新形勢下加強司法行政法制工作之思考

■史玉榮(天津市司法局政研室)

黨的十八大報告提出，全面推進依法治國，法治是治國理政的基本方式。這是對中國特色社會主義法治理論的完善和發展，同時，對司法行政工作提出了新的更高的要求。司法行政法制工作既是司法行政工作的重要組成部分，又是司法行政工作的重要保障，是一項基礎性、綜合性、全局性的工作，在推動司法行政事業發展、制度完善中具有重要的地位和作用。司法行政事業要科學發展，各項工作要逐步走上制度化、規范化和法制化軌道，必須進一步加強司法行政法制工作。

一、新形勢下司法行政法制工作的地位和作用

“十二五”時期，是我市全面實現中央對天津的城市定位和濱海新區的功能定位的關鍵時期，是深化改革開放、加快轉變經濟發展方式的攻堅時期，也是必須緊緊抓住并且可以大有作為的重要戰略機遇期。我們必須在全市經濟社會發展的大局中來謀劃和推動司法行政法制工作，以更加奮發有為的精神狀態，進一步推動司法行政法制工作有新的更大的發展。

(一)加快推進法治建設的新任務，對司法行政法制工作提出了新的更高要求

黨的十八大報告中提出的建設社會主義法治國家的重要要求，為推進依法行政、加快法治政府建設勾畫了整體框架。市第十次黨代會明確提出“深入推進法治天津建設”，市政府出臺《關于加快推進法治政府建設的意見》。黨中央、國務院和市委市政府對法治建設的高度重視，對于推進司法行政法制工作是難得的歷史機遇，同時也提出了新的更高要求。我市司法行政機關在承擔普法宣傳，弘揚社會主義法治精神，促進社會穩定、維護群眾利益等重要職能的同時，還擔負著推動全社會民主法治建設和推進依法治市、建設法治天津的重任。司法行政機關規范自身行政執法，切實做到依法行政，不僅關系到司法行政事業自身的發展，而且與社會的法治進程息息相關。作為依法行政的參謀、助手和法律顧問，法制機構在推進依法行政、建設法治政府方面的組織協調和督促指導任務更加艱巨。加強法制工作，對于促進各級司法行政機關牢固樹立執法為民的宗旨，減少和杜絕不公正、不文明、不作為的情形，樹立司法行政工作良好的社會形象，促進社會和諧與發展，具有十分重要的意義。

(二)加強法制工作，是司法行政機關貫徹依法治國基本方略、努力推進依法行政的需要

實施依法治國，最基礎、最關鍵的是實施依法行政，建設法治政府。經過多年的努力，我局在推進依法行政方面取得了很大的進展，全市司法行政系統依法行政工作有了顯著進步，全系統依法行政的意識大大增強，制度建設和機制不斷完善，領導干部依法行政能力和水平有了很大的提高，市司法局在全市依法行政考核工作中連續四年被市政府評為優秀單位。在充分肯定成績和經驗的同時，也要清醒地看到依法行政工作中還需解決的問題，一是思想認識不夠完全到位，制度機制不夠完善，責任不夠明確;二是執法不嚴問題依然存在，特別是執法尺度不統一的問題仍然比較突出;三是依法辦事的能力和水平還有待進一步提高，現實工作中，因程序不嚴謹、執法不規范而引起行政復議、行政訴訟的事例時有發生。為此，我們要清楚地認識到司法行政機關作為政府的重要組成部門，能否做到依法行政，關系到司法行政機關甚至是政府的形象，關系到人民群眾的根本利益，關系到司法行政事業長遠發展。監獄、勞教(戒毒)、社區矯正工作，社會關注度高，在執法公正上來不得半點馬虎;律師、公證、司法鑒定、法律援助工作是為社會提供法律服務的行業，如果不善于執法，或者監管不到位，就會出現社會反映強烈的問題。一定程度上講，如果依法行政工作做不好，由此發生的問題可能是重大的，影響全局的，其他一切努力都可能歸為“零”。對此必須要有非常清醒的認識，從思想上高度重視，切實增強使命感、責任感，扎扎實實地做好依法行政工作。

(三)加強法制工作，是保障司法行政工作改革發展的需要

近年來，為適應行政管理體制改革和司法體制改革新形勢的要求，司法行政機關在監獄體制、司法鑒定體制、律師制度、國家司法考試制度、公證制度、勞教制度、社區矯正制度等方面相繼推出了改革創新舉措，為司法行政事業的發展注入新的動力和活力。改革的實施也將是艱巨的，面臨不少困難和問題，其中許多問題反映在有關的執法活動和法制監督工作中。加強法制工作是發現這些問題并研究探索解決對策的一個有效方法，對于符合法律制度的基本框架、符合中央關于司法體制和工作機制改革基本要求的改革措施，予以有力的推進和法制保障;對于改革思路正確、但相關立法滯后的，積極建議并推動建章立制;對于確屬不合法、不合理、不妥當的嘗試做法和執法活動，要予以糾正，及時提出整改意見和建議。

