政策性農房保險的理論思考：國外相關文獻綜述及其引申

岳宗福

[摘 要]農房保險是一項中國特色的社會政策，國外難以找到專題性的研究文獻。但國外相關文獻表明，在救災方面保險機制比救濟機制通常更有效率，這使得農業（巨災）保險在世界各國廣受歡迎，而農業（巨災）保險市場失靈的客觀存在則使各國多采用政策性保險模式；政策性農業（巨災）保險具有福利外溢性特征，但其發展程度卻受到保險市場發育狀況、災害風險狀況及文化傳統等多種因素影響。這些研究結論從不同層面為我國開展政策性農房保險提供了理論借鑒。

[關鍵詞]政策性農房保險；理論思考；文獻綜述

[中圖分類號]F840.65 ［文獻標識碼］A [文章編號]1673-0461（2013）0２-0080-0５

農村住房保險早在20世紀80年代就在江西、福建、浙江等省開始局部試點，但進入２０世紀90年代后由于賠付率高及相關制度不成熟，試點工作陷入停滯狀態。2004年以來，中共中央及國務院連續在每年1號文件中明確要求穩步推進政策性農業保險試點，這為重啟農房保險提供了良好的政策環境。2006年8月，福建在全國率先啟動了政策性農房保險的全省試點工作，現在已有浙江、廣西、廣東、江西、湖南、湖北、云南、四川、甘肅、貴州等10多個省份開展了范圍大小不同的農房保險試點。就現有文獻來看，國內關于農房保險的研究主要局限于經驗總結、政策推廣等方面，缺乏必要的理論分析；國外也難以找到政策性農房保險的專題研究，但有關災害救濟與農業保險比較、農業保險市場失靈及政府補貼、政府干預巨災保險市場等問題的研究，還是為研究農房保險的理論基礎提供了重要的參考視角和分析思路。

一、災害救濟與農業保險作為風險管理工具的比較研究

災害救濟一直是災害風險管理的最主要工具之一。盡管災害救濟對于遭災地區的迅速恢復重建會起到積極作用，但災害救濟作為風險管理工具的弊端日漸暴露。首先，災害救濟會導致明顯的負面激勵。General Accounting Office（美國審計總署，縮寫為GAO，1989）指出，從理論上來說，直接的巨災救濟給付方案由于其高昂的成本，同時還使農戶對于自然災害疏于防范而受到廣泛批評。Lewis和Nickerson（1989），Kaplow（1991），Coate（1995）等人的研究表明，如果人們預期到政府災后會進行救濟，將會減少巨災保險的需求；如果政府部分承擔了居住在高風險地區人們的風險成本，將不利于提高居住在高風險地區人們的風險防范意識，也不利于減少高風險地區的風險暴露。其次，政府的災害救濟能力有限，并可能會產生較高的機會成本。Cummins（2009）認為，隨著巨災損失規模的擴大，很多國家對于災害救濟顯得越來越力不從心，這對中低收入國家的挑戰尤為突出[1]。Swiss Re（2008）發現，當災難發生后，政府從資本市場上進行融資的成本也比平時要高，可能產生較高的機會成本[2]。第三，災害救濟效率低下。Hoffman（1994）等研究發現，在1987年～1993年間，美國有107，040農戶在4年或4年以上的時間里接受過巨災救濟，這一數據僅占這段時間接受過巨災救濟農戶數目的8%，但他們接受救濟的金額卻超過這段時間發放金額的29%。Garrett和Sobel（2001）考察了美國聯邦緊急事務署在1991年～1999年期間的救助支出，發現幾乎一半的支出是出于政治原因而不是實際救援的需要[3]。Shughart（2006）回顧美國政府在2005年卡特里娜颶風發生后的表現，發現政府官員反應遲緩，存在明顯的官僚作風[4] 。

災害救濟的弊端促使各國政府探索更加有效的災害管理方式，保險機制作為分散和轉移災害損失的工具逐漸被越來越多國家采用。Miller和Trock（1979）指出，如果外部融資風險較低，那么與巨災救濟相比，農業保險能以更快的速度保證農民恢復再生產。Bamett（1999）指出保險機制相對于政府的災害救濟機制存在三個方面的明顯優勢[5]：一是保險機制能更有效地補償災害損失，二是保險機制更有確定性，三是保險賠償更為公平。Barry和Keith（1999）研究發現，從政策制定者的角度來看，農業保險有一些巨災救濟無法替代的優點。如公平問題，巨災救濟只有在大范圍（系統性）損失之后才能提供。這導致那些遭受地域性、非系統性災害（比如雹災）的農戶將得不到巨災救濟。而農業保險很好地解決了這個問題，因為農業保險提供的風險保護是與風險的地域性和系統性無關的[6]。但是，Catharine，James和Clair（1982）的研究發現，高保障水平的農業保險與巨災救濟的保護效果幾乎相同，兩者并沒有明顯區別。Jeffery，Gordon，Bamaby和Jayson（1993）的研究則發現，巨災救濟的效果要好于農業保險。

