橫琴新區改革新意及對群島新區啟示

文/秦詩立

橫琴新區改革新意及對群島新區啟示

文/秦詩立

橫琴新區銳意改革、創新發展的要義在于通過探索提升經濟自由度來營造國際化營商環境。舟山群島新區有戰略區位、深水良港等潛在優勢，要把其轉化為現實優勢，還需借鑒橫琴新區改革創新的基本理念和經驗，增強支撐和動力

橫琴新區和舟山群島新區均為國家級新區。橫琴新區通過銳意改革，在創新發展上已趟出一條新路，其理念、思路、舉措可予舟山群島新區及其自由貿易園區爭創諸多啟示、借鑒。

橫琴新區改革新意紛呈

橫琴新區毗鄰澳門特區，陸域面積86平方公里。2009年8月，國務院批復《橫琴總體發展規劃》，新區開發上升為國家戰略；2009年12月，新區掛牌成立；2011年11月，珠海市人大出臺《橫琴新區條例》；2012年3月，廣東省政府出臺《關于加快橫琴開發建設的若干意見》；2012年6月，海關總署出臺《關于支持橫琴新區開放開發的意見》。至此，橫琴新區開發建設的規劃、政策、法規框架基本形成，為改革創新發展奠定了良好基礎。

（一）改革目標明確：構筑以港澳為榜樣的國際化營商環境

《橫琴總體發展規劃》將橫琴島納入珠海經濟特區范圍，明確橫琴新區定位為“一國兩制”下探索粵港澳緊密合作新模式的示范區，探索與港澳對接機制體制，構筑國際化營商環境的重任。新區創新均圍繞于此，清楚、明晰。

力推簡政放權。一方面，新區根據《廣東省第一批調整由橫琴新區管理委員會實施的省級管理權限事項目錄》，從 2012年11月獲得下放的16項省級管理事項，5項委托實施事項；另一方面，借鑒港澳機構名稱和職能整合經驗，實行大部門制，管委會僅設統籌發展委員會、公共建設局、產業發展局、財金事務局、行政服務促進局、警務和綜合管理局、規劃國土局、社會事業局、黨群工作部、辦公室、交流合作局等11個部門，在編人員總數不足百人。

深化區域合作。新區明確以交通基礎設施為重點，加強與港澳間的對接；發揮珠港澳三地在人才、技術、市場和管理體制方面優勢，促進區域間人員、物資、資金和信息的高效集聚和合理流動，吸引和支持港澳產業、資金和人才參與橫琴開發；在橫琴與澳門之間口岸實行“一線”放寬的便利化通關模式，保障了新區與港澳間暢通的人員、貨物往來。具體合作項目上，新區管委會可與澳門特區政府有關部門直接溝通。

強化法律對接。新區廉政辦可聘任港澳籍人員擔任監督員，對職務犯罪案件查辦實施監督；新區公安部門可在粵澳警務交流合作機制框架下共同打擊新區內的跨境犯罪行為。新區民商事審判機構可依法任命港澳永久性成年居民作為陪審員，參與涉港澳民商事案件審理；涉港澳合同當事人可明示選擇港澳法律處理合同爭議；涉港澳合同或財產權益糾紛的當事人，可用書面協議選擇香澳仲裁機構，以及適用港澳的實體法律進行仲裁。港澳仲裁機構可在新區設立聯絡點，為當事人提供民商事仲裁咨詢服務。

（二）改革框架清晰：以橫琴新區條例為基本依據

改革需依法進行，才能有序、可持續開展。2012年元旦實施的《珠海經濟特區橫琴新區條例》就是新區的“基本法”，相關改革創新、建設發展均圍繞該法規展開，實現了有法可依。

明確新區總體框架。《條例》明確了橫琴新區建設的主體、模式、目標等總體框架。珠海市是橫琴新區開發主體。橫琴新區開發模式為堅持面向世界、優先港澳，支持澳門全面參與橫琴新區開發，加強與香港交流合作。建設路徑和目標為借鑒港澳地區先進的治理經驗，以及在市場運行規則方面的國際通行規則和國際慣例，將新區建成公平正義、誠實信用、廉潔高效的法治之區。《條例》明確新區進行的行政、經濟、城市和社會等領域的管理體制創新活動，將受鼓勵、支持和保護。