(四)加強法制工作，是加強和創新社會管理、充分發揮職能作用的必然要求

在改革開放不斷深入和法治建設不斷發展的宏觀背景下，司法行政機關行政復議和行政應訴工作也面臨著新的形勢、新的情況。隨著社會公眾的法律意識和權利意識日益增強，人民群眾對依法決策、依法行政、依法解決爭議有了新的期待，權利救濟的要求將日益增多，復議應訴案件的數量將日益增長;隨著司法行政工作領域的延伸和拓展，復議應訴范圍還將進一步擴大，案件類型也將進一步多樣化;隨著依法行政進程的加快，對復議應訴案件辦理質量的要求將越來越高，對復議應訴執法監督的作用將越來越重視。目前，司法行政執法活動中還存在一些問題，個別單位還存在超越職權，適用法律錯誤，只重實體、忽視程序的現象，管理制度不完備、不合理、不具體等問題也在一定程度上存在。所有這些，都意味著對行政執法和制度建設的監督作用發揮得還不充分，意味著法制工作任務更加繁重，作用更加重要。誠然，法治建設和制度創新的成效有一個從小到大、從隱性到顯性的過程，難以立竿見影，快速見效。但是，法治的導向和預期作用將使其收益隨著時間的推移呈現積極良性效應，法制建設越深入，制度執行得越持久、越穩定，其成效就越成倍放大;而如果在法制建設上稍有松懈，未來出現的問題卻可能是全局性、長期性、甚至是災難性的，解決起來事倍功半，積重難返。這方面的正面例證不勝枚舉，負面教訓也極其深刻。

二、新形勢下要緊緊圍繞推進依法行政這一主題，全面推進司法行政法制工作

當前和今后一個時期，司法行政法制工作應以全面貫徹國務院《綱要》和《決定》為主線，全力推進依法行政，以制度和體制機制創新為動力，以規范執法、強化監督為重點，大力推動管理方式創新，推動社會矛盾化解，推動依法行政向縱深發展，為司法行政工作科學發展提供有力的法治保障，營造良好的法治環境。

(一)以轉變工作理念和方式為突破，努力推動法制工作在更高的起點實現新的突破

在新的形勢和任務面前我們要實現工作新突破，必須以科學發展的新思路、新方法謀劃部署工作，以改革創新、與時俱進的新面貌、新精神貫徹落實各項任務，著力推動以管理為主向管理與服務相結合的轉變;以規范行政執法行為為主向既規范行政執法行為又規范行政組織、行政決策、行政監督、行政爭議解決的轉變;以政府單向管理為主向政府與社會互動式管理的轉變;以自上而下和內部推動依法行政為主向上下、內外相結合的轉變。要按照統籌兼顧、突出重點的要求，緊密結合實際，堅持全面推進與重點突破相結合，著力解決推進依法行政工作中帶有全局性、根本性、方向性的問題。

(二)以加強制度化建設為基礎，進一步提高行政執法規范化水平

制度建設是推進依法行政的前提和基礎。要加大司法行政工作建章立制和規范化建設力度，切實加強執法規范性文件及工作制度的制定工作，努力實現用制度規范行政行為，確保各級司法行政機關在開放、透明、信息化情形下，依法行政、依法辦事，行政執法行為做到公正、公開、合法、合理、廉潔、規范。要按照市政府《行政規范性文件制定和備案規定》，做好執法規范性文件和工作制度的清理及執法標準細化工作，加大對監獄局、勞教局、區縣司法局備案文件的監督檢查力度;要緊緊圍繞黨委重點工作，研究制定行政規范性文件，制定年度立項計劃，切實有步驟、有計劃地推進全市司法行政立法工作，進一步完善我市司法行政執法規范體系，確保執法規范性文件和工作制度的可操作性、科學性、合理性，確保行政執法有法可依、違法必究。

