南通市鄉鎮統計“一合三統一”模式回眸與展望

南通市統計局課題組

隨著改革開放的進一步深入和社會主義市場經濟體制的逐步建立，一方面鄉鎮統計工作的難度越來越大，矛盾不斷凸現；另一方面地方各級政府和領導管理經濟及社會事務方式的轉變，對鄉鎮統計工作提出了越來越高的要求。因此不斷適應鄉鎮統計工作面臨的新形勢，與時俱進解決鄉鎮統計工作發展中不斷涌現的新問題，尋求在新形勢下適合鄉鎮統計模式的新思路，加快推進鄉鎮統計規范化建設已勢在必行。南通市統計局于1999年在全國率先提出一種適應時代發展的鄉鎮統計“一合三統一”模式。通過多年的實踐證明，鄉鎮統計“一合三統一”模式奠定了基層統計工作的堅實基礎，至今仍不失為推進統計基層基礎規范化建設的有效路徑，其內涵仍有待于進一步挖掘深化。

一、鄉鎮統計“一合三統一”模式產生的背景及起步

（一）鄉鎮統計“一合三統一”模式的提出

1999年前，南通鄉鎮統計站基本上是松散型的管理模式，鄉鎮統計站主要承擔農業統計任務，鄉鎮第二、第三產業統計分別由企管站或工辦、第三產業辦等部門承擔。鄉鎮“一人一站”式統計站較為普遍，職能單一，管理松散，綜合協調能力較弱，導致有些統計工作難以組織實施，有些相同的統計指標數出多門，且常會出現錯報、漏報現象。鄉鎮統計工作與新形勢下各級黨政領導對統計工作的要求很不相適應。

隨著鄉鎮機構改革的不斷深入，鄉鎮范圍擴大，統計工作量成倍增加，一般的鄉鎮僅配備統計助理一名，鄉鎮統計工作人員少與統計工作量大的矛盾十分突出。為有效整合鄉鎮統計力量，充分發揮鄉鎮統計機構綜合協調功能，南通通州市統計局于1999年首先提出鄉鎮統計機構實行“一合三統一” 的鄉鎮統計改革新思路，即第一、第二、第三產業統計合署辦公，由統計助理統一組織實施業務工作，配備專用微機統一處理數據，鄉鎮財政統一安排統計工作經費和人員經費。這一設想得到了通州市政府的肯定和支持，通州市政府辦公室轉發了通州市統計局《關于進一步加強鄉鎮統計工作的意見》，明確要求鄉鎮統計工作實行“一合三統一”，在鄉鎮一級建立“準實體型”的統計站，由鄉鎮長兼任站長，鄉鎮統計助理任常務副站長。鄉鎮統計“一合三統一”模式為適應鄉鎮機構改革、行政區域調整，解決鄉鎮統計力量不足與鄉鎮統計工作面臨的問題，不斷提升鄉鎮統計綜合協調職能而提出的富有建設性的主張。

（二）鄉鎮統計“一合三統一”模式的推廣

南通市統計局對通州市鄉鎮統計“一合三統一”的做法給予了充分肯定，于1999年8月轉發了通州市統計局的文件，9月在通州市召開了加強農村統計工作現場交流會，要求各縣（市）根據通州市的思路，結合各地實際開展試點。隨后，南通市政府發出了《關于切實加強我市統計工作的意見》，明確要求全市鄉鎮統計工作要做到“一合三統一”，并要求各縣（市）選擇2—3個鄉鎮開展試點工作，待條件成熟后全面推開。從2001年起南通將“一合三統一” 推進工作列為全市農村統計基礎建設的首要工作，作為對縣（市）農村統計考核的重要內容。南通切實加強基層統計工作、提高源頭數據質量的舉措，在江蘇省統計局編發的《統計工作情況》上予以專題介紹。

