動中小企業通過創新來不斷提高企業持續競爭能力。

具體而言，當前我國政府正在著力為中小企業創造和完善外部環境。一是建立鼓勵中小企業創新發展的財政稅收制度，主要包括政府為促進中小企業發展的財政補貼、稅收優惠和政府采購中小企業的產品、服務。[12]二是構筑有利于中小企業融資的金融體系，主要包括開放金融市場，設立專門對中小企業貸款的政策性銀行、商業銀行和民間金融機構，建立浮動利率制度，獎勵中小企業風險投資機制，完善中小企業信用擔保制度。[13]三是完善促進中小企業技術創新的法律機制。國家制定政策性法律鼓勵技術創新和技術改造項目享受貼息政策，鼓勵中小企業與研究機構、大專院校合作開展技術研究，政府有關部門在規劃、用地、財政等方面提供政策支持。[14]四是建立服務中小企業信息咨詢的信息支持平臺。用法律規定中小企業的政府主管部門，建立統一的共用信息和咨詢平臺，增加信息化基礎建設投資，建立專門的中小企業信息化管理機構和信息化技術支持網絡平臺。[15]

可見，如果采購制度設計妥當且執行力強，政府采購制度將會極大改善中小企業外部制度環境。政府采購通過所采購的物品、項目和服務設定技術、質量以及管理等具體指數化標準，從宏觀上為中小企業指明創新方向、修正創新戰略，微觀上為其提供一定的創新資源和信息，從而實現法律體系中設立公共政策性目標。所以，政府采購從理想的理論角度來說能夠激勵中小企業創新發展，成為拉動中小企業創新的重要外部動力。但需要注意的（也是當前在這一問題上進行理論探討時容易被忽略的）是政府采購制度如何才能促進中小企業創新發展。

3.政府采購何以能夠促進中小企業創新發展

市場經濟條件下，要求企業在市場展開充分競爭，政府不能過分干預。但很顯然，把中小企業扔向市場參與自由競爭并不能體現競爭的自由和公平，“市場通常就是問題本身，而不是問題的解決辦法”，“在美國以及其他國家的歷史上，市場和歧視在許多時間和地點都是相依相伴、難解難分的”。[16]市場這只“無形的手”給市場主體提供只是“形式公平”的競爭機會，但中小企業無論是在生產規模還是創新能力上，都很難以與大企業站在看似公平的同一起跑線開展競爭。由此，依靠市場的力量來促使中小企業克服競爭弱勢的觀點實際上是贊成一種實質不平等的競爭。由此，“西方主要發達國家政府也摒棄自由競爭的市場經濟法則，通過制定針對性的政策促進中小企業發展，采用的手段包括金融、管制、組織化、信息提供、咨詢和人才培養等”。[17]這種政策設立的內在邏輯是希望借助政府這只“有形的手”進行適當的干預，最終改變中小企業實質上所處的不平等競爭環境。

簡略對比西方主要發達國家對中小企業的扶持政策，可以發現因經濟產業結構、稅收金融制度、市場發育程度等方面的差別，形成分別以美國和日本為代表的“自由市場思路”和“政府干預思路”。美國從維護“競爭的自由企業制度”出發，對中小企業的財政政策以扶持與引導為主，以間接方式進行支持且有選擇地進行支持，特別是對開發和應用科學技術成果的高新技術企業尤為重視。日本從經濟的“二重結構”和加速現代化目標出發制定財政稅收政策規制，維持現有大企業與中小企業間的利益平衡，保護中小企業免受大企業的排擠與剝削。[18]

但無論是“間接引導”還是“直接扶持”，西方主要國家都規定了明確且具體的政府采購制度，并以其為主要的政策性工具來促進中小企業的發展。如美國2004年修訂的《聯邦政府采購條例》（Federal Acquisition Regulation，FAR）在采購具體制度和采購程序方面進一步細化了聯邦政府扶持中小企業參與政府采購市場的規定，確立了中小企業規模標準制度、預留制度、分包計劃、競爭示范計劃等制度。[19]德國政府采購立法不僅含有促進中小企業發展的原則性條款，而且明文規定應以拆分招標為具體措施，并以規則—例外要求保障其有效實施。[20]

四、我國政府采購如何促進中小企業發展：具體制度的設計邏輯

1.以“強制性”制度變遷方式推進政府采購的制度化演進

當前，在我國政府采購制度體系里，僅有《政府采購促進中小企業發展暫行辦法》確立了“預留采購份額”、“評審優惠”、“鼓勵聯合體投標”和“分包”四項較為具體的制度來促進中小企業的發展。同時還規定采購人在與中小企業簽訂政府采購合同時，應當在履約保證金、付款期限、付款方式等方面給予中小企業適當支持。這些具體措施相較此前的政府采購法律制度中原則性的規定可以說是極大的進步，也為今后通過政府采購扶持中小企業發展提供了操作的基本規程。