二、農業保險的市場失靈及政府補貼問題研究

與巨災救濟比較，農業保險盡管存在明顯優勢，但卻因存在道德風險和逆向選擇難題而遭詬病。Ahsan，Ali and Kurian（1982） 和Chambers（1989） 認為，被保險人逆向選擇和道德風險的存在導致農業保險市場容易失靈。Goodwin（1993）對于美國愛荷華州農業生產者的研究顯示，高風險區域農業保險的需求彈性低于低風險區域農業保險的需求彈性；如果同時提高對于所有農業生產者的保險費率將會產生逆向選擇問題。Goodwin（1994） ，Knight和Coble（1997）[7]認為，農業保險開展過程中的逆向選擇和道德風險問題比其他險種更為嚴重。Saleem & Atwood（2000）的研究表明，農業巨災保險的參與率提高，投保人會購買較少的投入品，說明存在道德風險[8]。Halcrow（1949）和Bamaby（1989）建議通過實施地區農業保險來降低傳統農業保險中固有的道德風險和逆向選擇問題，即以地區平均產量作為厘定費率和賠償的依據，地區產量損失的衡量包括了所有參保和未參保的農戶，因此降低了逆向選擇的風險；雖然同一地區各參保農戶的成本和損失是不同的，但是領取賠款的概率卻一樣，一個農戶不能通過改變產量而影響保險事故的發生，所以還能有效防止道德風險。Goodwin（1994），Knighta和Coble（1997） 則建議通過強制投保和精心設定費率等途徑來解決。但Glauber 和 Collins（2002）的研究認為，強制投保由于會導致農業生產者的福利損失而在政治上不受歡迎[9]。

由于市場失靈的客觀存在，強制投保又在政治上不受歡迎，為了培育和發展農業保險市場，各國政府往往通過直接經營或大量補貼的方式實施政策性農業保險。Wright & Hewitt（1990）指出，歷史上由私人來承擔農業保險的嘗試無一幸存，各國的農業保險實踐一致證明，離開政府財政支持的農業保險發展不起來。Garder 和Kramer（1986）在分析美國農業保險以后指出，要達到50%的參保率，補貼幅度至少要達到50%。Just，Calvin 和Quiggin（1999）研究發現，規避風險只是農業生產者參與美國聯邦農作物保險計劃的一個次要原因，也就是說，農戶參與農業保險計劃與否主要是由保費補貼高低或預期收益大小決定的[10]。

Roumasset（1978）等學者還從福利經濟學角度論證了政策性農業保險的合理性。Hazell（1986）通過福利經濟學分析認為，“農業保險帶來的產出增加不僅有利于生產者（農戶），也有利于消費。如果需求曲線是缺乏彈性的，農場主的平均收入可能會降低，而農業保險帶來的收益將被消費者全部占有”，所以農業保險具有收益外溢的正外部性，主張“政府的直接經營或大量補貼是農業保險發展的必要條件”。Siamwalla和Valdes（1986）用圖形表達了農業保險影響社會福利的過程，并通過消費者剩余方法的計算，認為農業保險補貼所得到的社會福利增加小于補貼本身，主張農業保險不應該被補貼。Hazell和Haggblade（1991）持相反觀點，認為農作物減產對消費者和生產者都造成損失，而農業保險所造成的作物增加會使得消費者同樣得到收益。印度學者Mishra基于對印度農業保險的研究，得出了與Hazell和Haggblade基本相同的結論，認為即使農業保險不是純粹的公共物品，也同樣存在收益外溢的現象，所以主張對農場主進行補貼[11]。

三、政府干預農業（巨災）保險市場的必要性研究

農業保險存在嚴重的市場失靈問題通常是導致各國政府推行政策性保險的重要致因。政策性保險也被稱為政府保險，是政府通過財政補貼或其他政策工具干預保險市場的產物。但是，政府到底應不應該為了某種政策目標干預農業保險或災害保險市場，這在國外學界是一個存在爭議的問題。George L.Priest（1996）[12]主張保險市場是補償巨災損失的有效手段，而政府干預不僅不利于減少社會風險，甚至有可能會增加社會風險。Priest進一步分析了政府干預保險市場的不利影響，如有些政府強迫保險公司向市場提供巨災保險產品，這會對保險公司的正常參保行為產生干擾，一些政府向受災地區提供的災后援助，也使得人們產生了嚴重的依賴心理，進而減少了人們對巨災保險的需求。因此，Priest認為從某種意義上講，政府經營的保險項目本質上更像是一種財富分配，而不是減少風險的制度安排。

