國有企業(yè)開展任中經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計探討

任 軍

（上海鐵路局審計處，上海 2000 71）

國有企業(yè)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計經(jīng)過近三十年的探索與實踐、發(fā)展與深化，逐步走向法制化、制度化、規(guī)范化，并取得了明顯的成效。2010年12月，中央兩辦頒布的《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)人員和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》），標(biāo)志著經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計在制度層面開始走向成熟，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計越來越成為實現(xiàn)審計監(jiān)督職能和內(nèi)部免疫功能發(fā)揮作用的重要手段。

但是，目前大多數(shù)國有企業(yè)開展的主要是離任審計，任中經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計開展很少，由此對領(lǐng)導(dǎo)人員任職期間的過程監(jiān)督、審計結(jié)果的運用等帶來了一系列的問題。加強任中經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計，對國企領(lǐng)導(dǎo)人員整個任期進(jìn)行全過程監(jiān)督，充分發(fā)揮任中經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計服務(wù)于干部監(jiān)督管理、推動完善公司治理的重要作用，將有利于審計免疫功能的發(fā)揮和審計結(jié)果的充分運用。

一、開展任中經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的必要性

1.發(fā)揮審計免疫系統(tǒng)功能和領(lǐng)導(dǎo)人員自身的需要。國家審計署審計長劉家義形象地將審計比喻為國家經(jīng)濟(jì)運行的“免疫系統(tǒng)”，指出如果“免疫系統(tǒng)”不健全，就會產(chǎn)生嚴(yán)重后果。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計作為國有企業(yè)在經(jīng)營發(fā)展和公司治理中的重要保障，應(yīng)緊緊圍繞著領(lǐng)導(dǎo)人員任職期進(jìn)行，而不僅僅是對其任職期滿的審計評價，更重要的是利用這種評價達(dá)到促使其合理、合法、有效地履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任的目的，開展任中經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計對其進(jìn)行過程監(jiān)督，利用事前、事中監(jiān)督及時發(fā)現(xiàn)問題的優(yōu)勢，有效避免離任審計“事后監(jiān)督”的不足，把經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計“關(guān)口”前移，從而起到“免疫系統(tǒng)”的作用。

有計劃、有針對性的進(jìn)行任中經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計，能及早發(fā)現(xiàn)問題并對企業(yè)在經(jīng)營管理和內(nèi)控制度上存在的問題提出有針對性的建議，及時進(jìn)行糾偏和幫促，有利于保證其更好地履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任。

2.提高審計工作質(zhì)量進(jìn)行準(zhǔn)確評價的需要。在離任審計模式下，有的領(lǐng)導(dǎo)人員所在國有企業(yè)組織結(jié)構(gòu)復(fù)雜，下屬獨立核算機構(gòu)多，經(jīng)濟(jì)活動范圍廣，審計工作量太大，抽查面也有限，審計質(zhì)量很難得到保證。其次，如果對任期較長的領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行離任審計時，有的所在企業(yè)由于時間久遠(yuǎn)，可能存在單位整合，加之有關(guān)部門人員變動，給審計人員對經(jīng)營業(yè)績指標(biāo)數(shù)據(jù)采集和認(rèn)定帶來困難，影響審計評價。加之由于被審計領(lǐng)導(dǎo)已經(jīng)調(diào)離，現(xiàn)任領(lǐng)導(dǎo)和有關(guān)人員并不愿意積極配合審計工作，給審計取證帶來了一定難度。而任中經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計能得到充分重視，審計查證配合能夠得到保證，能及時準(zhǔn)確認(rèn)定有關(guān)經(jīng)營業(yè)績指標(biāo)，保證審計質(zhì)量和審計評價的準(zhǔn)確性。

3.提高審計結(jié)果運用和加強項目計劃管理的需要。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計結(jié)果作為人事部門考察、選拔、任用領(lǐng)導(dǎo)人員的重要依據(jù)之一，理應(yīng)堅持“先審后離”的原則，但在實際工作中往往是先離后審，造成審計結(jié)果與任用相脫節(jié)，形成了審計流于形式，還會造成少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)人員“帶病上崗或提拔”。離任審計也成為臨時交辦的審計任務(wù)，同時因體制改革等原因造成領(lǐng)導(dǎo)人員集中離任引發(fā)審計“量”與“能”的矛盾更加突出，給審計部門在全年審計項目和審計人員的安排上帶來較大困難。