確立新型管理架構。《條例》確立了新區的決策、行政、咨詢“三架馬車”管理架構。其中，新區發展決策委員會（決委會）由珠海市、新區和市政府相關部門負責人組成，決定新區發展中重大事項。新區管理委員會（管委會）是新區行政管理機關，依法管理新區經濟社會事務，依法行使部分市一級行政管理權，每年向決委會報告工作。新區發展咨詢委員會（咨委會）由決委會設立，成員由決委會聘請，可聽取管委會通報新區開發建設情況，對決策事項執行情況進行監督，并向決委會報告。同時，《條例》明確新區享受市一級財政管理和土地管理權限。

明晰區域合作和產業促進重點。《條例》明晰了新區與港澳區域合作的重點領域，以及所需推進的新型海關監管模式和商事登記制度改革。新區重點發展商務服務、金融服務、休閑旅游、文化創意、科教研發、高新技術和中醫藥等現代服務業；鼓勵境內外從事金融、保險、律師、會計、信息咨詢、風險投資、研究開發的組織和個人在新區設立機構，依法開展業務活動；支持通過購買服務等方式，鼓勵和吸引民間資本、社會力量提供公共服務。

健全法治環境保護創新。《條例》明確，珠海借鑒港澳法律中有關經濟貿易、勞動就業、食品安全和產品質量等方面的法律制度，依法制定的相關經濟特區法規適用于橫琴新區；珠海制定的地方法規不適應新區實際情況的，市政府可提請市人代會就其在新區的適用作出相應規定；市制定的規章不適應新區實際情況的，管委會可建議市政府就適用問題作出決定。在新區所進行的創新活動，創新方案的制定和實施程序未違反法律規定，個人和所在單位沒有牟取私利、未損害公共利益的，可免于追究相關人員責任。

（三）改革亮點突出：試點新型通關模式與商事登記制度

提高經濟自由度是國內探索建立各類海關特別監管區、新區，以及爭創自貿園區的根本訴求。目前，影響經濟自由度的因素較多，人員貨物出入境受嚴格限制、企業成立運營受嚴格管理是其中兩大。橫琴新區率先對此改革，也為自貿園區爭創奠定了較好基礎。

“一線放寬二線管住”提高通關自由度。2012年6月，海關總署出臺《關于支持橫琴新區開放開發的意見》。最大亮點在于海關部門將在橫琴口岸探索實施“一線放寬，二線管住、人貨分離、分類管理”的新型海關監管模式試點，這有利于粵港澳間人、車、貨的便捷通關。目前，橫琴新區電子圍網和電子聯網正在建設，來往新區的人流將通過辦理包含海關監管數據的電子卡，企業及其車輛將通過與海關聯網，實現自由暢通。同時，《意見》明確在橫琴加工的產品內銷時，可選擇按進橫琴時的原材料征稅或出橫琴時的成品征稅，將有利于新區產品內銷。

商事登記制度改革提高企業自由度。2012年5月，珠海市政府出臺《珠海經濟特區橫琴新區商事登記管理辦法》，實行“寬入”和“嚴管”的商事登記和監管制度。主要創新點包括：注冊地與經營地分離，商事主體的經營場所可與住所不一致；一址多照，在新區的辦公區域內，經新區管委會相關部門出具住所使用證明的，同一地址可作為多家商事主體的住所；無須驗資即可領取營業執照，商事登記不登記企業的實收資本，不收取驗資證明文件；企業主體資格登記與經營項目許可相分離，可自主選擇經營項目，屬于一般經營項目的由工商部門直接登記，屬于許可經營項目的憑審批許可部門審批文件或許可證件經營；實行年度報告制度，不實行年檢驗照制度。

（四）改革關鍵要素：強化金融服務創新與人才特區建設

金融服務創新、高端人才匯集及其形成的功能優勢，正取代傳統的稅費優惠、工資較低、水地電價格低廉等成本優勢，成為區域特別是國家級新區加快、升級發展的重要基礎和要素保障。

強化金融服務創新。2012年7月，國務院批復珠三角金融改革創新綜合試驗區總體方案，提出在橫琴新區開展探索資本項目可兌換的先行試驗。2013年4月，廣東明確粵港將共同支持南沙、前海、橫琴創新跨境人民幣業務，鼓勵粵港金融機構以人民幣銀團貸款方式向上述區域產業和基礎設施項目發放貸款，并研究支持發放境外項目人民幣貸款。目前，新區入駐金融機構已從僅1家農信社發展為擁有銀行、證券、保險、融資租賃、專業貨幣兌換、股權投資等各類金融機構和準金融機構100余家，易方達基金、廣發基金總部已搬遷至橫琴；香港工銀國際在新區成立多個股權投資合伙企業。由20棟國際標準建筑組成的橫琴金融產業服務基地基本建成。

