城鄉發展一體化目標下的農村土地制度創新思考

陳美球， 劉桃菊

（江西農業大學MPA教育中心/江西省鄱陽湖流域農業生態工程技術研究中心，江西 南昌 330045）

城鄉發展一體化目標下的農村土地制度創新思考

陳美球， 劉桃菊

（江西農業大學MPA教育中心/江西省鄱陽湖流域農業生態工程技術研究中心，江西 南昌 330045）

研究目的：針對城鄉發展一體化戰略目標，探討農村土地制度改革與創新對策。研究方法：綜合分析法。研究結果：城鄉發展一體化對農村土地資源的供給需求主要表現在三個方面：不斷提高糧食等主要農產品供給保障能力，為城鎮化、工業化、新農村建設提供必要的建設用地保障，為城鄉居民的生活與生產提供良好的生態環境保障。研究結論：針對當前制約城鄉發展一體化的農村土地主要問題，提出從以下幾個方面進行農村土地制度創新：（1）完善強農惠農方式，優化耕地流轉環境，為現代農業建設提供良好的土地條件；（2）改革農村建設用地使用制度，提升節約集約利用水平；（3）改革土地征收制度，完善城鎮化土地資源的配置機制；（4）完善土地利用總體規劃機制，真正發揮區域土地利用的宏觀管制作用；（5）創新農村土地整治機制，推進城鄉一體化的土地綜合整治。

土地制度；城鄉發展一體化；農村土地制度；創新

黨的十八大明確指出：城鄉發展一體化是解決“三農”問題的根本途徑。城鄉發展一體化客觀要求土地、資金、勞動力等社會生產要素在城鄉之間的合理流動和優化配置。中國土地所有權分為國有和農村集體所有二類，承擔著不同的社會發展責任，并形成了相應的土地使用與管理制度，其城鄉二元結構特色鮮明。如何通過農村土地制度創新，適應城鄉發展一體化的內在需求，是解決“三農”問題的一個重要課題。

1 城鄉發展一體化對農村土地資源供給需求的主要表現

1.1 不斷提高糧食等主要農產品供給保障能力

“民以食為先，土為農之本”，作為一個人口大國，解決好吃飯問題，確保糧食安全，始終是治國安邦、實現穩定和發展的前提，也是推動城鄉發展一體化的必要基礎。伴隨著城鄉發展一體化的推進，中國經濟發展、人民生活水平的不斷提高和城鎮化、工業化推進速度的加快，社會對糧食等主要農產品的需求也在快速增長。

“人均耕地占有量低、耕地后備資源少”是中國耕地資源的基本國情。要滿足人們不斷增長的糧食等主要農產品需求，不可能依賴增加耕地數量來解決，也不可能單純依賴增加化肥等物質要素投入來提高產出，必須走發展現代農業、增強農業綜合生產能力之路。

現代農業的發展，離不開土地經營的適度規模。必須在堅持長期穩定并不斷完善以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，依法保障農民對土地承包各項權利的基礎上，鼓勵和支持農民按照“依法、自愿、有償”的原則，采取各種方式流轉農村土地承包經營權，為農業的適度規模經營提供土地資源保障。

1.2 為城鎮化、工業化、新農村建設提供必要的建設用地保障

城鄉發展一體化，必須進行各項建設來提高城鄉人民的生活水平、推動人類文明進步。根據現行法律規定，不僅新農村建設要使用農村集體土地，城鎮化和工業化所需要的新增建設用地，同樣應通過土地征收，把農村集體土地轉變為國有土地后，才能提供保障。

城鄉發展各項建設用地的新增，必然伴隨著大量農村集體用地的減少，導致農村土地數量的減少。由于不同類型農村土地的農業生產能力相差甚遠，在為城鎮化、工業化、新農村建設提供必要的建設用地保障時，應科學協調好“建設用地保障”與“主要農產品供給保障”的關系，既要嚴格控制用地量，促進新增建設用地的集約節約利用，更要合理布局，盡量占用未利用地和劣質農用地，避免對優質良田的占用。