2002年初，啟東市利用機構改革的契機，在全市重新組建鄉鎮統計辦公室，實施鄉鎮統計“一合三統一”。3月，在啟東市召開了全市統計局長會議，專題介紹了啟東市全面推行鄉鎮統計“一合三統一”的做法，這一次會議對全市鄉鎮統計工作“一合三統一”的開展起到了有力的推動作用。8月，如東縣政府出臺了《關于進一步加強農村基層統計工作的通知》，在全縣全面組建鄉鎮統計辦公室，全力推進鄉鎮統計“一合三統一”工作。市局及時轉發了如東相關文件，并在如東再次召開現場推進會。各縣（市）區統計局都很重視這項工作，加大鄉鎮統計“一合三統一”的宣傳力度，積極爭取縣（市）和鄉鎮政府領導的支持，一項全新的鄉鎮統計機構實行“一合三統一”的管理模式在全市全面推廣。

二、鄉鎮統計“一合三統一”模式的推進及成效

（一）鄉鎮統計“一合三統一”模式的推進

1.針對不同情況分類分步推進。2003年，南通進一步加大了鄉鎮統計“一合三統一”模式的推進力度，在組織推進過程中采取分類指導，要求已實行“一合三統一”的縣（市）要在發揮綜合協調功能、完善制度和規范化建設方面不斷深化，提升水平；工作起步稍晚的縣（市）年內要加快推進，力爭做到年內各鄉鎮統計基本實行“一合三統一”。為確保這項改革的順利實施，市統計局由局長和分管局長帶隊深入縣（市）與縣（市）委、政府主要領導交換意見，爭取縣（市）領導的支持，對縣（市）統計部門的落實情況進行督查，經過努力，截至2004年底，南通所轄各縣（市）區政府均就鄉鎮統計機構實行“一合三統一”專門下發了文件，已有80%以上的鄉鎮實行了鄉鎮統計 “一合三統一”，為全市推進鄉鎮統計機構“一合三統一”奠定了較好的基礎。2005年江蘇省統計局在南通召開統計基層工作現場會，對南通這項工作給予充分肯定，并在全省予以推廣。鄉鎮統計“一合三統一”工作模式被寫進了《江蘇省鄉鎮統計工作規程》。

2.以“八化”工程為抓手協同推進。鄉鎮統計實行“一合三統一”之后，如何使其合得牢、合得好，不斷提升鄉鎮統計工作水平，這是當時迫切需要思考的問題。2004年以來，在全市鄉鎮統計機構“一合三統一”總體完成的基礎上，如東縣率先提出了鄉鎮統計工作“八化”的具體要求。經過市、縣多方面的探索，逐步在全市形成了要提升鄉鎮統計工作建設水平，就必須努力使鄉鎮統計工作達到“八化” 要求的共識，即統計工作法制化、統計機構網絡化、統計人員專業化、統計管理程序化、統計基礎規范化、統計手段現代化、統計資料檔案化、統計服務優質化。市、縣（市）區統計局及時調整工作重點，圍繞提升鄉鎮統計機構建設水平推進“八化”工程建設。

（二）鄉鎮統計“一合三統一”取得的初步成效

1.統計工作條件得到進一步改善。各鄉鎮都設有統計辦公室，實行“一合三統一”，人均電腦超過1臺，打印機、復印機、數碼相機和檔案櫥等辦公設施齊全。經濟條件較好的鄉鎮統計辦公室還擁有專門的檔案室和會議室。

2.統計人員力量得到進一步加強。隨著鄉鎮統計“一合三統一”模式的不斷推進落實和升華，全市鄉鎮統計網絡得到進一步完善，人員力量得到進一步充實和加強。鄉鎮統計人員中中級職稱人員占有相當比例，鄉鎮統計辦公室目前也有人員取得了高級統計師任職資格。

3.統計服務水平得到進一步提升。各鄉鎮統計辦公室在完成統計調查任務的同時，還開展了大量的統計資料整理開發、經濟形勢分析等服務工作，為當地黨委政府領導決策、企業生產經營提供了有價值的服務，發揮了積極作用。

