關于全面推進法治中國建設的路徑研究*

■孫友元 周 凱 肖俊勇(湖北省司法廳)

有一位詩人說過，法治的發展隱藏在原始的巖石里，是漫長的歲月一點一滴將它造就①(美)約翰·梅西·贊恩著: 《法律的故事》，孫運申譯，中國盲文出版社2002年第1 版，第23 頁。。法治既是政治文明進步的重要標志，也是現代國家治理的核心和精髓。建設社會主義法治國家既是中國特色社會主義事業的重要組成部分，也是托起美麗“中國夢”的堅強基石。黨的十八大報告中提出要全面推進依法治國，這為我國建設法治國家提出了更高的要求和更明確的方向。習近平總書記指出要全力推進平安中國、法治中國建設，維護社會和諧穩定，保證中國特色社會主義事業在和諧穩定的社會環境中順利推進。當前和今后一個時期，全國政法機關要深入學習貫徹黨的十八大和習近平總書記的重要指示精神，把推進法治建設、深化平安建設作為基礎性工程來抓，把建設法治中國、建設平安中國作為政法工作的奮斗目標來追求，有效回應人民群眾新期待。為此，我們結合實際情況，就在黨的十八大精神的指引下如何全面推進法治中國建設提出方法和建議，以求深入促進中國法治建設取得新進展、新成效。

一、提升領導干部法律素養，進一步推進依法執政建設

(一)增強領導干部依法執政能力

應深化領導干部法律知識學習培訓，牢固樹立社會主義法治理念，形成法治思維，增強依法執政能力。一是加強領導干部依法行政的學習培訓。抓緊建立完善領導干部學法制度，采取集中培訓、個別輪訓、專題法制講座、在線學習和政府常務會議前學法等方式，學習依法行政知識和技能。二是建立崗位責任制。在設定能力席位標準的基礎上，進一步細化部門職能，明確機關各崗位職責，建立主體明確、層級清晰、細節量化的崗位責任制，提高領導干部依法行政能力;開展崗位適應性培訓和崗位創優性培訓，提高領導干部依法履責能力，激勵領導干部爭當依法辦事“操作能手”和爭創依法行政“服務標兵”。三是建立健全領導干部依法行政的科學工作機制。建立考核評估的量化指標體系，突出對依法行政工作實施領導情況的考核，并將考核結果列為年度考核的重要內容和干部任免、晉升、獎懲、辭退的重要依據。建立激勵約束機制，強化監督管理，加強責任追究，確保領導干部依法行政能力不斷提高。四是加強領導干部依法行政的作風建設。堅持求真務實的原則，深入基層，深入實際，深入群眾，了解社情民意，傾聽群眾呼聲，掌握真實情況，以誠實、踏實、扎實的作風推進依法行政工作，更好地推動經濟社會又好又快發展②陳洪波: 《法治政府建設理論與實務》，湖北人民出版社2010年8月第1 版，第256 ～259 頁。。

(二)健全依法決策機制

加快健全權力結構和運行機制，健全依法科學民主決策機制，完善依法決策程序。一是健全決策聽證制度。要推行重大行政決策聽證制度，擴大聽證范圍，規范聽證程序，科學、合理地遴選聽證代表，確保聽證參加人對有關事實和法律問題進行平等、充分的質證和辯論。二是健全決策論證制度。各級政府針對涉及全國或地區經濟社會發展的重大決策事項以及專業性較強的決策事項，事先應組織專家進行必要性和可行性論證，完善行政決策信息和智力支持系統，防止“長官意志”和“拍腦袋決策”，避免“問題項目”造成損失。三是健全決策監督制度。應建立健全決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制，切實把防治腐敗的任務落實到權力結構和運行機制的各環節，最大限度地減少權力“尋租”的機會。四是健全決策評估制度。堅持獨立、客觀、公正的評估原則，有效地保證從決策出臺前到執行后的優化。在行政決策出臺之前，邀請相關專家進行論證評價，集思廣益，聽取各方意見;針對行政決策實施過程中的階段績效采用動態評價，及時調整決策執行過程中的偏差;針對行政決策所產生的結果進行評價和行政問責，總結經驗教訓，追究無為和失誤的責任③張渝田著: 《建設法治政府機制研究》，法律出版社2011年8月第1 版，第175 ～179 頁。。

