“芝麻官”的升遷之路

洪曉靜，虞江永

全國“兩會”之后，“升遷”在近段時期成了中國官場的重要話題，當人們眼盯著省市級“大官”的升遷軌跡時，很少會注意到縣級以下“芝麻官”們的升遷之路。一個基層干部如何成為縣級領導？究竟有哪些必過的“關卡”、必走的臺階？2012年底，記者邀集了湖南衡陽縣、祁東縣的主要領導和一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記座談，解讀了縣鄉(xiāng)領導干部鮮為人知的升遷軌跡。

望而卻步的臺階

在談到升遷軌跡時，幾乎每個人都要發(fā)出沉重的感嘆。由一般干部升遷到縣級領導，必須經歷許多臺階，最難熬的當數(shù)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)。以一類鄉(xiāng)鎮(zhèn)（即人口在兩萬以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)）為例，按編制規(guī)定，職位數(shù)為十三人。這些職位都是既定的，職務的遞升，全賴班子內人員的調動、免職、撤職和到齡退休。

在一個縣，縣級領導一般為五十人，每年約有三至四人退出縣級領導崗位。而正科實職黨政一把手約三百人，如空缺的縣級崗位全部從本縣正科實職中選拔，每個正科實職升副縣級的概率為1/75至1/100。由于年齡等方面的限制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記繼續(xù)升遷的黃金時間只有幾年。況且，升任副縣級的，還需要有在兩個不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)任黨委書記的經歷。因此，對大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記而言，這個職位已到頂，被稱為“天花板”干部。

那么，沖出“天花板”的副縣級干部，其仕途又將如何呢？由副縣級干部到縣委副書記，有九個崗位，八個臺階。假設某人任副縣級干部時僅三十歲，每個崗位僅需干三年即升遷，干滿這九個崗位時已是五十七歲。而且，按照衡陽市委組織部規(guī)定，副縣級干部五十五歲即須退出領導崗位。

如此密集的臺階，居然是在同一個平臺上，讓人有艱難跋涉之感，攀登最上一級的，還只能是其中的佼佼者。上例雖然是理論上的極端，但現(xiàn)實中在這幾個臺階輾轉、磋跎的也不在少數(shù)。

“人面廣、區(qū)位優(yōu)”是提拔條件

由于各縣均看重有鄉(xiāng)鎮(zhèn)經歷的干部，這就需要從鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記當中遴選。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記提拔到縣級崗位上來，必須具備三個方面的條件：

一是自身條件：包括品德、學識、政績等三個方面；二是人緣：人緣包括兩個方面。一方面是自身的活動能力，在領導圈子里結交面的寬窄。人緣關系廣泛，民主推薦的傾向性就大；關系狹窄，就有可能被忽略。另一方面是有政治背景的親朋好友，同學同事；三是區(qū)位優(yōu)勢。同樣在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作，區(qū)位的好壞直接影響到鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記的升遷與否。如各縣稱之為“皇城腳下”的城關鎮(zhèn)，由于資源集中，政績突出，任職一至兩屆的黨委書記，都能解決副縣級非領導職務，或者直接升任副縣長。

有著研究生學歷、能力較強、政績突出的衡陽縣溪江鄉(xiāng)黨委書記對自己的政治前途并不看好。溪江鄉(xiāng)地處偏遠，沒有區(qū)位優(yōu)勢；“本人長年在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，與上級領導接觸少”。當我們問到組織上可能對他的安排時，回答是：卸任后回縣直某局任局長，或者到縣委、縣政府綜合部門任副職。不過，相對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)里的其他同事，已經是很滿足的了。他們中的大多數(shù)，都將把全部青春年華貢獻給鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

如何突破困局

2002年中央頒布的《黨政領導干部選拔任用工作條例》（以下簡稱《條例》），引入了民主推薦程序和集體討論的規(guī)定。在一定程度上避免了長官意志、一言堂和缺乏透明度的弊端，因而是一大進步。但《條例》仍然規(guī)定干部任用的“逐級提拔”、“全額定向推薦”，這就仍未擺脫傳統(tǒng)的干部選拔任用模式。

在縣鄉(xiāng)，情況與中央、省、市有很大不同。中央、省、市提拔一級是進一大步，縣鄉(xiāng)干部提拔一級則可能仍在原地踏步。況且，縣鄉(xiāng)的級別低，臺階多。《條例》試圖引入民主測評、集體研究、討論等程序來發(fā)現(xiàn)人才，為干部任用機制注入活力，但在實踐中卻并不樂觀。

在目前黨政干部的招聘中，一般都附有工作年限、任職年限、行政級別、性別等條件，這些限制在相當程度上，為人才輩出設下關卡。在縣鄉(xiāng)，由于行政級別低，熬到當?shù)刂饕I導，年齡又偏大，他們雖有能力、才華和抱負，但在較高層次的招聘中，只能望洋興嘆。我們認為，注重一定的工作經歷是必要的，但過多地設卡，只會埋沒人才。招聘人才，講究的是職、能相符，位、才相配。因此，要做到真正地延攬人才，就必須不拘一格，破除諸多限制。

目前，干部選任制度的弊端，突出地表現(xiàn)在提名階段和任命后的跟蹤考察。提名階段的主要問題是不透明。任命后跟蹤考察的主要問題體現(xiàn)在重任命，不重考察，致使一些原本看好的干部也紛紛落馬。對一些實行公推直選的鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行調查的結論是：不能把民主程序貫穿始終的公開選拔，比任命制更壞。這是因為，任命制中的提名人，至少要為用人失誤承擔道義上的責任。相反，只在個別環(huán)節(jié)上運用民主的選拔，沒有相應的責任人，集體負責變成誰都不負責。

加強黨政干部任用制度的研究，一是要加強對提名權制度的研究。從源頭上防止一言堂、暗箱操作、權錢交易等腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。二是要加強對民主測評制度的研究，完善民主測評的方式方法，使民主測評真正體現(xiàn)測評人的意愿。三是要加強對新任干部考察制度和評價機制的研究，了解和掌握任職干部的思想動態(tài)和工作狀態(tài)，減少和防止任職干部犯錯誤。

【原載2013年第7期《廉政瞭望》本刊有刪節(jié)】