基于中國市政財務管理體制改革的新思考

劉 洋，王雅莉

(東北財經大學 公共管理學院，遼寧 大連 116025)

城市財政是國家或政府為滿足社會公共需要而進行的分配活動，它是與市場經濟相適應的一種財政模式或類型。伴隨著城市化進程的加快，城市問題也不斷涌現，這就在客觀上要求加強和完善市政管理，充分發揮其財政職能。市政管理的重要職能是為城市提供公共服務和公共產品，市政財務則為其實現提供了經濟保障，并且，市政財務的有效管理有助于促進城市經濟效益、社會效益和環境效益等城市整體效益的提高，而市政財務管理是對城市政府參與一部分社會產品或國民收入的分配與再分配過程進行的管理，以保證市政管理職能更好地實現，它既是市政管理職能的重要組成部分，又是城市政府其他各項職能發揮作用的前提條件，對城市的經濟和社會生活起著主導作用。由此，如何有效加強市政財務管理，深化市政財務管理體制改革與創新，建立完善的市政財務體系就成為迫切需要思考的問題。

一、中國市政財務體系的形成

市政財務體系的構成是由國家的財政體制決定的，而國家財政體制又是與經濟體制相適應的。在由計劃經濟向市場經濟轉軌的過程中，我國財政體制也經歷了由“統收統支”到“財政包干”再到“分稅制”的發展軌跡。目前，中國市政財務體系就是以分稅制的國家財政體制為基礎構建的，體現了“統一稅法、公平稅負、合理分權、理順分配關系”的指導思想。

1.城市財政、市政財務、市政財務管理概念界定

(1)城市財政。眾所周知，城市化是在許多國家經濟起飛和人民生活水平提高的進程當中都要經歷的一個過程。交通、環境、教育、社會保障等多方面公共服務的有效提供是這一過程順利進行的一個必不可少的推動力，而這些問題的有效解決取決于城市財政的有效運行。政府在提供公共服務的同時也就是一個財政支出過程，為這些公共服務籌集資金即財政收入過程，而在此過程中發生的決策活動實質上是一個預算過程。由于城市中的市場失靈問題，城市基礎設施的完善在市場經濟體制下是不能自發實現的，教育、衛生、環保、交通、通信等城市公共服務的改善在我國加速城市化的進程中必不可少，在這種情況下，城市政府的介入就顯得十分必要。城市公共部門介入城市經濟運行的手段多種多樣，而城市財政正是城市政府提供這類公共服務須依賴的最重要的政策手段之一。

城市財政是地方財政的重要組成部分，側重于對城市政府借助于財政收支進行經濟活動的分析。城市財政的經濟活動不可避免地涉及企業和居民等其他活動主體，但人們更專注于其他主體對城市財政活動的反應而不是經濟行為本身。城市財政是干預城市社會經濟活動的主要方式之一，對解決如住房、交通、環境等諸多城市問題起到重要作用。

城市財政在現代經濟中是屬于國家政權下的一級政權的財政管理問題。在我國，城市財政是城市政府參與社會收入或產品的分配活動，也就是城市政府在占有和支配一定份額的社會產品過程中與社會各方面發生的分配關系。它是城市功能得以正常發揮、城市經濟得以正常運轉的基本條件，是城市建設和改造的經濟保障，是城市政府職能得以發揮的經濟基礎和財力保證。任何一個城市政府在行使權力、執行職能時，都離不開城市財政的支持。城市財政在完成國家的財政任務后，是面對城市問題進行的財政性活動，這種活動既是整個國家財政的組成部分，又是市政經濟財務在城市財政上的表現。

(2)市政財務。市政財務指城市財政的城市功能和市政經濟的財務活動。市政經濟是為了執行和實現市政管理職能而發生的一切生產投資、市場交換、貨幣收支、收入分配與消費的經濟性活動，市政經濟財務是市政管理執行其職能時所產生的一切資金的來源與運用的運行體系，而市政經濟財務管理則是對市政經濟財務運行體系的具體收入來源和支出去向的論證、決策、執行、評估、調整的一整套管理過程。這種面向城市的財政收支問題，成為城市政府控制城市經濟運轉的總樞紐。通過市政財務的財政性活動，城市政府可以彌補市場機制的不足，糾正經濟運行中市場主體的各種行為偏差，調整不合理的資源分配，調節居民收入分配差距，使之朝著趨于公平的方向發展。