(三)強化領導干部監督實效

應進一步加強對領導班子特別是主要領導干部的監督，完善依法監督程序，實現全程有效監督，提高監督效果，“讓權力依法在陽光下運行”，讓權力始終用來為人民謀利益。應進一步拓寬對領導干部的監督范圍和內容，除了繼續加強廉政監督外，還要突出對領導干部提高履責能力的監督，始終保持其能在法律的規范下依法辦事;加強對領導干部工作績效的監督，確保其各項工作及時、順利地完成。要完善領導干部履職問責辦法，明確問責范圍，規范問責程序，對失職瀆職、不作為和亂作為的領導干部實施問責和過錯責任追究，加快完善政府責任體系。進一步建立健全干部臺賬管理制度，建立完善覆蓋所有市(州)、縣(市、區)、省直黨政群機關、省直經濟科教文衛部門、省屬企業事業和高校領導班子及其成員的管理臺賬體系。加大查辦力度，嚴肅查處領導機關和領導干部濫用職權、失職瀆職、謀取私利的違法違紀案件，健全懲治和預防腐敗體系。同時，檢察機關各級反瀆部門要加大立案偵查瀆職侵權犯罪案件，通過辦案維護、保障國家和人民的經濟利益。

二、加強重點立法，進一步推進地方法制建設

(一)加強自主性立法和先行性立法

重點加強服務經濟建設、保障和改善民生、加強和創新社會管理等領域立法，充分發揮地方性法規的規范引領作用。著力抓好地方性法規和行政規章的立、改、廢工作，在維護法制統一的前提下，力求體現地方特色，突出實踐性、實用性和實效性，更好地發揮地方立法在促進區域經濟社會發展中的保障作用④摘自李鴻忠在中國共產黨湖北省第十次代表大會上的報告第六部分。。

(二)推進科學立法和民主立法

建立和完善以人大為主導、專家與群眾相結合、全社會積極參與的地方立法機制。立法規劃尤其是五年立法規劃及年度計劃的編制要充分體現黨的十八大精神，落實立法工作的新要求;要體現法規對經濟社會發展的引領和推動作用，助推地區科學發展和跨越式發展;要體現地方特色，服務區域發展戰略體系，凸顯地方文化和地區優勢;要體現立法資源的集約利用和節約使用;要體現法規制定與法規配套、立法與監督、立法與立法后評估聯動。各省人大常委會應召開五年立法規劃項目編制專家論證會，針對五年立法規劃和年度立法計劃進行科學論證。專家可從編制立法規劃的基本原則、立法的重點領域，立法規劃項目的必要性、可行性和地方特色，自主性立法與實施性立法等進行充分、細致的論證。

(三)加強地方性法規的評估和清理工作

應進一步強化規范性文件的備案審查。各地政府立法部門要借助開展制度廉潔性評估試點工作，督促指導各級政府有關部門針對已經出臺、現行有效的地方性法規和政府規章，按規定時間補辦評估報告備案;針對各級政府審議的地方性法規草案和政府規章草案，按規定時間補辦評估報告后再提請審議;針對正在起草并準備報送的法規、規章草案，按程序進行制度廉潔性評估。

三、轉變政府職能，進一步推進法治政府建設

(一)深化行政管理體制改革

依法調整政府、市場和企業三者之間的關系，盡量減少政府對微觀經濟活動的干預，簡化行政審批程序，健全政務公開機制，進一步加快政務服務體系建設，在全國范圍內開展爭創“全國投資環境最優區域”活動;進一步深化政府機構改革，不斷完善黨政機關有關職能、機構和編制配置，針對一些重點領域和關鍵環節的體制機制進行不斷調整創新;繼續深入開展市縣政府機構改革評估，總結改革經驗，探索建立與大部門體制相適應的地方政府管理體制;大力削減和調整行政審批事項，把政府職能轉變到主要為市場主體服務和創造良好發展環境上來，力爭成為管理型、服務型、廉潔型政府。

(二)提高行政執法質量

改革和創新行政執法體制，建立行政執法爭議協調解決機制，進一步明確各層級執法權限和責任，嚴格規范執法行為，合理推進綜合執法，減少執法層級，著力提高基層執法能力和水平。改進和完善行政執法方式，細化行政處罰裁量權，完善行政執法案卷評查制度，建立健全預警執法制度，建立行政相對人分類動態管理制度，推行行政合同和行政指導等柔性行政方式，實行懲處違法與獎勵守法相結合的行政執法方式，提高行政執法質量，構建行政法律關系雙方的和諧愿景⑤陳洪波: 《法治政府建設理論與實務》，湖北人民出版社2010年8月第1 版，第156 ～161 頁。。

