法律援助質量管理戰略與實現“應援優援”

■盛紅斌 (重慶市法律援助中心)

法律援助質量管理戰略與實現“應援優援”

■盛紅斌 (重慶市法律援助中心)

近年來，法律援助在維護社會穩定和公平正義、保障服務民生，促進經濟發展等方面發揮了重要作用。在當前新形勢下推進質量管理、提高服務質量是法律援助工作適應黨委政府新期待和人民群眾新需求的需要、是加強法律援助工作規范化建設的重要內容、是增強法律援助公信力的有效途徑。因此，法律援助的辦案質量可以說是法律援助的生命線，是法律援助的精髓。本文擬從法律援助管理角度提出實施法律援助質量管理戰略，在初步實現為受援人提供符合標準的法律援助服務后，以“應援優援”即優質高效的法律援助服務作為內部工作目標，由此提出系列解決之道。

一、質量管理戰略和應援優援

一是質量管理戰略。筆者以為，要實施法律援助質量管理戰略，必須切實提高法律援助管理質量和服務質量，而不能就服務質量論服務質量。管理質量主要是指對影響辦案質量的制度、經費、人才和監督的管理，體現為法律援助程序及條件的公布、申請受理、審查、拒絕及異議處理、指派律師階段的質量。服務質量主要指法律援助人員接受法律援助機構的指派后，提供代理或辯護等方面的質量。管理質量和服務質量是法律援助實施過程的兩個環節，二者互為依托，自然連續，緊密聯系，不可偏廢。管理質量是基礎是保障，服務質量是成效是目標。

二是“應援優援”。各地在初步完成“應援盡援”基礎上，紛紛提出“應援優援”，要求為受援人提供及時、便捷、優質、高效的法律服務。何以為優?是達到一定標準為優還是達到或超過社會律師所提供的商業法律服務為優?國務院《法律援助條例》規定，對符合法律援助條件的公民，提供必要的和符合標準的法律援助。筆者認為，《法律援助條例》規定是理性的，也是符合現實狀況的。現階段應該承認商業法律服務和法律援助服務在質量標準上存在合理差別，盡早制定法律援助服務標準。當然，并不妨礙將“應援優援”作為法律援助內部工作目標和要求，不斷提高法律援助服務質量。

二、質量建設總體印象:管理質量不斷加強，服務質量仍待提高

相關文件顯示，我國法律援助質量管理不斷加強，配套政策和相關工作制度不斷健全;法律援助機構與相關部門的溝通協調不斷加強;法律援助經費保障能力逐步提高，經費管理使用正逐步走上規范化軌道;法律援助質量監控機制正在逐步建立。法律援助服務質量不斷提高，保持了法律援助受援群眾滿意率達到95%，案件質量合格率達到98%的水平。

盡管我國的法律援助質量建設取得了一定的成效，但仍存在一些問題，離受援人對法律援助的質量要求仍有一定的距離。不管是媒體宣傳還是網絡調查，從各地的質量檢查不難發現，法律援助質量有待提高。有的律師在辦理法律援助案件時敷衍辦案，違規省略必要的辦案程序;重形式輕實體，程序公式化，實體簡單化，對援助案件案情的挖掘不夠，在代理詞和辯護詞中，缺少對案件事實、證據進行分析論證，在案件適用法律方面也沒有進行充分的論述或闡述，從而使得法律援助辦案質量難以取得理想的效果。

造成二者對目前法律援助質量的不同認識，既有個體認識的原因，也有對法律援助質量要求是建立在合格標準還是按照商業標準去衡量的原因，當然更有法律援助案件質量需要在目前狀況下進一步提高的原因。

三、影響法律援助辦案質量的主要因素

實踐中，影響法律援助辦案質量的因素很多，比如體制、機制、制度、機構、經費、人才、監督等等。筆者以為，從管理環節來說，最主要的應是結合法律援助機構實施地的實際情況，認真選擇法律援助提供模式，并據此做好法律援助機構管理職能和服務職能的定位，以及明確單位性質，以此合理調配好人財物等資源因素，其次才是制度保障、經費保障、人才保障、監督保障等方面的問題。