1.3 為城鄉居民的生活與生產提供良好的生態環境保障

城鄉發展一體化離不開良好的生態環境，“建設美麗中國，實現中華民族永續發展”，必須有良好的生態環境來提供基本保障。

雖然城市中也有一定數量的公園、綠地等生態用地，但對于整個城鄉社會良好生態環境的維護，這些土地只是杯水車薪，真正的生態環境支撐是廣闊的農村土地：大片的森林、草原和農田，是這些農村土地在保持著水土、凈化著水和空氣、降解著各類固體污染物，為城鄉居民的生活與生產提供新鮮的空氣和干凈的水源。

生態用地具有典型的正經濟外部性，農村大片的天然濕地、各類自然保護區、流域源頭保護區，在為全社會提供良好生態環境的同時，卻不得不放棄土地開發利用的機會，尤其是非農化的發展機會，忍受著貧窮與落后。因此，要保障這些農村土地的生態功能維持供給，必須加大生態補償力度，給予農民必要的經濟補償，這也是維護社會公平正義的內在要求。

2 制約城鄉發展一體化的農村土地主要問題

2.1 耕地資源保護效果不佳，耕地流轉內在機制尚未形成，現代農業建設步伐緩慢

努力提高農產品供給能力，一直是國家的重大戰略，“切實保護耕地”是中國的基本國策，發展現代農業也多年來成為中國發展農村經濟的一個重要方向，但效果卻不容樂觀。

改革開放以來，中國先后提出基本農田保護制度、“米袋子”省長負責制、“耕地總量動態平衡”等重要耕地保護政策，對遏制耕地銳減態勢發揮了相應的作用，但是由于缺乏真正的耕地保護執行主體和耕地保護的外部性未得到社會廣泛認可，耕地保護效果不盡人意，尤其是“占優補劣”現象嚴重，導致耕地質量出現了總體下降[1-2]。

雖然多年以來，國家一直鼓勵耕地流轉，推動耕地經營的適度規模，但由于外出打工農民未能真正實現市民化而存在后顧之憂，同時耕地經營經濟效益普遍偏低，缺乏耕地規模經營的動力，承包經營權流轉市場發育明顯滯后，導致耕地流轉的內在機制難以形成，不能為現代農業建設提供必要的土地規模基礎。另一方面，現代農業建設機制不夠健全。各部門都在參與現代農業建設，如國土部門的“高標準基本農田建設”、農業部門的“高標準農田建設”，發改委的“現代農業示范項目”、“商品糧基地”、“優質糧食產業工程”，等等但部門之間尚未形成良好的默契，協作機制不夠健全，甚至出現過程性浪費或重復建設，遠沒有達到1 + 1 ＞ 2的效果。

2.2 新增建設用地低效粗放利用較為普遍

“重平面擴張、輕內部挖潛”是地方政府在城鎮化、工業化過程中普遍采用的土地配置觀，政府通過征收農村集體的土地來實現城鎮在地域上的擴張和工業園區的建設，但由于缺乏相應的約束機制，大量土地“征而不用”，普遍存在新增建設用地低效粗放利用的問題。

地方政府之所以熱衷于平面擴張，與中國征收農村集體土地的政策密切相關。在現行法律體系下，無論是經營性和公益性土地，都要使用國有土地，這與僅用于“公益性建設用地”的土地征收政策存在明顯沖突。當然，地方政府的土地財政現狀也促使了征地行為的發生。《土地管理法》對新增建設用地閑置不用有明確的處置規定，但現實情況非常復雜，真正能按規定處置的案例很少，這也是造成大量被征土地閑置的原因之一。

城鎮建設用地盲目擴張，直接導致了土地城鎮化速度遠遠快于人口城鎮化進程。從1980年到2010年，中國城市建成區面積由0.5萬km2上升到4.6萬km2，城鎮常住人口僅從19140萬人增加到67113萬人，30年間，城市建成區擴大了8.2倍，城鎮常住人口僅增加了2.5倍[3]。學術界常用城市用地規模彈性系數，即城市用地增長率與城市人口增長率之比，來衡量城市用地擴張與城市人口增長是否同步，并提出1.12的經驗合理水平。安乾等以城市建成區（城區）為例，計算出1990—1999年的城市用地規模彈性系數為1.538，1999—2009年的城市用地規模彈性系數為2.25[4]。