(三)提升行政服務水平

增強行政服務意識，樹立“為人民服務”的執政理念，實現從官本位、權力本位的觀念向服務本位的觀念轉變。建立統一、規范、高效、透明的行政服務制度，規范行政服務行為，推動建立職能科學、結構優化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府。明晰服務內容，將行政服務的項目、條件、程序、期限等在行政服務大廳、公示墻、行政機關網站進行公布、公示，自覺接受行政相對人的監督。探索便捷的服務方式，降低行政服務的運行成本，提高行政效率。推進政務信息公開制度，依法、全面、準確、及時公開政府信息，自覺接受內部考核和社會監督。健全公開、公平、高效、便民的行政服務機制，確保優質的行政服務質量⑥陳洪波: 《法治政府建設理論與實務》，湖北人民出版社2010年8月第1 版，第162 ～168 頁。。

(四)增強網絡問政功效

進一步落實行政問責制，嚴肅查處行政不作為、亂作為和濫作為等問題，有效化解行政爭議，確保“干部清正，政府清廉，政治清明”。要與時俱進，高度重視互聯網民意表達，積極推動網絡問政，黨政機關要善于分析、運用和引導微信、微博、博客等網絡平臺，及時了解和掌握民情民意，借助網絡知政、問政。例如，公安機關利用微博搭建網絡問政平臺，既是宣傳破案戰果樹立形象，又是以案說法開展公民普法教育。既是收集線索廣辟案源，又是構建防范體系掌握社情民意。此外，還有在一些公共事件的推動和解決上，網絡都發揮了不可替代的作用。

四、改革司法體制，進一步推進公正廉潔執法建設

(一)深化司法體制和工作機制改革

堅持公正司法，保證司法機關依法獨立、公正地行使職權;優化司法權力配置，落實寬嚴相濟刑事政策;加強政法隊伍建設，深入開展政法干警核心價值觀教育，高度重視政法隊伍建設，做到嚴格、規范、公正、文明執法，以司法的公正推動社會的公平正義，要“讓人民群眾在每一個案件中都感受到公平正義”;強化政法經費保障，建設公正、高效、權威的社會主義司法制度。

(二)加強司法機關執法規范化建設

全面推行執法標準化管理，規范執法自由裁量權;實行重大犯罪案件偵查訊問全程錄音錄像;全面實行警務、審務、檢務和獄(所)務公開，廣泛接受社會監督和評判;嚴格執法過錯責任追究。進一步加強執法檢查，開展執法專項大檢查。監獄機關要更加嚴格執行罪犯計分考核的制度規定，及時公開考核結果，不斷提高考核的真實性和權威性。同時，法院審判工作必須注重以公開促公正，落實司法公開的各項規定。不斷加大二審案件開庭審理力度。不斷創新司法公開方式，推進數字化法庭建設，開展庭審同步錄音錄像和網絡直播，提高審判活動透明度。推行生效裁判文書上網發布制度，除不宜公開的情形外，各類裁判文書都應及時在法院的互聯網站上予以公布。完善人民陪審員制度，發揮人民陪審員參與和監督司法的重要作用。

(三)完善司法監督機制

堅持“內外兼修”，進一步完善內外監督網絡，增強執法監督合力。各級法院必須自覺接受人大監督和政協民主監督，在走訪、座談、邀請代表和委員旁聽開庭、參加聽證、參與調解等傳統方式的基礎上，進一步深化創新聯絡工作，開通短信聯絡平臺，將重要工作部署、工作措施及時地向代表和委員們通報;充分發揮人大代表聯絡專用郵箱的作用，安排專人負責收集、辦理和答復代表意見;開展“一對一”定向聯絡活動，院領導要主動上門聯系人大代表，聽取代表意見和建議。認真落實監督意見，加強建議和提案辦理工作。依法接受檢察機關法律監督，在各級法院開展民事執行活動接受檢察監督工作。廣泛接受社會監督，采取問卷調查和組織律師對法官進行綜合測評等方式，向廣大群眾征求意見和建議，不斷改進法院工作。檢察機關要認真受理各類申訴案件特別是民事行政申訴案件。進一步完善跟蹤監督制度，深入開展民事審判行政訴訟法律監督調查，及時發現并移送職務犯罪線索及其他線索。認真處理刑事附帶民事訴訟、督促行政行為、督促提起訴訟等業務，通過檢察建議、糾正違法通知書等形式，切實履行法律監督職責。