Priest的理論建立在完全競爭的巨災保險市場基礎之上。但是，Gollier（2004）等對國際巨災市場考察的結果顯示，這個假設并不成立，因為國際巨災市場不僅供給有限、價格高昂、消費者購買意愿不高，而且市場價格和承保能力存在明顯的波動性，即完全競爭的國際巨災市場根本就不可能存在，從而有力證明了政府干預的必要性與合理性[13]。Priest過于強調“減少社會風險”的效率目標而忽視了公平目標，也受到一些學者的質疑。Linnerrooth-Bayer和Amendola（2000）[14]、Picard（2008）[15]指出，如果窮人區的人們無力購買巨災保險或者采取其他減災措施，而富人區的人們購買了巨災保險或采取了減災措施，那么一旦他們同時遭災，對窮人區的負面沖擊肯定要比對富人區更大，這意味著窮人區人們的生活將會變得更加艱難，社會的不公平程度將會加劇。Freeman和Scott（2005）認為，很難找到一個統一的標準來判別什么是“最好的”政府干預方式，如果以效率為目標，政府應盡量不干預保險市場，任何干預都會帶來效率損失；如果以公平為目標，強調農業（巨災）保險的公共品屬性，則政府干預就具有了必要性[16]。Trebilcock和Daniels（2006）進一步分析說，從效率的角度來看政府最好不提供任何災后救助以激勵人們購買巨災保險，但這在現實政治中完全不可能[17]。

四、政府干預農業（巨災）保險市場的政策選擇及影響因素研究

政府干預應該以促進保險市場的發展為目標，這是近年來國外學界一個基本共識。Lewis 和Murlock（1999）最早正式提出了“市場增進論”，并將該理論定位于傳統的自由放任理論和市場干預理論之間，主張政府干預應該致力于彌補市場自身的不足，更好地強化保險市場的基礎作用和發展效率，而不應該擠出或替代保險市場，即政府和市場之間應該實現有效的合作關系（Public-private Partnership，PPP）[18]。Swiss Re（2008）[2]、Cummins（2009）[1]進一步豐富了“市場增進論”的內容，主張政府應該從巨災保險供給和需求的基礎層面著手進行努力。從供給方面來看，政府應該發展和完善基礎設施和服務，并鼓勵和支持保險公司開展巨災保險業務。從需求方面來說，政府應該通過多種途徑增進人們特別是高風險地區人們對于巨災風險的認識，不斷提高人們的風險意識和投保參與率。鑒于發展中國家保險市場的相對落后，Freeman和Scott（2005）[16]、Mahul和Gurenko（2006）[19]、Linnerooth-Bayer和Mechler（2007） [20]等學者指出，發展中國家為更好地應對巨災風險，政府應更加注重培育和發展競爭性的保險市場，為災害保險創造更好的條件。

Freeman和Scott（2005）[16]、Schwarze和Wagner（2009）[21]指出，政府對于保險市場的干預受到市場發育程度、風險狀況及文化傳統等多種因素的影響。如果保險市場發育比較充分，足以作為應對災害風險的重要工具，政府就應該不干預或少干預；反之，由于保險市場難當重任，政府強力干預就具有必要性。面臨災害風險較低的國家，多傾向于提供覆蓋多風險的綜合性災害保險項目，并將風險在更大地域范圍進行分散，如法國的巨災保險項目；反之，國家將傾向于針對某些特別嚴重的巨災風險在特定地域建立專門的巨災保險項目，如土耳其和日本的地震保險項目。傳統文化注重社會團結和社會福利的國家傾向于建立政策性災害保險項目，使得災害損失能夠在更多納稅人之間分散，如法國、奧地利；如傳統文化注重市場競爭和效率的國家則傾向于依靠保險市場來應對災害保險，政府則相對干預較少，如英國和美國。

五、借鑒與啟示

政策性農房保險是一項具有中國本土化特色的政策項目，國外由于住房保險多為商業保險且不分城鄉，難以找到針對政策性農房保險的專題研究，但通過梳理國外關于災害救濟與農業保險比較、農業保險市場失靈及政府補貼、政府干預巨災保險市場等方面的研究文獻，對于分析我國政策性農房保險的理論基礎仍具有明顯的借鑒意義。

首先，救濟機制與保險機制是人類社會管理災害風險的兩種常用工具，從歷史]進過程來看，救濟機制作為風險管理工具的出現早于保險機制，但從效率方面來說保險機制通常比救濟機制具有比較優勢，這是農業（巨災）保險在世界各國廣受重視的一個主因。盡管國外學界對于農業保險與巨災救濟的政策效果還存在分歧，但保險機制的比較優勢還是被越來越多的學者所認同。比如，保險機制可通過對風險明確定價向人們傳遞風險狀況的信息，幫助人們做出理性選擇，災害救濟會扭曲風險信號，因為救濟使得遭災人們只承擔部分災害成本，另外部分則由納稅人承擔，進而會刺激人們的“冒險行為”；保險機制以保單中的賠償條件和賠償金額等合同條款為基礎，損失的補償可以確切預知，災害救濟存在很大的主觀隨意性，救濟金額也不確定；保險機制是在保險購買者之間進行分擔的，這種分擔是保險購買者預料之中的結果，災害救濟則是在納稅人之間分配損失，在一定程度上損害了低風險納稅人的利益[２2]。因此，目前國內越來越多的省份及地方政府力推農房保險試點，既是借助保險機制應對災害風險的理性選擇，也是風險管理工具上的重要創新。