在中國的傳統體制下，城市政府作為地方一級政權，不僅具有政治職能，也具有以行政命令直接配置經濟資源、組織經濟活動的職能。在建立市場經濟體制后，城市政府直接組織社會經濟活動的職能在減弱，但市政經濟財務管理的功能在增強。特別是在分稅制改革以后，城市財政的地稅職能使市政管理的相對獨立性日益增強，這使市政經濟財務管理在促進城市的發展中處于日益重要的地位。

市政經濟的財務活動是城市財政管理活動的一個分支。但是在現代市場經濟條件下，市政經濟單位具有相對獨立的財務職權，其財務決策往往影響到城市建設和城市服務，因而必須受到城市政府的公共規制，要求市政經濟單位的財務活動必須符合市政管理規范，故市政經濟的財務活動對城市的發展有著重要的影響作用。

(3)市政財務管理。城市是我國最大的國有資產，市政財務管理就是對城市這個最大的國有資產的管理。具體來說，是指對市政經濟中的固定資金、流動資金和專用基金的管理。城市基礎設施的硬件都是以固定資產形態表現的，而城市基礎設施的運營需要有流動資產，它們在貨幣上表現為固定資金和流動資金;此外，城市基礎設施的維護和城市建設的長遠發展以及某些臨時性的市政工程設施建設維護則需要設置專用基金，如城市維護費等。

公共經濟是城市經濟的本質特征之一。公共經濟是產生于競爭性分散經濟之上的，又反過來對分散經濟起扶助、制衡、服務和推動作用的經濟系列。為了使城市公共經濟活動滿足城市生產活動和市民消費的需要，城市必須提供大量的公共物品，這成為市政經濟管理的重要職能。完成這一職能所進行的市政經濟的財務管理活動從本質上講，就是城市政府為了滿足社會公共需要，而進行的公共分配問題。這是市政財務管理最本質的性質。

城市經濟又是地方經濟，地方經濟的重要屬性是地方財政。而市政財務是城市財政即地方財政的重要組成部分，所以市政經濟的財務管理是隸屬于地方財政的范疇，是地方經濟中反映地方政府管理活動的資金表現。這是市政財務管理的另一重要特征。這一特征的表現程度決定于中央財政和地方財政的關系。現代市場經濟國家，中央財政和地方財政的關系一般主要表現在劃分收支、明確產權，收入分享，上級財政補助與下級財政上繳，中央財政授權地方財政發行地方公債等方面。

2.中國市政財務體系

我國市政財務體系由城市財政和市政企業(含市政事業單位)的一系列財務活動兩部分構成，如圖1所示。

圖1 中國市政財務體系框架

城市財政收入的形式，主要有稅收(預算內收入)和收費(預算外收入)兩種。1994年分稅制改革以前，我國城市政府財政收入類型與中央財政基本一致，只是收入結構受城市地區經濟結構影響而與中央財政有所區別。實行分稅制后，城市財政收入來源發生了很大變化，其獨立性也日漸增強。城市財政收入的幾種來源如下:一般預算收入(城市政府一般沒有獨立決策權)，包括稅收收入、國有資產收益和利潤(虧損)收入、上級財政轉移支付和政府公債;城市政府獨立決策的預算收入，主要是收費收入、基金預算收入和專用基金收入、行政收入。城市財政支出的形式，主要有一般預算支出、基金預算支出、專用基金支出、收費支出以及其他支出等。我國城市財政支出結構在市場化的進程中基本形成了以下六方面的內容:城市經濟支出、城市維護和建設支出、教科文衛事業支出、行政管理費用支出、社會保障和社會救濟支出、價格等補貼支出。

市政企業指國家、城市政府或城市公共團體擁有全部或部分資本，為市民提供生產和生活基礎設施、公用產品和公共服務的企(事)業單位。市政企業的具體形態有市政事業單位(本文為論述方便，將市政事業單位的財務活動單列出來討論)、國有獨資企業法人、股份公司等多種類型，但其與單純追求經濟利益最大化的企業不同，其具有企業性和公共性雙重屬性。市政企業既要服從和實現社會效益最大化的政府目標，保證其“公共性”特征，又要努力提高企業的效率和確保利潤的獲取，保證其“企業性”特征。這也就決定了市政企業財務的內涵:是指市政企業對生產經營活動所需資金進行理財、用財和聚財的業務;是指為了實現企業的預期贏利目標或財務收支平衡目標，而對企業各種資金的籌集、分配和使用進行綜合謀劃的管理活動。市政企業及其財務的特征，決定了其在市政財務體系中的獨立核算性質，即市政企業對具有公共物品屬性的市政產品采用排他性供應方式，即采用使用者、受益者負擔的市場原則來確保企業的成本收入，因而是作為獨立的經營實體來組織的，與政府一般活動有所不同。