2.3 農村建設用地閑置或低效利用問題突出

理論上分析，城鎮化進程是一個土地集約利用的過程，因為城鎮人均建設用地要遠遠低于農村。現實卻是隨著城鎮化的推進，中國農村人均宅基地總量不降反升。原因很簡單：農民進城了或重新選址建房，原有的宅基地得不到盤活。雖然國家有“一戶一宅”的政策規定，但對于如何實現“一戶一宅”卻沒有配套措施，如農戶在“一戶一宅”上有什么法律責任和義務，舊宅基地如何處置，等等。農村宅基地是一種資源，也是一種資產，但現行的政策規定宅基地不能買賣，如果放棄，得不到補償，不如保留，也就形成了“寧愿閑置，也不給別人利用的局面。

農村建設用地閑置或低效利用的另一個重要原因就是大量“兩棲居民”的存在，這些“兩棲居民”常年進城打工經商，在農忙季節或春節時間才回家住上幾天。在外賺錢后，又不斷在農村新建住房，形成新的低效建設用地。“兩棲居民”的存在，根源是城鄉對立的二元結構及其相應的社會管理制度：就業、住房、子女教育、社會保障等一系列差別化的城鄉公民待遇，把大量的進城打工、經商的農民們拒之于市民化之外。

2.4 農民的土地權益難以得到很好保障

土地是農民最重要的生產資源，也是農民維持生計的最根本保障。然而，在農民失去土地的同時，他們的土地權益并沒有得到有效保障，特別是因土地征收的補償機制不夠完善、補償標準偏低，國家每年從農村征收幾百萬畝土地，而農民拿到的補償款一般就夠3—5年的生活成本。類似的農民土地權益受損現象，還有近幾年一些地方在實施“增減掛鉤”試點中盲目擴大試點規模，出現了部分農民“被上樓”。土地權益難以得到保障的問題已逐漸成為了社會不穩定的最大威脅因素，成為了當前城鄉發展一體化中最不和諧的音符之一。

完善土地征收制度、確保農民土地權益的社會呼聲多年來一直非常高漲，但進展卻比較緩慢，其原因是多方面的。值得欣慰的是，近年來隨著國家對農民土地權益保障力度的加大，地方政府對農村的征地拆遷投入迅速增高。2009年，全國征地拆遷成本占土地出讓金的37.10%，2011年快速上升到71.25%[3]，地方政府“以地生財”的征地沖動，會越來越受到抑制。

3 基于城鄉發展一體化目標的農村土地制度創新建議

3.1 完善強農惠農方式，優化耕地流轉環境，為現代農業建設提供良好土地條件

要提高全社會特別是農戶對耕地保護的積極性，必須確保耕地經營的經濟效益，這離不開國家對農業的扶持。實際上，由于耕地為公眾提供了大量的、具有強烈外部性的非生產性功能，耕地保護作為一個公眾目標已得到世界各地的普遍認可[5]，對耕地保護進行社會化扶持也成為了國際慣例[6]。近年來，國家出臺了糧食直補、良種補貼、農業生產資料綜合補貼、農機購置補貼等一系列扶農惠農政策，在提高國家糧食安全保障方面已表現出積極效果。在進一步加大強農惠農力度的同時，還要改進方式，改變福利式的農業補貼制度[7]，把資金集中用于解決制約農業發展的瓶頸問題上，重點調動農戶耕地規模經營和耕地質量保護投入的積極性，優化耕地流轉環境，促進耕地的流轉，切實提升耕地質量保護效果。