其次，農業（巨災）保險市場失靈的客觀存在為政府干預提供了合理和必要的理由，直接經營或財政補貼通常是政府發展農業（巨災）保險的政策選擇，這是政策保險模式在世界各國農業（巨災）保險領域大行其道的主因，也可以解釋國內農房保險為何普遍選擇了政策保險模式。但是， Priest（1996）[１2]認為政府經營的保險項目由于政治和社會的原因，通常不能嚴格遵循保險經營的市場準則，如嚴格的差別費率及理賠標準，雖然有助于克服逆向選擇的問題，但容易導致嚴重的道德風險，無益于實現減災激勵的目標。Swiss Re（2008）[2]、Cummins（2009）[１] 主張，政府干預的目標應避免直接經營和提供巨災保險，以防止對保險市場造成“擠出效應”，而應加強防災減損基礎設施、出臺相關建筑規范，在災害數據收集、風險建模、產品發展、稅收政策等方面為保險市場提供支持。國外學者以上關于政府干預弊端及干預目標選擇的研究分析，無疑對我國推行政策性農房保險試點具有重要的啟示。

再次，政策性農業（巨災）保險具有福利外溢性的正外部性特征，這是國外學者從福利經濟學視角研究農業保險得出的一個共識性結論，也可以為我國發展政策性農房保險提供重要的理論支撐。但是，Just，Calvin 和Quiggin（1999）關于“農戶參與農業保險計劃與否主要是由保費補貼高低或預期收益大小決定”的研究結論[１０]，對于地方政府選擇農房險的補貼方式、方法及方向時具有明顯的借鑒價值。Serra和Goodwin等（2003）的實證研究結果顯示，美國居民的初始財富在達到一定程度后，隨著財富的繼續增加，風險規避反而減弱，也就是農民對于農業保險的購買動機反而降低[２3]，即被保險人的財富在達到一定水平后，由于自保能力越來越強，更傾向于自保，因而風險規避反而逐漸減弱。這一結論對于研究我國發達地區如何實施政策性農房保險提供了一個新穎的參考視角。

最后，國外研究表明政策性農業（巨災）保險的發展受保險市場發育狀況、災害風險狀況及文化傳統等多因素影響，應該說我國保險市場發育不夠充分、災害風險程度高和集體主義的文化傳統都是實施農房保險政策的動因。更為重要的是，黨和政府關于構建社會主義和諧社會、促進社會公平正義、改善民生、加強社會建設的政策主張，為農房保險的推廣進一步營造了良好的社會環境。正是上述多種因素共同促成了政策性農房保險試點的廣泛開展。從廣義上說，政策性農房保險是政策性農業保險的組成部分，這也是國內學者多把農房保險納入政策性農業保險研究范疇的主因。盡管農作物保險與農房保險同屬政策性保險，但兩者還是有著實質性的區別。具體而言，農作物保險是一種經濟政策性保險，農房保險則是一種社會政策性保險。從政策目標而言，前者注重效率、兼顧公平，后者則注重公平、兼顧效率。從國外文獻來看，盡管福利經濟學也是分析農業（巨災）保險的一個重要工具，但是對于經濟效率的關注明顯多于對社會公平的強調。受此影響，國內對包括農房保險在內的政策性農業保險的討論也缺乏社會政策的分析視角，對社會公平的目標關注不多。

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Theoretical Thinking of Policy Rural Housing Insurance：

Relevant Foreign Literature Reviews & Implication

Yue Zongfu

（Institute of Social Security， Shandong Institute of Business and Technology， Yantai 264005， China）

Abstract： The rural housing insurance is a localized social policy of China and it is difficult to find foreign literature review about such theme. Relevant foreign literature reviews suggest that insurance mechanisms in disaster relief is usually more efficient than relief mechanisms， which makes agriculture （catastrophe） insurance popular in the world. However， the reality of agriculture （catastrophe） insurance market failure makes many countries adopt policy insurance， which has welfare spillover characteristics， but its development has been affected by the development conditions of insurance market， disaster risk， cultural traditions， and other factors. The findings provide theoretical reference from different levels for China to carry out policy rural housing insurance.

Key words： policy rural housing insurance； theoretical thinking； literature review