(一)法律援助的提供模式

法律援助的提供模式決定著質量管理的方向和重點，目前主要有以下三種模式。

一是依靠社會律師提供法律援助，也就是人們俗稱的“購買式”法律援助服務。如果管理力量和手段有效，案件質量就有較好的保障。只是要求實施地區一般律師資源豐富，政府財政支持力度大。

二是法律援助專職人員提供法律援助模式。該模式節省辦案成本，便于管理和監督，及時總結法律援助工作經驗等優點，但要調動專職人員積極性往往受困于現行體制的約束。

三是法律援助機構內專職人員辦理法律援助案件與社會律師、基層法律工作者承辦法律援助案件相結合，并有效利用引導社會團體、大學法學院的力量作為法律援助的補充力量。這種混合模式兼具以上兩種模式的優點。當然，這種混合模式也存在著以誰為主的問題。重慶大部分區縣法律援助機構系此種模式。

(二)法律援助機構的職能和性質定位

法律援助機構的職能和性質定位影響著法律援助的經費保障和人才保障水平，決定著法律援助案件質量管理的基礎水平。

法律援助機構的職能定位取決于法律援助的提供模式。購買式法律援助提供模式，法律援助機構主要行使管理職能。法律援助專職人員提供模式，法律援助機構主要行使實施職能。混合模式則是大部分法律援助機構的職能定位為管理和實施雙重職能。受限于律師資源和財政經費，重慶大部分的法律援助機構履行的是雙重職能。

由于法律援助機構職能定位的不同導致法律援助機構的性質一般也有所不同。完全從事法律援助管理職能的一般系司法局的內設行政機構，而單一從事法律援助實施職能或是履行雙重的職能的一般是事業單位性質，也有極少部分是行政單位性質。

(三)法律援助外部協調機制

以前，由于法律援助未建立穩定的外部協調機制，導致法律援助工作者在辦理法律援助案件過程中遇到不少困難，影響了辦案質量。其后，各級政府普遍成立了法律援助協調領導小組，法律援助工作得到了相關部門的政策支持和工作配合，暢通了法律援助部門協作渠道，為及時有效解決法律援助問題搭建了平臺。

(四)法律援助制度建設

制度規范化建設對于法律援助工作質量的作用明顯。司法部已就此制訂過規劃，各地可以根據具體情況制訂相應的工作制度，以達到制度落實令行禁止的目的。在此提及的法律援助制度建設主要指業務操作規程，比如受理、審查、指派規則，結案歸檔制度、投訴處理及異議審查辦法、質量監督管理辦法等等。

(五)法律援助經費監管力度

由于發放補貼金額有限，承辦律師盡職盡責完成辦案任務，認真調查取證，可能倒貼費用，致使執業律師對法律援助案件沒有積極性。筆者認為，法律援助經費年年增加，加大對法律援助經費的監管力度，如何將有限的經費投入悉數作為法律援助辦案補貼，更為重要。經費的短缺，特別是經費使用監管不力，挫傷了法律援助工作人員和辦案人員的辦案積極性，影響了辦案質量。

(六)法律援助隊伍人才素質

人們談到法律援助辦案質量之時，往往更多地關注的是具體辦案人員的素質。筆者認為，必須對法律援助管理人員的專業素質引起足夠重視。不斷加強法律援助管理人員的專業素質才能應對日益復雜的質量監管工作。對于目前有限的法律援助管理人員，我國應形成合理的選拔機制、有針對性地培訓機制和有效的激勵機制，有效解決法律援助人才供給與需求之間的矛盾。

(七)法律援助質量監督力度

質量監管工作首要考慮的應是建立相應的質量考評體系，確立相應的質量標準。其次，才是建立專門的案件質量監督制度，對案件的后續跟蹤和監督指導。唯有加強監管，才能將法律援助辦案質量提高最終落到實處。