現代農業建設是應對以“高投入、高成本、高風險”為特色的農業生產的必然選擇，而完備的農田基礎設施是發展現代農業的必要條件。要以高標準基本農田建設為抓手，匯集各類強農惠農政策，強化農業物質技術裝備，加快大中型灌區配套改造、灌排泵站更新改造、中小河流治理、農田灌排設施建設，提高防汛抗旱減災能力；加強機耕道路建設，改善農機作業、通行條件，大力推進農業機械化。

3.2 改革農村建設用地使用制度，提升節約集約利用水平

促進農村集體建設用地的流轉，是盤活農村閑置建設用地、提升節約集約利用水平的必然途徑。首先， 各省要制定“農村宅基地‘一戶一宅’管理實施細則”，為農村集體建設用地流轉提供政策驅動力。第二，在法律政策層面逐步允許集體建設用地流轉。要盡快制定集體建設用地流轉管理細則，對農村集體土地使用權流轉的原則和條件、形式、審批程序、管理作出具體規范。第三，積極探索有償收回農村閑置建設用地使用權的制度。可借鑒城市國有土地的儲備制度，由村集體有償收回農村閑置建設用地使用權，對放棄農村宅基地使用權的農戶給予一定的經濟補償，然后把宅基地重新分配給其他農戶使用或用于村公共建設。第四，創新農村宅基地跨村小組（村）使用制度，為農村人口向中心村聚集、遷村并點發展新型農村社區提供住房用地保障。

3.3 改革土地征收制度，完善城鎮化土地資源的配置機制

應堅持土地征收制度改革方向不動搖，規范土地征收制度的公益性行為，提高土地補償費和安置補助費，切實保護農民的土地利益。在有效控制土地過快城鎮化的同時，優化人口城鎮化環境，推動人口城鎮化速度。

積極探索多元化的農村城鎮化土地資源配置新機制。以小城鎮為載體的農村城鎮化，是中國推進城鎮化進程的重要組成部分[8]，雖然單個小城鎮對農村人口的吸納能力不強，但中國小城鎮數量眾多，又處于廣大農村地域之中，其在城鄉發展一體化中的作用不容忽視。要針對小城鎮集體土地和國有土地豐富交融的基本特點建立多元化的小城鎮土地市場，即在土地使用權與所有權分離的基礎上，既包括國有土地使用權的有償流轉也包括集體土地使用權的流轉，在土地市場內容形式上，既有土地使用權的出讓、轉讓市場，也應有土地整治市場。允許農村建設用地依法入市，構建城鄉統一的建設用地市場是中國農村土地制度改革的一個方向，而突出土地整治市場，是因為大批農民在進入小城鎮生活的同時，宅基地大量閑置，這些閑置的農村宅基地要得到及時地復墾利用，建立土地整治市場是行之有效的措施。

3.4 完善土地利用總體規劃機制，真正發揮區域土地利用的宏觀管制作用

土地利用總體規劃是區域土地利用的藍圖，是實行土地用途管制的依據，決定著各類農用地、城鄉建設用地、生態用地的布局，其宏觀管制作用非常明顯，也是城鄉發展一體化土地資源空間配置的依據，無論是新增建設用地對農用地的占用，還是將來試行的集體建設用地的流轉，都離不開規劃的約束，如對于閑置的農村建設用地，哪些必須復墾，哪些又可以流轉給其他符合條件的使用者繼續作為建設用地的，都必須依據規劃。

從目前的土地利用總體規劃的實際效力看，現行的土地利用總體規劃難以真正勝任宏觀管制作用：土地利用總體規劃方案缺乏可操作性，不能適應當地的社會經濟發展實際需求。其原因是多方面的，既有地方政府決策的調整，也有規劃技術手段的不足，但最主要的是土地利用總體規劃編制機制的不完善，特別是缺乏廣泛的公眾參與，大多是“領導”+“專家”的模式完成的，加上編制時間緊、基礎數據不清，必然會造成方案難以得到實施。因此，必須完善土地利用總體規劃機制，確保規劃方案的科學可行。

