公證介入公益訴訟探析

■楊少飛 (北京市長安公證處)

■劉 菁 (北京市政法職業(yè)學(xué)院教師 中國政法大學(xué)博士生)

公證介入公益訴訟探析

■楊少飛 (北京市長安公證處)

■劉 菁 (北京市政法職業(yè)學(xué)院教師 中國政法大學(xué)博士生)

新《民事訴訟法》增加了“公益訴訟”的規(guī)定:對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟①新《民事訴訟法》所增加的一條，作為第五十五條規(guī)定。在近十幾年的努力下，公益訴訟終于通過法律明文的形式加以規(guī)定，但是訴訟主體卻僅限于機(jī)關(guān)和組織。。黨的十八大報(bào)告也將生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位并重申了解決重大民生矛盾的重要性與緊迫性。

社會(huì)的發(fā)展與進(jìn)步帶來經(jīng)濟(jì)交往呈幾何式地增長，公證的作用在民事經(jīng)濟(jì)生活中也愈發(fā)地舉足輕重。公益訴訟涉及重大公共民事經(jīng)濟(jì)利益，但是證據(jù)的收集存在一定的困難，在環(huán)境污染和侵害消費(fèi)者合法權(quán)益訴訟程序中的證據(jù)固定上，公證有著獨(dú)特的優(yōu)勢。當(dāng)前不論在理論上還是實(shí)踐中，公證介入公益訴訟都有了更加廣闊的適用與研究空間。

一、公證介入公益訴訟程序的必要性分析

公證在民事經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活中具有不可替代的作用，其證據(jù)保全業(yè)務(wù)對(duì)爭議事項(xiàng)證據(jù)的固定與保存具有天然的優(yōu)勢。在沒有相反證據(jù)的前提下，法院應(yīng)當(dāng)直接作為有效證據(jù)加以認(rèn)定。而在公益訴訟中，一個(gè)重要的問題就是證據(jù)的保全。筆者認(rèn)為在公益訴訟的研究如火如荼之際，公證機(jī)構(gòu)有必要順勢介入其中，為當(dāng)前法治的進(jìn)步作出努力。

(一)公益訴訟當(dāng)事人面臨取證困難的窘境

針對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，公益訴訟當(dāng)事人往往會(huì)面臨取證困難的窘境，亟需公證能夠介入其中，以其專業(yè)的法律知識(shí)水平、積極的法律服務(wù)態(tài)度和成熟的證據(jù)保全程序來支持公益訴訟。公益訴訟取證困難主要體現(xiàn)在三個(gè)方面:

1、公益訴訟案件當(dāng)事人取證能力欠缺。公益訴訟一般都會(huì)涉及專業(yè)領(lǐng)域的知識(shí)，比如環(huán)境污染的案件，對(duì)于污染的程度、評(píng)估、危害程度等均需專業(yè)人員的認(rèn)定，普通人很難清晰知曉。公益訴訟的當(dāng)事人或者受害者由于專業(yè)水平所限，并不知曉侵權(quán)行為發(fā)生之后哪些證據(jù)是可能隨時(shí)滅失而急需保存，也不清楚什么證據(jù)在訴訟過程當(dāng)中可以使用;而且在某些特殊的情況下根本就沒有資格去獲取相關(guān)證據(jù)。在這種情況下，當(dāng)事人取證面臨著知識(shí)與合法授權(quán)的雙重困境。

2、公益訴訟案件證據(jù)保存有很大難度。在證據(jù)的保存問題上，公益訴訟的有些證據(jù)無法保存或者不易保存，當(dāng)事人根本不具備相關(guān)的保存固定證據(jù)的能力。例如有些環(huán)境污染樣本或者有些可能超過時(shí)限很難再加以認(rèn)定的證據(jù)，則需要有專業(yè)的人士或者機(jī)構(gòu)來加以保存以備待證，單靠當(dāng)事人自己的力量很難做好證據(jù)的保存工作。而公證機(jī)構(gòu)則有法律規(guī)定的專門證據(jù)保全程序，也有專業(yè)的場所和能力來保存相關(guān)證據(jù)。例如筆者所在公證處在辦公樓的地下室設(shè)有專門的存儲(chǔ)室，以專門封存的形式，將獲取的證據(jù)以公證書原件、簽字原件、電子圖像和攝像等多種材料以特定方式加以保存，以供公益訴訟當(dāng)事人憑需要隨時(shí)調(diào)取使用。