四、加強法律援助質量管理的建議

筆者認為，提高法律援助辦案質量，視角和思維不能局限于單純的案件質量建設，而應站在質量建設戰略高度加強管理質量，既能從發展方向、管理體制機制、機構建設入手，也能從制度保障、經費保障、人才保障和監督保障諸方面提出合理化建議，力促“應援優援”的實現。由于全國各地具體情況不一，影響法律援助服務質量的因素也是各種各樣，面臨的法律援助質量管理的問題也有較多差異。由于重慶兼有東部發達地區，中部高速發展地區、西部經濟滯后地區等多種經濟形態，目前，面臨的法律援助質量管理問題具有一定的典型性。筆者以重慶為例，提出加強法律援助服務質量的系列建議。

(一)創新法律援助提供模式

現在普遍采用的混合模式較好地解決了部分地方律師資源不足的問題，但由于從業人員水平參差不齊，服務質量難以保障。隨著法治建設進程的加快，律師數量的增加，國家法律援助經費保障力度加大，為便于更好地管理，“購買式”法律援助服務應成為主流發展方向。當然，限于目前財力，現階段的購買式法律援助服務其價格肯定不能完全等同于市場價格。

一是購買律師事務所的律師服務。通過定向招標、議標形式，確定承辦法律援助機構受理的案件。合同制實行案件指派到所，由所選派律師承辦案件。所承擔選派律師、指導辦案、反饋信息等責任，法律援助中心負責對案件質量、承辦進度、當事人滿意度等監督考核。案件承辦從分散到集中，有助于提高律所辦案積極性和責任感。

二是購買法律援助民辦非企業單位的律師服務。應充分發揮社會組織作用，形成政府主導、社會廣泛參與的工作格局。可以成立法律援助類民辦非企業單位，以及鼓勵高校通過法律診所等方式積極參與法律援助活動。

(二)加強法律援助機構建設

隨著法律援助服務方式逐步向市場購買轉變，法律援助提供主體呈現多元化趨勢，為理順法律援助工作管理體制，建立起自上而下、職能完備、運行高效的監管體系，必須推進組織機構建設，充實管理力量。法律援助管理機構承擔著組織、指導、監督、管理、宣傳等行政職能。法律援助服務機構作為承擔政府法律援助責任的實施機構，也承擔著受理申請、審查批準、指派辦理、核發補貼等行政管理職能。將現有法律援助管理機構和服務機購合并設立法律援助管理局，既可以充實管理力量，又可以自己名義高效運轉。

(三)強化協作保障機制建設

為了保障法律援助的質量，法律援助機構要加強與公、檢、法、勞動仲裁、工商、檔案、醫療衛生和鑒定等相關部門以及工、青、婦等社會團體組織的溝通聯系，建立法律援助工作協調領導小組，建立聯席會議制度、信息通報制度、協調議事制度等外部協調機制，并將成功的經驗以法規、規章等形式固定下來，在法律援助案件質量監督管理上形成信息暢通、優勢互補、齊抓共管的工作格局。

(四)建立法律援助規章制度體系

為了保障法律援助各項工作有序高效運行，提高法律援助的服務質量，各級法律援助機構應根據自身的職能特點制定相應的法律援助工作制度和內部管理制度，形成多層次的法律援助規章制度體系，建立完善首問責任制、一次性告知制度、接聽接待制度、律師值班制度、服務要求公示制度、風險告知制度等工作制度。以重慶為例，圍繞市司法局頒布實施的《重慶市法律援助程序規定》、《重慶市法律援助人員執業規范》、《法律援助案件計算經費支付辦法》、《重慶市法律援助業務檔案管理辦法》四項制度，市和各區縣細化工作措施，在法律援助接待、咨詢、申請、受理、審批、辦案、結案歸檔以及機構、人員、經費管理等方面更加規范有序，法律援助工作規范化水平提高，服務質量也得以不斷提高。