市政事業單位指運用城市基礎設施為社會提供公共產品和公共服務并接受市民公共規制的社會基礎性產業和部門，包括公共交通、環境衛生、市政供水、供熱、供氣等部門。市政事業單位進行各項財務活動的前提和依據是市政事業單位的預算資金，這是市政事業單位向社會和城市居民提供優質公益服務的物質保障。可見市政事業單位的財務管理意義重大，它是保證預算開支專款專用的關鍵，是保證國家劃撥資金財務監督的關鍵，是保證市政事業單位財政管理政策穩定連續的關鍵，更是國家財政依據市政事業單位財務管理制度提供無償資金供給的關鍵。

二、中國市政財務管理體制現狀

市政財務管理是指對城市建設和市政管理所發生的所有資金籌集方式和支出形式的管理。與市政財務管理相對應的市政財務管理體制，是1994年起我國全面實施的分稅制，其核心內容是在明確界定事權和支出基礎上劃分中央與地方的收入。作為在西方有多年實踐經驗的分稅制，是當今世界各國處理中央與地方財政通行的財政稅收管理體制。

人口稠密、工業發達和交通便利等城市特點決定了城市市政經濟財務管理區別于一般的地方財政。我國市政財務管理體制在市政資金收入、支出和管理方面具有自己的特點。

在收入方面表現為:(1)市政經濟具有財源集中、規模較大的特點，不同類型的城市收入來源結構不同;(2)城市是各種社會經濟活動等的主要發生地，由于其流動人口規模大、生產組織復雜，導致城市組織稅收的征管難度較大;(3)在城市產業、部門組織收入的過程中，要正確處理好中央與地方，國家與企業、個人之間的利益關系。

在支出方面表現為:(1)市政資金支出可以保證國家職能和市政功能更好地發揮;(2)城市區域內的企事業單位是市政資金支出的重點領域;(3)與居民生活關系密切的城市公用事業和市政設施建設也是重點支出領域;(4)市政資金支出直接關系到城市居民生活水平的提高和生活質量的改善，與人們生活密切相關。

在管理方面表現為:(1)集中性。市政經濟財務管理的集中性是由城市地域集中、工業集中、人口集中、商業發達等特點決定。(2)廣泛性。城市經濟的廣泛性(包含國民經濟各部門、社會再生產各環節)決定了市政經濟財務管理在統籌人員配備和資金等方面要全面把握和分析。(3)系統性。城市各經濟部門、行業構成了縱向或橫向的體系，而各種體系的差異極大，這決定了市政經濟財務管理應按不同部門、不同領域，組織專人進行專業管理，以提高城市資金的使用效率。

市政管理的主要內容是對市政公用事業和市政公共事業的管理，而這兩者又同屬于市政事業單位，市政事業單位根據我國事業單位的管理規定，依據經費渠道，分為全額撥款市政事業單位(也稱為全供事業單位)、差額撥款市政事業單位、自主事業單位(又稱為自收自支事業單位)。由于上述不同類型的市政管理對象資金來源不同，導致我國市政財務管理存在如下不足:

(1)市政財務管理模式缺乏規范性，資金使用效率較低。在很多市政企業中，由于財務管理模式缺乏一定的規范性，導致事業單位對固定資產的管理不嚴格，從而降低了資金的使用效率，同時也在無形中使市政企業蒙受損失。

(2)市政企業具有多渠道的資金來源，但市政財務管理系統缺乏對資金使用情況的控制。在我國市政事業單位的發展中，除主要的國家資金投入外，還有部分民間資本及外資投入。由于國家只是撥發市政事業單位資產的決策者，國家對事業單位提供的資產與利益無關，并且是不要求市政事業單位償還的，對于國家所投入的資產，也是由市政事業單位自行管理和經營的，國家不對其進行財務管理，因此，市政事業單位的資金使用缺乏有效的監督與控制，市政財務管理工作存在真空現象。

(3)市政公用事業的自然壟斷性和社會公益性可以保證市政投資是最安全的投資市場，因此大量社會資本和國外資本紛紛投資城市公用事業和服務。但是由于市政財務管理的相關配套制度不完善，導致城市供水、城市燃氣等與居民生活密切相關的資源價格一漲再漲，影響了居民的生活水平和公眾利益。