3、公益訴訟案件證據(jù)效力的確定——質(zhì)證的需要。法庭上的證據(jù)認(rèn)定需要經(jīng)過雙方當(dāng)事人質(zhì)證，即就證據(jù)的可靠性和證明力進(jìn)行辯論。在公益訴訟質(zhì)證過程中，證據(jù)必然存在更大的爭議，因?yàn)楸桓嫖廴净蛘咔址副姸嘞M(fèi)者合法權(quán)益的企業(yè)或者個(gè)人為避免承擔(dān)法律責(zé)任都會(huì)對(duì)證據(jù)提出強(qiáng)烈質(zhì)疑，而且現(xiàn)實(shí)中他們一般會(huì)掌握更多的司法資源。因此在公益訴訟中所提取的實(shí)物以及書面證據(jù)，非常需要第三方在提取的時(shí)候予以證明配合，因?yàn)榈谌讲粫?huì)牽涉其中的利益而能以客觀的角度去看待案件和收集相關(guān)證據(jù)。

根據(jù)《公證法》第二條的規(guī)定，公證是公證機(jī)構(gòu)根據(jù)自然人、法人或者其他組織的申請(qǐng)，依照法定程序?qū)γ袷路尚袨?、有法律意義的事實(shí)和文書的真實(shí)性、合法性予以證明的活動(dòng)。公證能證明民事行為、事實(shí)和文書的合法性與真實(shí)性，其出具的公證文書不僅具有較強(qiáng)的證明力，有的還具有強(qiáng)制執(zhí)行效力，根據(jù)法律的規(guī)定在特定條件之下還是法律行為能否生效的要件之一，公證的公信力和證明力是其他任何證明方式都無法相提并論的。因此，由公證機(jī)構(gòu)作為相應(yīng)的中立“第三方”來介入到公益訴訟當(dāng)中，對(duì)待證事實(shí)有著無可比擬的作用。

(二)公益訴訟案件審理查明爭議事實(shí)的需要

公益訴訟是一個(gè)與私益訴訟相對(duì)的一個(gè)概念，公益訴訟是特定的國家機(jī)關(guān)、組織或者個(gè)人依照法律規(guī)定，為保障國家或者社會(huì)公共利益而提起的訴訟②江必新:《論公益訴訟的價(jià)值及其構(gòu)建》，《人民法院報(bào)》2009年10月29日第5版。。因此公益訴訟的審理不可能等同于一般的訴訟，它往往涉及到多數(shù)或者不確定多數(shù)人的利益，法院的審判在保持中立的前提下要有一定的政策傾向性，即在審理過程中更須審慎，對(duì)證據(jù)的認(rèn)定要更加精準(zhǔn)，使訴訟中的原被告更加信服，從而維護(hù)社會(huì)的和諧穩(wěn)定。

經(jīng)公證機(jī)構(gòu)保全的證據(jù)具有相當(dāng)?shù)姆尚Я?，在沒有相反的證據(jù)下法院直接作為證據(jù)使用，而在公益訴訟的審理過程中，法院尤其需要精準(zhǔn)且極具公信力的證據(jù)來對(duì)案件的事實(shí)加以最大限度地還原。因此，在法院審理過程中，公證在訴前介入到公益訴訟之中，對(duì)于法院查清爭議事實(shí)真相、作出法律裁決有著重要的意義。也就是說公證的證據(jù)保全不僅對(duì)當(dāng)事人來說具有重要作用，對(duì)于法院作出正確的裁決也意義重大。

二、公證介入公益訴訟程序的可行性分析

從實(shí)踐來看，公證機(jī)構(gòu)獨(dú)立的證據(jù)保全行為已經(jīng)廣泛開展，并對(duì)糾紛的解決產(chǎn)生了積極作用，這充分說明社會(huì)對(duì)公證機(jī)構(gòu)的證據(jù)保全有著客觀需求，證據(jù)保全的實(shí)際社會(huì)作用為公證保全行為附加了一定程度的正當(dāng)性③張衛(wèi)平:《論公證證據(jù)保全》，《中外法學(xué)》2011年第4期。。正是基于這種正當(dāng)性，公證介入到公益訴訟中才有了可行性。