3.5 創新農村土地整治機制，推進城鄉一體化的土地綜合整治

土地整治作為當前落實最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節約集約用地制度、促進區域用地結構優化和城鄉發展一體化發展用地保障的戰略部署，已成為保發展、保紅線、促轉變、惠民生的重要抓手和基礎平臺。土地整治著眼于區域整體土地資源的優化配置，是對區域“田、水、路、林、村、城”的統籌布局，提升土地對社會經濟的供給能力，江蘇省實施的“萬頃良田工程”就是一個成功的典范[9]。要創新土地整治機制，改變“各自為戰的局面[10]，按照“政府主導、國土搭臺、部門聯動、公眾參與”的要求，遵循“資金性質不變、管理渠道不變、歸口申報、各司其職”的原則，聚合各部門管理的項目資金，形成合力。

（References）：

［1］ 韓雄.“占一補一”政策應調整［J］ .中國土地，2010，（1）：60.

［2］ 陳美球，劉桃菊，周丙娟，等.我國耕地保護的效果與其提升對策探討［J］ .中州學刊，2012，（1）：45-49.

［3］ 陳錫文.農業和農村發展：形勢與問題［J］ .南京農業大學學報（社會科學版），2013，13（1）：1-10.

［4］ 安乾，李小建，呂可文.中國城市建成區擴張的空間格局及效率分析（1990—2009）［J］ . 經濟地理，2012，32（6）：37-45.

［5］ OECD. Adjustment in OECD Agriculture: Reforming Farmland Policies［R］ . Paris， France: OECD， 1998.

［6］ 陳美球，魏曉華，劉桃菊.海外耕地保護的社會化扶持對策及其啟示［J］ . 中國人口·資源與環境，2007，（3）：70-74.

［7］ 杜輝，張美文，陳池波.中國新農業補貼制度的困惑與出路：六年實踐的理性反思［J］ .中國軟科學，2010，（7）：1-7.

［8］ 陳美球.小城鎮道路是我國城鎮化進程中必不可少的重要途徑［J］ . 中國農村經濟，2003，（1）：72-74.

［9］ 趙立群.實施萬頃良田建設工程 加快城鄉統籌發展［N］ .新華日報，2013 - 1 - 22（8）.

［10］ 陳美球，鄧愛珍，林建平.我國社會主義新農村建設與農地整理［J］ .江西農業大學學報（社會科學版），2006，5（1）：9 - 11.

（本文責編：仲濟香）

Rural-Land Institutional Innovation in the Context of Integrated Urban and Rural Development

CHEN Mei-qiu, LIU Tao-ju
（ MPA Education Center, Jiangxi Agricultural University/Jiangxi Provincial Research Center for Agricultural Ecology of Poyang Lake Watershed, Nanchang 330045, China）

The purpose of this paper is to explore the rural-land institutional reform and innovation for the strategic goal of the integrated urban and rural development. Research method of comprehensive analysis was employed. The results showed that the demands on rural land for integrated urban and rural development mainly include three aspects i.e., 1) improving the supply ability of grain and other major agricultural products, 2) providing the necessary land for urbanization, industrialization and new rural construction, and 3) providing a good ecological environment for the production and living of urban and rural residents. The conclusion is that some rural land system innovation should be carried out according to the rural land main problems in the integrated urban and rural development, such as 1 ameliorating agricultural support policy and providing qualified land condition for modern agriculture; 2) reforming the rural construction land use system and enhancing the level of intensive utilization; 3) reforming land expropriation system and improving land resources allocation mechanism for urbanization; 4) improving land utilization overall planningmechanism and making sure the role of macro control of regional land use; 5) the innovation of rural land mechanism and promoting integrated consolidation of urban and rural land.

land institution; integrated urban and rural development; rural land system; innovation

F301.22 文獻標識碼：A

1001-8158（2013）04-0003-05

2013-02-20

2013-03-20

國家自然科學基金項目（71163022）；江西省軟科學項目（20121BBA10029）。

陳美球（1967-），男，江西石城人，博士,教授。主要研究方向土地資源管理。E-mail: cmq12@263.net

劉桃菊（1965-），女，江西湖口人，教授。主要研究方向為農村經濟。E-mail: ltj06@163.com