我國市政財務管理總體是為了實現一定的市政管理目標，如城市經濟增長、城市就業、城市經濟結構調整、收入公平分配、城市經濟穩定和發展等。從這些管理目標出發，市政財務管理的具體任務可以進一步分為促進城市經濟增長、合理調整城市經濟結構、實現城市經濟均衡運行及增加城市居民收入等。但由于我國現階段處于城市化進程的發展時期，市政管理作為一個新的研究分支還處于成長階段，導致現階段的市政財務管理制度和體系不夠完善，還存在許多不足和欠缺，這應當成為長期努力的目標和方向。

三、中國市政財務管理體制改革新思路

市政財務管理，屬于地方財政的范疇，因此地方財政管理中的一些問題，市政財務管理也同樣存在。同時，市政財務管理又有其特殊性，即市政財政是一個相對完整的獨立經濟體系，市政財務管理在其中擔負著城市政府對經濟發展進行宏觀調控和直接干預的責任。從總體上看，市政財務管理體制的改革，既應建立在國家財政管理體制和其他配套機制的改革基礎之上，同時也應當針對市政財務管理自身特點進行體制改革。

(1)將提高經費使用社會效益作為工作重點，合理和科學管理好經費收支。市政事業單位的收入是指市政企業為開展城市業務活動和其他市政活動，依法從國家財政獲得的財政補助收入、上級補助收入、撥入專款、事業收入、經營收入、附屬單位繳款、其他收入和基本建設撥款收入等非償還性資金。市政財務管理拓寬服務領域、擴大財源，提高自我發展能力的必要途徑是利用好現有的人、財、物等設備和資源，并要明確其收費標準和收費項目，嚴格按照財務管理制度和社會效益優先原則執行，做到取之得當，用之合理。

(2)建立市政財務管理的監督機制，使財務管理行為規范化。提高經費使用效益的關鍵是財務管理機制的規范化和制度化，為此，一定要重視制度建設。作為市政財務管理重要層面的市政事業單位收入管理，要做到嚴格實行收支管理，堅持“收支統管，統一核算”原則;在保證收入合法性和合理性的同時，協調好社會效益和經濟效益的均衡關系。

(3)合理規范社會資金、外國資本參與市政公用設施的建設，通過合理的股份控制和價格調控，以保證與居民生活密切相關的市政公用事業產品的基礎性和公益性等屬性。由于市政公用事業自身具有的自然壟斷性和社會公益性等優勢，保證了投資者長期和穩定的收益，大量國外知名企業和社會資本投入到其中來，市政公用事業市場化改革如火如荼。但是必須要配套好相應的政策、法規和財務管理制度，不能單純考慮經濟效益，要把社會效益和公共利益放在第一位。推進市政公用行業改革仍然是今后工作的重點，要鼓勵和允許外國資本、外地資本、民間資本參與市政公用行業的經營和管理，使市政公用企業增加市場抗風險能力，逐步建立起市場取向的市政公用行業經營和監管機制。

(4)明確市政財政職責，轉換市政管理職能。市政財政的職責，應主要集中于市政建設和維護，尤其是市政基礎設施與社會公共設施的建設和維護;不斷完善社會保障體制，提高對城市弱勢群體的關注程度;保障城市發展，改善城市環境，提高城市居民生活水平等。市政財政主要體現的是公共性、服務性，而不應是投資性、生產性。因此，市政財政管理體制的改革，要從指導思想上找癥結，要從轉換市政管理職能入手。市政財政除了提供基本的公共物品和服務之外，還必須注重對城市環境的保護，確保城市的可持續發展。所以，明確市政管理職責，可以促使城市政府職能的轉換，即由主要管理生產經營和投資活動，轉向主要管理城市宏觀外部社會經濟環境，由直接的、行政的管理手段，轉向間接的、法制的管理方式。

(5)完善市政財務管理制度。由于市政財務管理制度存在一定的弊端，因此，市政財務管理應全面掌握財務管理的環節，不斷完善和健全市政財務管理的相關制度，并適時提高財務管理者的專業素質以及技術水平，以便更好地實現資金預算過程中各項支出和收入的合理分配。

四、結 語

總之，市政財政管理體制改革的目的，就是要使市政財政分配關系規范化、科學化、制度化，使市政財務管理由過去被動的“出納型”向主動的“理財型”轉化;完善市政財務管理在組織城市經濟社會發展中的功能，使城市在實現經濟建設現代化的同時，也實現社會管理的現代化。

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