探索建設人才特區。2012年5月，南沙新區、前海合作區、橫琴新區簽署三地友好合作協議，明確把人才建設作為戰略任務，三地將共同研究制定吸引服務業各類高層次人才的配套措施，探索粵港澳從業人員的資格互認等人才政策新突破，推進粵港澳人才自由流動。同年12月，中央人才工作協調小組批復南沙新區、前海合作區、橫琴新區為“粵港澳人才合作示范區”，并作為全國人才改革工作試點基地。為吸引優秀人才，新區明確在橫琴工作的港澳居民涉及的個稅問題，暫由省政府按內地與港澳個稅差額對港澳居民給予補貼。

對舟山群島新區創新建設的啟示

橫琴新區銳意改革、創新發展的要義在于通過探索提升經濟自由度來營造國際化營商環境。舟山群島新區有戰略區位、深水良港等潛在優勢，要把其轉化為現實優勢，還需借鑒橫琴新區改革創新的基本理念和經驗，增強支撐和動力。

（一）聚焦群島新區建設目標和路徑

橫琴新區建設目標很清晰，即吸引港澳商務服務、金融服務、休閑旅游等服務業及其所需高端人才、科技；建設路徑很清晰，即營造與港澳等境外有機對接的國際化營商環境。群島新區展規劃確立了舟山“三大戰略定位、五大發展目標”，定位和目標很多。應進一步清楚群島新區核心優勢在于可建深水良港，國家對群島新區建設的戰略訴求也在于依托其戰略區位和深水良港，來保障國家戰略物資的中轉、儲運、貿易安全。對應，群島新區建設核心需聚焦為：高水平建設和運營國際物流樞紐島；建設路徑需明晰為積極營造有助于大宗商品儲運貿易的國際化營商環境。

（二）聚力構筑大宗商品國際化營商環境

大宗商品國際話語權的缺失或不足，已使我國在鐵礦石、石油、糧食、煤炭等大宗商品的供給安全和價格博弈上處于不利地位。國家正通過健全期貨市場、大宗商品交易所，創新交易模式、結算方式等來增強話語權；正健全大宗商品儲備、中轉、分銷、配送中心，來增強大宗商品交易的主導性、安全性。為此，群島新區要從國家戰略高度加快舟山港綜合保稅區衢山分區建設，加快南北兩側圍墾工程及其綜合規劃，力爭把其建設為我國主要的大宗商品保稅儲備、采購、分撥、配送中心，增強在亞太地區的競爭力和影響力。近期重點是積極向國家相關部委、協會溝通，力爭淡水河谷亞太分銷中心落戶。

對應，群島新區要積極借鑒和爭取橫琴新區的系列創新試點。如爭取面向國際主要大宗商品國家的“一線放寬、二線管住”政策，允許大宗商品國際船舶可在鼠浪湖作業區“自由通關”；爭取跨境人民幣業務創新試點，大宗商品貿易可用人民幣跨境貸款、國際結算；爭取成為“人才特區”，實行國際化人才資格互認、個稅優惠等政策，吸引大宗商品貿易國際化人才落戶。大宗商品交易及其上述試點創新爭取，也應是舟山申報自由貿易園區的主要訴求。

（三）加快調研制定浙江舟山群島新區條例

環境營造需政府、社會、企業、個人多方合力。群島新區建設不僅需舉全省之力，還需面對世界，集國際之力。特別是大宗商品貿易國際化營商環境營造，亟需有與國際接軌的總體性制度架構、系列體制機制建設及其所需法律法規保障。橫琴新區經驗值得借鑒。其條例雖由市人大審議通過，但制定過程不僅獲得省政府大力支持，還結合建設中面臨的困難、問題，積極與國家相關部委溝通協調，而為系列創新試點爭取贏得了機會、預留了空間。同時，《條例》的制定與出臺，獲得了港澳和國外政府、企業等的高度認可，認為其投資、發展將有法可依，不會隨政府領導、關注熱點更迭而改變。

為此，群島新區也需在積極探索建設中，結合問題導向、功能導向，加快、科學推進新區條例的調研與制定，作為新區建設的“基本法”。新區條例制定既將為舟山進行的行政管理體制、綜合執法體制等改革提供法理基礎，也將為大宗商品貿易國際化營商環境營造，乃至自由貿易園區爭創，提供訴求依據。

浙江省發展規劃研究院）