(五)法律援助的經費保障

一是增加經費投入。要增加法律援助經費的投入，必須將法律援助經費納入財政預算。在中央和省級財政設立法律援助專項經費，用于扶持貧困地區的法律援助工作;在全國各地設立法律援助基金會，爭取更多的社會捐助。各級財政還應加大對法律援助人員辦案補貼、辦公條件改善等方面的投入。專項投入法律援助培訓宣傳等業務經費，力求將法律援助這一形象工程做好。

二是加強經費使用監督管理。法律援助經費應當單獨建賬，專款專用。各級法律援助機構要建立并健全法律援助經費收支制度，合理編制法律援助經費預算，定期編制經費收支情況的財務報告。上級法律援助機構、主管司法行政機關、財政部門和審計機關要加強對法律援助經費使用的監督，建立效益考核制度和投訴查處機制，對克扣、截留、挪用法律援助經費的現象嚴肅查處，追究有關責任人的法律責任。

(六)法律援助隊伍建設

一是解決法律援助機構人力資源短缺的問題。以重慶為例，隨著法律援助工作的深入開展，法律援助機構編制頓顯不足且落實不到位，缺編嚴重，各級編制人事部門除了要加大對法律援助機構增編力度，確保每個法律援助機構編制人員不低于6個，各鄉鎮(街道)法律援助工作站編制人員不低于1個外，還要為法律援助機構招錄人才提供方便，確保法律援助機構到編到崗。

二是可以總結一些地方通過聘用政府雇員，政府購買公益崗位和引進社會工作者的等方式解決人員不足的做法，爭取財政部門的支持，探索由政府出資聘請專業人員進入法律援助機構，充實區縣法律援助機構人員隊伍。

三是建立合理的激勵機制。對人才的激勵通常有兩種方式:物質獎勵和精神嘉獎。除了給予物質上的利益，更應該注重給予法律援助人才精神上的激勵。法律援助機構應該根據法律援助工作者的表現定期“評先評優”，大力宣揚他們的事跡，形成以履行法律援助為榮的社會風氣。通過購買式法律援助服務投標成功，社會律師也可贏得社會聲譽，增加知名度，提高公信力。

四是加強培訓。為提高法律援助從業人員的綜合素質，選擇富有實踐經驗和理論水平的培訓授課教師，廣泛采用遠程教育等模式，注重培訓實效;深入開展業務培訓以及崗位廉政教育、警示教育等。在經濟欠發達的西部地區和農村地區，還有大量的基層法律服務工作者和未通過司法考試的執業人員從事法律援助工作，應該將其列為重點培訓對象。

(七)建立法律援助質量評估標準，加強法律援助監督機制建設

對法律援助辦案質量進行監督，首先要建立一套作為監督依據的質量評價標準，開展業務質量檢查和評估。雖然全國性的案件質量標準尚未出臺，但目前我國有些地方已經制定了法律援助案件質量檢查辦法，對法律援助服務質量的評估辦法和投訴查處機制作出了規定。但由于我國法律援助專職律師人數太少，難以做到對每個案件進行追蹤監督和對辦案質量作出公正合理的評價。重慶通過讓社會律師參與法律援助案件質理的評估工作，取得了較好的效果。

其次，加強法律援助案件辦理全過程的監督工作，確保案件受理、審查、決定程序規范運行。法律援助辦案質量的監督應該包括事前、事中、事后三個方面。一是抓好事前監督，重在告知受援人所享有的權利義務，向社會公示受理的法律援助案件信息，將法律援助工作的全過程置于社會的廣泛監督之下。二是抓好事中監督，抽查案件參與旁聽，對重大疑難案件實施集體討論制度，建立常見案件的專家指導委員會，提供切實有效的法律顧問服務，起到相應的智囊團作用。三是抓好事后監督，嚴把法律援助結案審查關。通過對結案材料審查，回訪受援人，走訪審理機關，對承辦人案件質量作出客觀公正的評價。將法律援助案件質量與辦案補貼掛鉤。建立案件質量定期通報制度，將檢查中發現的問題及時予以通報，以示警醒。

(責任編輯 趙海鷗)