開展任中經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計，可以在領(lǐng)導(dǎo)人員任期內(nèi)就對其遵守執(zhí)行財經(jīng)紀(jì)律和廉潔自律情況進(jìn)行檢查，并及時將審計結(jié)果反饋人事部門，為其考察、任用領(lǐng)導(dǎo)人員提供參考，提高審計結(jié)果運用，同時也便于審計項目計劃安排。

二、開展任中經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計工作的難點

1.未建立明確的任中經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計制度。雖然《規(guī)定》的出臺使經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計制度得到一定的完善和健全，但是其對任中經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的開展并未作出強制性規(guī)定，只是在第五條要求“可以在領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間進(jìn)行任中經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計，也可以在領(lǐng)導(dǎo)干部不再擔(dān)任所任職務(wù)時進(jìn)行離任經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計”，于是大多數(shù)國有企業(yè)并不重視任中經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計制度的建立，使得大多數(shù)國有企業(yè)開展任中經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計無制度可依。此外，審計對象的確定亦缺乏規(guī)范，比如對哪些領(lǐng)導(dǎo)人員、領(lǐng)導(dǎo)人員任職幾年開展任中經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計，也沒有明確的規(guī)定。

2.缺乏具體的審計評價標(biāo)準(zhǔn)。實際工作中審計評價標(biāo)準(zhǔn)還缺乏具體的指導(dǎo)，評價體系不夠全面、部分評價內(nèi)容難以量化。這對于任中經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計來說更是如此，因為任中經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計是對領(lǐng)導(dǎo)人員任期內(nèi)有關(guān)事項所采取的事前或事中監(jiān)督，各種決策事項和經(jīng)濟(jì)行為將要發(fā)生或正在進(jìn)行中，執(zhí)行結(jié)果的效益性還未明確體現(xiàn)出來，審計部門對事項的評價及審計建議的提出都存在一定的風(fēng)險和難度。同時在界定被審計領(lǐng)導(dǎo)人員對存在問題應(yīng)承擔(dān)哪種責(zé)任時，還存在一定的難度，例如企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)、法定代表人對于財務(wù)收支應(yīng)承擔(dān)什么責(zé)任，界定依據(jù)不易掌握。

3.審計資源有限與審計任務(wù)繁重的矛盾突出。任中經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計是一項政策性強、涉及面廣、審計內(nèi)容多、審計質(zhì)量要求高的系統(tǒng)工程。目前，國有企業(yè)內(nèi)審機構(gòu)審計力量不足，在完成其他審計項目的同時還要實施任中經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計，無疑額外增加了更多的工作量，投入的審計人員也相對不足，審計資源有限與審計任務(wù)繁重的矛盾顯而易見，審計質(zhì)量也難以保證。

三、開展任中經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的建議

1.形成任中經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計制度，明確審計對象。任中經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的開展，在根本上需要通過制度化來予以保證。審計部門應(yīng)牽頭有關(guān)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計聯(lián)席部門，結(jié)合本企業(yè)現(xiàn)狀，制定出切合實際的任中經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計制度，并在制定和完善相應(yīng)的審計規(guī)定時應(yīng)予以明確和細(xì)化，盡可能地提升可操作性，以利于更加客觀、公正地界定領(lǐng)導(dǎo)人員任期內(nèi)對審計發(fā)現(xiàn)的問題所應(yīng)承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任。

同時，還應(yīng)綜合考慮選取審計對象，對單位性質(zhì)進(jìn)行界定，對資產(chǎn)規(guī)模大、投資項目多、群眾反映問題較多的國企領(lǐng)導(dǎo)人員要進(jìn)行重點審計；對審計期限的界定，要有計劃、分步驟地進(jìn)行定期審計，按重要程度分為由短到長的不同審計期限，使任中經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計更具針對性和科學(xué)性，為之后的離任審計做好鋪墊。

2.把握審計評價原則，起好防范預(yù)警作用。建立健全審計評價體系是準(zhǔn)確、科學(xué)界定領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任和工作實績的有效方法，國有企業(yè)應(yīng)認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗，可以參考國資委《中央企業(yè)綜合績效評價實施細(xì)則》，制定以定量分析和定性評價相結(jié)合的評價體系，評價指標(biāo)不一定要太多，要能適合企業(yè)的經(jīng)營特點和管理要求，能客觀、科學(xué)地評價責(zé)任人的經(jīng)濟(jì)責(zé)任，這樣更能得到人事部門、被審計領(lǐng)導(dǎo)人員的認(rèn)同。