(四)構筑法律援助與司法救助銜接通道

落實平等司法保護，進一步加大法律援助力度、生效裁決的執行力度和司法救助力度。應進一步加強執行規范化建設，完善執行信息查詢制度，強化對執行權的監督和制約。應積極開展創建“無執行積案先進法院”活動，深化執行工作長效機制建設，預防和減少執行積案發生。應進一步推進“反規避執行”專項活動，發揮聯動威懾機制作用，對那些惡意逃避債務和長期賴賬不還的被執行人，可采取媒體曝光、財產調查、限制高消費和司法拘留等措施予以制裁。應做好執行和解工作。此外，應進一步加強便民窗口建設，增設無障礙配套服務設施，推出農民工法律援助律師志愿團、法律援助半小時服務圈和“點援制”等特色品牌，創建法律援助潛在對象信息庫，廣泛開展“法律援助進萬村入萬戶安萬家”活動，讓基層人民感受“法律的光芒”。

五、創新社會管理，進一步推進社會建設法治化進程

(一)著力加強社會管理法律制度建設

應切實把社會管理納入法制化軌道。重點加強有關社會管理綜合治理、社會矛盾化解、流動人口、特殊人群和基層社區“網格化”服務管理等方面的制度建設，切實把社會管理納入法制化軌道。全國大中城市要推行“居住證”制度，實行“一卡通”，持證居民享有與市民基本均等的公共服務。同時，應創新社會管理與服務的基層工作機制。深入推進“法務前沿工程”，強化基層社會管理創新，以村(居)和社區為依托建立法務工作站，將司法行政工作向基層社會末端延伸，進一步拓展司法行政工作參與社會管理與服務的路徑。

(二)不斷健全公民參與社會管理的法律保障機制

充分發揮群眾參與社會管理的基礎作用。將部分優秀市、縣(區)作為省級社會管理創新試點，各地推薦組成中央綜治委試點單位。各地省委應堅持每半年至少召開一次社會管理創新現場推進會，省綜治委應定期召開試點市、縣(區)黨委負責人座談會，總結群眾參與社會管理等多方面的經驗做法，推動社會管理工作不斷推陳出新。試點地方要全部成立工作專班，制定試點方案，促進創新項目穩步推進，中央綜治委應定期總結、表彰各地的社會管理創新工作。

(三)積極發揮政法機關的法治保障作用

充分發揮政法機關的職能作用，為社會管理創新提供法治保障。應建立常態化的社會穩定風險評估機制，完善社會治安防控體系，加強對特殊人群的幫教管理。要組織各地政法機關持續不斷開展專項行動，著力打掉黑社會性質組織、惡勢力犯罪團伙。要集中組織開展城鄉結合部、“城中村”、鐵路交通沿線治安環境排查整治，深入開展校園、娛樂場所、重點工程、建筑工地及周邊治安專項整治，排查治安重點地區、部位、場所，降低治安重點地區刑事案件發案數。針對吸毒成癮人員，由省財政按照人均標準補助集中進行隔離戒毒。各地應建立刑釋解教人員過渡性教育基地、公益性勞動基地、就業基地，使刑釋解教人員重新違法犯罪率穩定在全國平均水平。應進一步加強社區矯正幫教工作。應積極協調推動民政、衛生、人力資源、社會保障等部門幫助閑散青少年、流浪兒童、服刑人員的未成年子女解決他(她)們的實際困難，開展技能培訓，督促完成學業⑦湖北省地方志編纂委員會辦公室: 《湖北年鑒》，湖北年鑒出版社2012年9月第1 版，第256 頁。。

(四)嚴格依法化解社會矛盾

在政策和能力范圍內，依法、及時、盡快地化解社會矛盾，維護社會和諧穩定。應建立健全利益協調機制、訴求表達機制、協商對話機制，舒緩社會焦慮情緒。應進一步完善領導干部定期接訪制度，積極引導信訪當事人通過法律途徑解決矛盾糾紛。建立社會矛盾預警機制，完善人民調解、行政調解、司法調解聯動的工作體系，統籌化解矛盾糾紛。充分發揮司法行政機關的職能作用，認真開展矛盾糾紛“大排查、大調解”活動，營造和諧、良好的社會環境。一是要加大排查力度。采取普遍排查與重點排查、定期排查與專項排查相結合，全面排查、深入分析、準確研判，防止矛盾糾紛發生和激化。二是創新工作手段。大力實施“法務網格工程”，在轄區內每個網格選聘1 －2名義務調解員，協助社區(村)調解，化解矛盾糾紛。網格管理員要積極組織信息員、調解員，及時排摸轄區內人口、治安情況，充分發揮化解網格內矛盾糾紛的“第一道防線”作用。三是整合調解資源。積極引導和鼓勵律師、基層法律服務工作者通過擔任人民調解組織法律顧問、駐調委會接訪、參與疑難糾紛調解等方式，提供專業法律服務;將人民調解與普法依法治理、社區矯正、法律援助、安置幫教等相結合，促進矛盾糾紛的化解;注重運用法律援助手段，穩控、緩解當事人尤其是弱勢群體的對立情緒，切實促進地區與社會和諧穩定。