(三)以規范執法行為為重點，不斷加大法制監督力度

要積極適應并推進政府職能轉變，努力創新社會管理方式，樹立公正、廉潔、便民的執法理念，改變“重審批、輕監管”的管理方式，加強執法活動規范化、專業化、法制化建設，進一步提升行政執法公信力水平，推進法治政府建設。一是要認真貫徹《全面推進依法行政實施綱要》，完善重大行政決策法律審查論證制度，切實做到重大行政決策經過法律審查、專家論證，進一步提高依法決策水平;二是要加強行政執法程序建設，細化執法流程，明確執法步驟、環節和時限，建立完善回避、公開、告知、聽證、說明理由等各項程序制度。嚴格執行行政執法人員資格制度，加強行政執法人員的培訓、考核，狠抓執法紀律和職業道德教育，進一步落實行政執法責任制和重大執法錯案問責制，完善行政執法與刑事司法銜接機制;三是要抓好《天津市司法行政系統執法執業質量考核評議辦法》的貫徹落實，按照考評內容、項目和標準，完善考評機制和方法，強化考評結果運用，通過開展執法檢查、實施執法質量考核評議、隨機選擇個案進行監督等方式，重點對行政執法是否合法、適當等開展監督檢查。對執法行為不合法、不適當，或不履行法定執法職責的，應當制作法制建議書，要求其限期改正。監督檢查中發現執法人員需承擔執法過錯責任，或者有嚴重違紀、違法行為的，及時將有關檢查材料移送紀檢、監察部門處理，增強執法執業考評的嚴肅性，切實從制度層面上解決“不想為、不敢為、不能為”的問題，確保行政執法行為的高效、廉潔、公正、透明。進一步加大政務公開力度。堅持以公開促公正、以監督促規范，完善政務信息公開制度，進一步推進政務公開、執法公開、獄(所)務公開，積極建立和完善執法監督員等相關制度，組織開展對司法行政系統依法行政、規范執法評議監督活動，不斷提高系統內執法規范化水平。

(四)以構建多元化解機制為抓手，著力維護和諧穩定

行政復議和行政應訴是糾正行政違法行為的法定監督機制，也是公民、法人和其他組織維護其合法權益的重要救濟途徑。要認真執行《行政復議法》、《行政復議法實施條例》、《行政訴訟法》，堅持以人為本、執法為民的原則，及時做好復議、應訴工作，有效化解行政爭議，發揮好行政復議應訴對行政執法的監督作用，最大限度激發社會活力，最大限度增加和諧因素，最大限度減少不穩定因素。要積極暢通行政復議申請渠道，依法審理復議案件，探索建立行政爭議和解調解、實地調查、公開聽證、專家咨詢等工作機制，切實做到行政復議工作與改進執法工作、化解行政爭議、維護行政執法秩序的有機結合;要認真研究信訪投訴、政府信息公開、行政處罰等執法活動與行政復議、行政應訴的有效銜接機制，加快建立有效的行政爭議預防、協調、化解體系，多渠道、多元化地解決行政執法和行政訴訟中矛盾集中的問題。要注重發揮法制工作機構或者法制專職干部對案件事實核實和執法程序、法律適用進行審查的作用，有效、及時地糾正不當或者違法行為，并及時化解行政爭議;要建立行政復議應訴工作的反饋意見制度，行政復議、行政訴訟案件經審查結案后，有關執法活動中存在的問題要通過書面形式反饋給執法部門，幫助執法部門及時總結經驗教訓，落實整改措施，提高執法能力和水平;要通過重大行政復議、行政訴訟案件實行報告備案制度，切實加強對行政復議應訴工作的指導，加大對執法活動的監督力度。

三、新形勢下要更加重視司法行政法制隊伍建設，進一步完善工作體制機制

要善于發揮法制工作的法律參謀助手作用。完善依法行政決策機制，作出行政決策、制定工作政策、實施體制機制改革前，要進行法律審查評估，法制機構應當進行合法性論證，并把專家咨詢、風險評估、合法性審查和集體討論決定作為決策的必經程序，防止違法或者不當行政行為的發生。

要重視法制工作對各項業務工作的保障作用。嚴格依照法律、法規、規章、規范性文件規定規范行政執法行為，形成用法治的手段來解決司法行政工作面臨的各種困難和問題的工作機制。重視研究解決法律規定存在的不協調、不配套、不完備等制度性障礙問題，推進司法行政職能作用的充分發揮。

要著力解決影響法制工作充分發揮作用的體制機制障礙。不斷加大對法制工作的政策、人力、技術、經費等保障，推動法制工作發展水平與司法行政事業改革和發展形勢相適應。保障依法行政工作經費，行政機關履行法定職責所需經費，并全額納入本單位、本部門預算管理，確保行政管理、學習培訓、執法科學技術研發、依法行政理論實務研究以及購買法律服務所需要的經費。

要健全法制工作機構，科學合理配置法制工作部門職能。重點解決好機構、編制和經費保障問題，使法制機構的規格、編制、經費與其承擔的職責任務相適應。編制少、不能適應職責任務的單位，要適當增加編制或采取兼職的辦法;編制有空缺的，要抓緊選調人員進行充實。進一步加強法制機構對刑罰執行、監管改造、教育矯治、獄政所政管理、行政審批、行政處罰等執法活動的監督，確保嚴格執法、公正執法、廉潔執法。

要加強法制干部隊伍建設，重點提高法制干部的能力素質。要加強對法制干部的教育培訓力度，努力拓展法制干部的司法行政業務知識范圍，不斷提高理論思維能力、法律分析能力、綜合協調能力、決策參謀能力。從事法制工作的同志更要自覺提高運用法治思維和法律手段解決問題的意識和能力，急領導之所急，想領導之所想，對重要法律事項要思慮在前、謀劃在前，真正發揮好依法行政的參謀、助手和法律顧問的作用。