(一)公證在證據(jù)固定方面具有天然的優(yōu)勢

在民事訴訟中實(shí)行的是優(yōu)勢證據(jù)的證明標(biāo)準(zhǔn)，證據(jù)對(duì)于雙方當(dāng)事人來說是關(guān)涉到案件成敗的關(guān)鍵，公益訴訟程序也不例外。公證機(jī)構(gòu)保全固定證據(jù)的天然優(yōu)勢主要體現(xiàn)在:

1、公證機(jī)構(gòu)及人員基礎(chǔ)。以北京市為例，截至2012年底，北京市有25家公證處和275名公證員以及293名公證員助理。公證機(jī)構(gòu)是在市司法局的領(lǐng)導(dǎo)和管理下開展公證工作，而且每個(gè)區(qū)縣均有設(shè)置;公證員在數(shù)量和質(zhì)量上設(shè)定了極其嚴(yán)格的準(zhǔn)入條件，例如必須通過國家司法考試、人格品質(zhì)基本鑒定和特定的考核等。就是這種在滿足公證業(yè)務(wù)需要的前提下保證了公證業(yè)務(wù)的質(zhì)量，為公益訴訟所需的證據(jù)進(jìn)行保全打下了良好的基礎(chǔ)。

2、完備的程序保障。公證行業(yè)經(jīng)過多年來的發(fā)展，其證據(jù)保全公證的整個(gè)程序已經(jīng)十分成熟，僅北京市2012年就辦理了45228件證據(jù)保全公證。其具體的現(xiàn)場拍照、攝像、物證收集和樣本的提取等固定證據(jù)的方式都有著十分完備的規(guī)定和要求。在訴前對(duì)相關(guān)證據(jù)進(jìn)行高質(zhì)量的保全固定，對(duì)公益訴訟的進(jìn)程和結(jié)果必然帶來決定性的作用。在實(shí)踐上，由于當(dāng)事人得知證據(jù)保全的存在而不再經(jīng)過訴訟程序最終選擇了和解的也有很多，在節(jié)約了大量司法資源的同時(shí)也維護(hù)了社會(huì)的穩(wěn)定。

3、公證的及時(shí)、高效與高效力性。(1)及時(shí)性。公證機(jī)構(gòu)作為專業(yè)的法律服務(wù)機(jī)構(gòu)，在當(dāng)事人提出公證申請(qǐng)之后，會(huì)根據(jù)《公證法》及其相關(guān)的規(guī)定，在對(duì)公證對(duì)象進(jìn)行認(rèn)真全面的調(diào)查與核實(shí)之后，很快受理并且著手安排相關(guān)的證據(jù)保全事宜。(2)高效性。公證機(jī)構(gòu)在證據(jù)保全等程序中，一般會(huì)在七個(gè)工作日結(jié)束保全工作并出具公證書，如果確有必要還可以提供加急服務(wù)。(3)高效力性。根據(jù)新《民事訴訟法》第六十九條規(guī)定，經(jīng)過法定程序公證證明的法律事實(shí)和文書，人民法院應(yīng)當(dāng)作為認(rèn)定事實(shí)的根據(jù)。但有相反證據(jù)足以推翻公證證明的除外。公證機(jī)構(gòu)的這種固定證據(jù)的優(yōu)勢，就是公證機(jī)構(gòu)介入公益訴訟程序的前提性要件。

(二)公證機(jī)構(gòu)設(shè)立的目標(biāo)與公益訴訟增設(shè)的目的具有一致性

根據(jù)我國《公證法》第一條規(guī)定，《公證法》的制定目的就是保障自然人、法人或者其他組織的合法權(quán)益，公證機(jī)構(gòu)設(shè)立的初衷也在于此。而公益訴訟增設(shè)的目的就是對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為進(jìn)行打擊，保護(hù)公共利益。

通過公益訴訟，公民、企事業(yè)單位、社會(huì)組織之間可以展開相互監(jiān)督、相互教育，進(jìn)而形成公共利益最大化的良好社會(huì)格局④韓波:《公益訴訟制度的力量組合》，《當(dāng)代法學(xué)》2013年第1期。。兩者在保護(hù)權(quán)益方面不謀而合，具有高度的一致性。所以公證機(jī)構(gòu)適時(shí)介入公益訴訟，不論在法理或者情理上都有其可行性。