六、增強普法實效，進一步推進法治文化建設

(一)深入開展法制宣傳教育

全面實施“六五”普法規劃，落實各項學法用法制度，抓重點、求實效，提高公民法律意識和素養，提高公民依法辦事、依法維權的能力和自覺性。引導公民學法辨是非、知法明榮辱、守法定行止，養成依法維護權益、理性表達訴求、履行法定義務的良好習慣。要積極探索新形勢下的法制宣傳教育工作方法。一是統籌規劃，健全長效機制。將法制宣傳教育工作納入普法規劃，出臺相關的實施意見和具體做法。大力推進法制副省(市、區、縣)長建設，并建立其日常工作臺賬和述職制度，提高工作績效。二是創新形式，豐富宣傳載體。通過法制展覽、法制講座、“法制報告會”等形式，讓公民認識法律、感知法律、敬畏法律。組織“法律進社區”活動，利用黑板報、宣傳欄、廣播、電視、網絡等媒介，廣泛開展主題晚會、征文、朗誦比賽、演講比賽、知識競賽、現身說法、模擬法庭等法制宣傳活動，豐富公民的法律知識。三是營造學法氛圍，構建起家庭、學校、社會三位一體的公民學法模式。在報紙上開辟專版，定期開展針對不同社會公眾和群體的法制宣傳教育;與電臺、電視臺共同組織“送法進社區”活動，通過以案說法、現場答題等方式與公眾進行互動直播;同時，與司法機關聯合開展法官、檢察官進行社區巡回法制報告會活動，與公安局禁毒支隊開展“遠離毒品、珍愛生命”禁毒法律知識巡展活動，與監獄、勞教(戒毒)所等單位聯合建立公民法制宣傳教育基地，定期組織群眾接受警示教育。

(二)營造法治建設的社會氛圍

把法制宣傳列入宣傳工作的總體安排，以網絡、手機等新興媒體為重點，采取以案說法等形式，堅持權威引導、正面宣傳，營造法治建設的社會氛圍。一是編寫法制宣講資料。精選近年來全國和地區發生的城市管理、土地流轉、醫患糾紛、交通事故、農民工等領域的典型案例，制作紙質書和電子書等形式，用身邊事教育身邊人。二是輪訓重點對象。以社區單位主要負責人和基層綜治維穩工作骨干等為重點對象，定期舉辦法制宣傳教育培訓班或在線學習小組，提高他們的法律素養和業務能力。三是組織“送法進村(社區)”活動。組織法制宣傳小分隊，深入各省(市、縣)所有街道社區、鄉鎮村組，通過建立法制宣傳欄、發放宣傳手冊、組織觀看法制宣傳影片、舉辦普法教育講座等形式，面向群眾宣傳法律知識。四是開展法律咨詢活動。組織律師、公證員和基層法律服務工作者，在人口密集地區現場解答群眾法律問題，有針對性地宣講相關法律法規，寓法律宣傳于法律服務中。

(三)加強法治文化陣地建設

推動法治文化載體建設，加強法治文化陣地建設，夯實法治中國建設的群眾基礎。積極推動法治文化作品創作，廣泛開展群眾性法治文化活動，提高公眾參與度。深入開展法治文化示范點創建活動，帶動和促進法治文化的繁榮與發展。狠抓法治文化建設，積極挖掘資源，豐富載體，進一步深化法治文化建設效果。一是搭建文藝平臺。發動社區群眾文藝演出團在超市、公園、小區等人群聚集地，通過歌唱、舞蹈、三句半、地方曲藝等群眾喜聞樂見的表現形式來宣傳、普及法律知識，同時邀請法官、檢察官、律師等法律專業人士來到現場解答群眾咨詢，使群眾在熱烈的文藝氛圍中受到法治文化的熏陶。二是搭建聲像平臺。制作并向本地居民發放法治文化宣傳光盤，通過大量生動翔實的圖片和文字，介紹法治發展歷史和地方法治建設成就，使群眾足不出戶就能感受法治文化的熏陶。三是搭建理論平臺。開辦“法治論壇”專刊，圍繞法治建設理論探索與實踐工作熱點，面向社會廣泛征集優秀論文，開辟領導干部談法、法律工作者用法及基層人民群眾學法等欄目，編印成冊，向社會廣泛發行，進一步擴大法治建設的影響力和感召力。