這種以“暫行辦法”的名義強勢推進的具體制度，與制度變遷理論闡釋的“強制性制度變遷”類型極為契合。諾斯（Douglass C.North）[21]認為，在改革過程中，存在著兩種制度主體——政府主體和非政府主體，改革就是這兩種制度主體參加的社會博弈。由于制度是一種“公共物品”，政府壟斷了國家的權力資源，就能夠強制實施制度變遷，并且具有一定的“規模效益”。因此，在改革過程中，不但強制性制度變遷的實現必須通過政府的強制實施，誘致性制度變遷也必須通過政府放松約束才能夠實現。因而，在當前將促進中小企業發展作為推進經濟改革持續進行的一個重要戰略的宏大背景下，政府為強制推動政府采購政策功能的實現而設定的所有具體舉措都是服務于這一利益需求的。

2.通過試點促進政府采購制度改革和完善

除了《政府采購促進中小企業發展暫行辦法》規定了具體措施外，財政部2011年下發的《關于開展政府采購信用擔保試點工作的通知》較為前瞻性地提出了政府采購信用擔保制度，其主旨是為了解決中小企業參加政府采購資金困難的問題。該項制度現處于試點啟動階段，自2012年1月1日起在中央本級和北京、黑龍江、廣東、江蘇、湖南、河南、山東、陜西等省（市）開展暫定為期2年的試點工作。其制度基本設想是由專業擔保機構為企業向采購人、代理機構、金融機構提供投標、履約、融資方面的保證，力圖緩解中小企業參與政府采購的資金困難。

這種通過試點來推進制度變遷的方式，反映了當前政府對通過政府采購促進中小企業發展的決心和謹慎態度。制度變遷還可以被理解為一種更有效益的制度的生產過程。在這個過程中，實際制度供給的約束條件是制度的邊際轉換成本。諾斯[22]指出，信息成本是交易成本的關鍵。由于環境的復雜性和理性的有限性，制度變遷是在不確定條件下進行的。在這種條件下，制度變遷中的信息是不完全的或稀缺的，從而存在著正的信息成本。所以，全面鋪開一項缺乏配套措施支持、關聯制度并不完善的新制度舉措并非理性，而通過“試點→檢驗→修正→擴大試點→正式確立”這樣的路徑，顯然更符合我國目前的制度形成機制。

3.采用對中小企業傾斜性保護的政府采購立法策略

由于中小企業相對大型企業競爭力較弱，所以在制定中小企業保護性法規時應采用傾斜性保護的政府采購立法策略。如美國《小企業法》（Small Business Act）確立的政策，所有的小企業均有最大的實際機會參與向政府供應貨物或服務。美國《聯邦采購條例》第19編“小企業計劃”規定了聯邦采購分包合同。參與扶持小企業獲得聯邦采購分包合同的政府機構除美國聯邦政府外，還有國防部、美國航空航天局、公共服務管理局等政府部門。“為扶持小企業的發展，這些機構均直接獲得國會授權，保證政府采購對小企業的預留，鼓勵投標的大企業對小企業分包，同時，它們還對小企業實行專門的簡易程序來落實小企業優先的政策。而聯邦采購分包給小企業是政府工作的一個硬性指標，小企業從起跑線上得到政府系統的支持，處于和大企業同等的競爭地位”。[23]

當前，我國沒有專門的中小企業直管部門，為確保各項政策能夠落實，需要在政府采購部門中設立中小企業服務機構，為中小企業招投標提供服務。“在政府采購部門設立中小企業服務機構可以幫助它們通過采購資格審查，建立采購檔案，進一步獲得采購項目；可以給中小企業提供政府采購信息，宣傳政府采購政策，普及政府采購的要求、規定和方法，幫助愿意成為政府采購供應商的企業達到目的，并積極地從政府采購部門為中小企業爭取采購份額”。[24]

4.亟需完成的補充性制度

為保障以上制度設計的邏輯能在實踐中順利演進并發揮應有的功效，就必須為旨在促進中小企業發展的政府采購制度建立具有支撐作用的補充性制度。簡單來講，至少包括以下制度的建立或完善：中小企業資質認證制度、對中小企業聯合體的監督和管理制度、對中小企業預留采購份額的執行監管制度、分包制度等。這些制度的順暢實施，關系到政府采購促進中小企業發展政策目標的最終實現，因而是我們下一步亟需完成的研究。

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