三、公證介入公益訴訟應(yīng)當(dāng)注意的問題及對(duì)策

公證機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)介入到公益訴訟中，但是在介入到公益訴訟中應(yīng)當(dāng)注意哪些問題以及需要何種對(duì)策?這是筆者最終要探討的實(shí)質(zhì)問題。

(一)公證申請(qǐng)中，公益訴訟案件范圍的界定

公益訴訟一直受到媒體的追捧，也受到了公眾的普遍關(guān)注。公益訴訟也是由公益的特定目的來決定的?？墒堑降资菍儆诠嬖V訟還是普通的民事訴訟?至少公證機(jī)構(gòu)在訴前的證據(jù)保全過程中是很難得以直接確認(rèn)的。這也就導(dǎo)致在公益訴訟中，公證機(jī)構(gòu)沒有責(zé)任也沒有可能直接去認(rèn)定當(dāng)事人的申請(qǐng)是否屬于公益訴訟的前置選擇性程序。所以，在實(shí)踐上也就無法因?yàn)椤肮妗倍o予公證申請(qǐng)當(dāng)事人以程序上的優(yōu)先或者費(fèi)用上的優(yōu)惠政策。例如，北京市一些公證處對(duì)在512汶川地震當(dāng)中受到損害的申請(qǐng)人都是免收公證費(fèi)用的，這也是對(duì)我國公益慈善事業(yè)的一種支持。

這是由于《民事訴訟法》修改之前沒有公益訴訟的相關(guān)內(nèi)容，公證程序中也就未設(shè)立相應(yīng)的程序。因此，《公證法》應(yīng)就此進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整與明確，從而統(tǒng)一司法實(shí)踐，更好地發(fā)揮公證的功能。也正因如此，公證機(jī)構(gòu)在給予公益訴訟前證據(jù)保全的時(shí)候，要根據(jù)實(shí)際情況來對(duì)當(dāng)事人的申請(qǐng)加以適當(dāng)區(qū)分。

(二)公證申請(qǐng)中，公益訴訟當(dāng)事人的確定問題⑤筆者在此所談公益訴訟的認(rèn)定，只是在表象的認(rèn)定，不關(guān)涉實(shí)質(zhì)，所以與前面所持觀點(diǎn)并不沖突。

在新《民事訴訟法》規(guī)定中，提起民事公益訴訟的當(dāng)事人為法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織，在新《民事訴訟法》適用的司法解釋出來之前，筆者在此不便論證自然人也應(yīng)當(dāng)屬于法律規(guī)定的公益訴訟主體。具體到公證機(jī)構(gòu)對(duì)公益訴訟證據(jù)保全申請(qǐng)的甄別來說，至少在公益訴訟當(dāng)中當(dāng)事人的確定中，無法通過是否存在直接的厲害關(guān)系來認(rèn)定該當(dāng)事人的申請(qǐng)屬于公益訴訟。

針對(duì)可能是公益訴訟當(dāng)事人的有關(guān)機(jī)構(gòu)或者組織，如果因?yàn)閷?shí)踐上的需求來到公證處申請(qǐng)公證辦理，在具體的認(rèn)定上應(yīng)當(dāng)略加區(qū)分。要確立以《民事訴訟法》、《公證法》等相關(guān)法律為基本依據(jù)，以公證實(shí)踐為考量的綜合評(píng)斷標(biāo)準(zhǔn)。首先，初步審查該申請(qǐng)機(jī)關(guān)或者組織是否符合《民事訴訟法》所規(guī)定的條件，這也是判斷不具有利害關(guān)系的當(dāng)事人是否具有公證申請(qǐng)資格的基本要求。其次，在表象上，應(yīng)當(dāng)對(duì)公證的事項(xiàng)進(jìn)行簡單地審查，初步認(rèn)定公證事項(xiàng)是否關(guān)涉民生等公共權(quán)益。最后，根據(jù)公證員長期積累的公證經(jīng)驗(yàn)和法學(xué)功底來加以確認(rèn)對(duì)該公證申請(qǐng)是否予以受理。

在此需要特別指出的是，公證申請(qǐng)當(dāng)事人還可以是環(huán)境污染或者消費(fèi)權(quán)益被侵害的自然人。該申請(qǐng)人可以先行要求公證機(jī)構(gòu)將證據(jù)固定下來，一是作為利益的直接受害者，可以將該證據(jù)在普通的侵權(quán)民事訴訟中加以適用;二是可以將該證據(jù)固定之后，在相關(guān)的公益訴訟過程中使用，因?yàn)橄鄬?duì)于有關(guān)機(jī)構(gòu)或者組織收集環(huán)境污染或者消費(fèi)侵害的證據(jù)，直接受害者更具積極性。