在進(jìn)行審計評價時，應(yīng)結(jié)合任中經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計在于防范和預(yù)警的特點，著重把握以下幾個原則：一是突出內(nèi)部管理的健全性和有效性，對一些影響企業(yè)發(fā)展的體制內(nèi)因素，審計也應(yīng)通過一定渠道及時反饋信息，促使有關(guān)部門及時修訂制度文件，完善內(nèi)控，創(chuàng)造良好的經(jīng)營環(huán)境。二是突出經(jīng)濟(jì)決策的可行性和有效性，對正在進(jìn)行的決策事項應(yīng)側(cè)重可行性研究的審查和評價，確保決策事項基本可行；對已完成的決策事項應(yīng)側(cè)重于效益性評價，是否達(dá)到預(yù)期經(jīng)濟(jì)效果；還應(yīng)注重對可持續(xù)性發(fā)展的評價，是否存在為追求任期內(nèi)經(jīng)營業(yè)績而產(chǎn)生一些短期行為。三是突出前任遺留事項的處理情況，防止事項長期遺留形成更大的損失或增加處理難度，接任者在處理前任遺留問題時通常困難較大，甚至還會影響其任期內(nèi)的經(jīng)營結(jié)果，而這方面的工作又不直接體現(xiàn)在相關(guān)考核的經(jīng)營指標(biāo)上，因此對領(lǐng)導(dǎo)人員在處理前任遺留事項所作出的努力和實現(xiàn)的成果應(yīng)給予充分肯定。

3.加強審計結(jié)果運用，發(fā)揮任中經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計作用。加強聯(lián)席部門配合，充分發(fā)揮協(xié)同效應(yīng)，通過經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計工作聯(lián)席會議，定期交流和通報任中經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計情況，各部門應(yīng)將任中審計結(jié)果充分運用到領(lǐng)導(dǎo)人員管理監(jiān)督中去，并以適當(dāng)方式將審計結(jié)果運用情況反饋給審計部門，特別是國有企業(yè)人事部門應(yīng)將任中經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計結(jié)果作為領(lǐng)導(dǎo)干部考察檔案的重要部分，防止和杜絕領(lǐng)導(dǎo)干部“帶病上崗或提拔”等問題。其次，審計部門應(yīng)對審計發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行綜合分析，對領(lǐng)導(dǎo)人員任職中存在的苗頭性、傾向性和普遍性問題形成專題報告，為國有企業(yè)管理層決策提供參考。

4.優(yōu)化審計組織方式，提高審計工作效率。審計部門應(yīng)優(yōu)化審計組織方式，合理安排任中經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計，充分考慮任中經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計與其他審計項目的互補性，統(tǒng)籌安排審計對象和任務(wù)量，適時靈活開展任中經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計。例如可以將任中經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計與經(jīng)營業(yè)績審計、財務(wù)收支等項目相結(jié)合，也可以不單獨出具任中經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計報告，在審計工作底稿中對經(jīng)濟(jì)責(zé)任進(jìn)行界定并交被審計領(lǐng)導(dǎo)簽署意見，最后在離任審計結(jié)果報告中進(jìn)行披露，盡量避免重復(fù)審計，以節(jié)約審計資源，提高審計工作效率。

5.加強審計隊伍建設(shè)，促進(jìn)審計質(zhì)量提高。任中經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計結(jié)果可能關(guān)系到領(lǐng)導(dǎo)人員的前途以及對其經(jīng)營業(yè)績的定調(diào)，對審計人員的要求特別高，因此國有企業(yè)應(yīng)高度重視審計隊伍建設(shè)，可以通過繼續(xù)教育、學(xué)術(shù)交流、案例剖析等方式著重提高審計人員綜合分析能力、審計談話能力、文字表達(dá)能力等。此外，還應(yīng)加強審計工作全過程質(zhì)量控制，重視審計現(xiàn)場復(fù)核，對取得的相關(guān)審計證據(jù)進(jìn)行反復(fù)分析、判斷和歸納，充分保證審計證據(jù)足以支持審計結(jié)論，不斷提高審計質(zhì)量。

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