(三)公益訴訟中的公證費(fèi)用問題

在公益訴訟中，訴訟的標(biāo)的一般都是和公眾利益所牽連。在這種情況下，公證收費(fèi)是否應(yīng)該有所優(yōu)惠是一個(gè)值得探討的問題。經(jīng)過前文分析可知，公證機(jī)構(gòu)沒有責(zé)任而且也缺乏精力對(duì)民事訴訟案件是否涉及到公益進(jìn)行認(rèn)定，加之對(duì)于公益訴訟在公證中缺乏明確的認(rèn)定程序和認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，所以在實(shí)踐上如果給其優(yōu)惠，必然造成收費(fèi)的混亂或者繳費(fèi)漏洞。根據(jù)北京市高級(jí)人民法院《關(guān)于確定著作權(quán)侵權(quán)損害賠償責(zé)任的指導(dǎo)意見》，侵權(quán)人應(yīng)當(dāng)賠償權(quán)利人為制止侵權(quán)而支付的合理開支，包括律師費(fèi)、公證費(fèi)、審計(jì)費(fèi)、交通食宿費(fèi)等。根據(jù)上述著作權(quán)或者知識(shí)產(chǎn)權(quán)侵權(quán)敗訴賠償規(guī)定啟示，筆者認(rèn)為，公證費(fèi)用應(yīng)該由敗訴方來加以承擔(dān);而且根據(jù)民事訴訟的司法實(shí)踐，訴訟相關(guān)費(fèi)用一般由敗訴方承擔(dān)。這在實(shí)際中，直接免除了公益訴訟當(dāng)事人的公證費(fèi)用，間接地避免了公證人員對(duì)是否涉及公益的審查需要。

如果按照新《民事訴訟法》的規(guī)定，提起公益訴訟的主體是有關(guān)機(jī)關(guān)或者組織，一般都具有較為充裕的訴訟經(jīng)費(fèi)和法律支出。公證機(jī)構(gòu)在給予公益訴訟的機(jī)關(guān)或者組織程序上或者費(fèi)用上的優(yōu)惠，一方面是公證機(jī)構(gòu)作為法律服務(wù)機(jī)構(gòu)要為社會(huì)作出自己的貢獻(xiàn);另外一方面也是由公證機(jī)構(gòu)的性質(zhì)決定的?！豆C法》第六條規(guī)定公證機(jī)構(gòu)是依法設(shè)立，不以營利為目的，依法獨(dú)立行使公證職能、承擔(dān)民事責(zé)任的證明機(jī)構(gòu)。對(duì)于邊遠(yuǎn)山區(qū)以及其他生活困難者，公證費(fèi)用則可以按照法律援助的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行處置。

(責(zé)任編輯 趙海鷗)

數(shù)據(jù)庫

今年前兩月全國看守所安排律師會(huì)見20余萬次

今年1月，全國看守所安排辯護(hù)律師會(huì)見總計(jì)118156人次，同比上升11.9%，2月全國會(huì)見100440人次。全國看守所這兩個(gè)月未發(fā)生一起因看守所原因致使律師不能在法律規(guī)定時(shí)限內(nèi)會(huì)見的情況。

另悉，目前全國看守所共聘請(qǐng)?zhí)匮O(jiān)督員12651人，巡查監(jiān)督15724次。據(jù)有關(guān)部門介紹，特邀監(jiān)督員巡查監(jiān)督工作制度于2011年9月在全國看守所全面推行，該項(xiàng)制度要求從人大代表、政協(xié)委員、法律工作者和志愿人員中選聘特邀監(jiān)督員，二人以上的特邀監(jiān)督員可以在工作時(shí)間采取不事先告知的方式巡查看守所，可以參加看守所召開的有關(guān)工作會(huì)議、活動(dòng)，聽取看守所工作情況通報(bào)，可以向看守所了解所反映和轉(zhuǎn)遞的檢舉、控告和建議、意見等事項(xiàng)的辦理情況，對(duì)看守所履行職責(zé)、執(zhí)法管理等工作進(jìn)行監(jiān)督。

(摘編自2013年3月26日《法制日?qǐng)?bào)》第4版)