4.統計工作水平得到進一步提高。鄉鎮統計機構的完善有效解決了縣以下政府綜合統計的“斷層”現象，有效彌補和解決了縣級統計部門的工作壓力，更為全面實施“企業一套表”奠定了基礎，也為鄉鎮履行政府綜合統計職能提供了組織保障。面對面廣量大的各類普查、全面調查、抽樣調查、專項調查、民意調查和統計基本單位名錄庫維護、統計普法教育等統計工作，依托鄉鎮統計辦公室布置落實，均能得到圓滿完成。

三、推進鄉鎮統計機構改革與建設的體會

（一）適應經濟社會的需求是成因

鄉鎮統計是整個國民經濟宏觀統計的重要基礎，是縣級政府統計工作最直接的依托。隨著改革開放的進一步深入和社會主義市場經濟體制的逐步建立，鄉鎮統計工作在整個統計工作中的地位越來越重要，在國民經濟和社會發展事業中迫切呼喚鄉鎮統計工作整體功能的發揮，其政府綜合統計職能的特征愈加明顯，并且隨著經濟管理體制改革的深入，統計改革的步伐也在進一步加快，如在地統計的實施，迫切要求鄉鎮政府成立具有政府綜合統計部門性質的統計機構。因此為適應形勢的發展對鄉鎮統計工作的要求，必須對鄉鎮統計機構進行改革，在目前的條件下有必要規范組建鄉鎮統計辦公室，實行鄉鎮統計“一合三統一”是有效選擇。

（二）省級統計部門的支持是動力

上級統計部門的關心、重視和鼓勵，是推動南通鄉鎮統計“一合三統一”的強大動力。南通鄉鎮統計工作實行“一合三統一”剛剛起步，就得到省統計局的高度評價和充分肯定，在2000年初的全省統計局長會議上，通州市統計局就鄉鎮“一合三統一” 工作進行了專題介紹，在省農調局2001年下半年召開的全省農村基層統計工作座談會上亦作專題發言。近年來，省局將此模式在全省推廣，且有不少兄弟市、縣及外省市統計部門來南通就鄉鎮統計工作實行“一合三統一”進行交流。

（三）市級統計部門的引導是方向

南通市統計局一直重視鄉鎮基層統計建設工作，把鄉鎮基層基礎建設作為重點工作來抓。通州市統計局率先提出了鄉鎮統計“一合三統一”的構想后，市統計局高度重視并給予充分肯定，及時轉發了通州市相關文件，組織召開了全市現場推進會，在市政府出臺的關于加強統計工作的文件中對全市鄉鎮統計“一合三統一”提出了明確要求。在全面推進過程中，不斷總結經驗，重點對薄弱鄉鎮進行調研，及時向縣（市）區分管領導及鄉鎮主要領導進行宣傳推動，保證了全市鄉鎮“一合三統一”的順利推進。為了加強長效管理，市局把鄉鎮統計“一合三統一”工作列入每年的年度考核，定期開展鄉鎮統計工作評比活動，不斷加強鄉鎮統計基層基礎建設，并結合全省鄉鎮規范化達標創建活動，進一步鞏固了鄉鎮統計“一合三統一”的基礎。

（四）縣級統計部門的重視是關鍵

推進鄉鎮統計 “一合三統一”，雖然市政府有文件，市統計部門有明確的要求，但要把它真正落到實處，期間要做大量艱苦細致的工作。自從1999年南通市政府行文，明確要求鄉鎮統計工作實行“一合三統一”開始至今，經過多年實踐可知，要推進鄉鎮統計 “一合三統一”，縣（市）、區統計局領導班子和主要領導的認識到位、措施到位、工作到位是關鍵。只要縣（市）統計部門領導班子思想統一，認識清楚，積極主動，就一定能把鄉鎮統計“一合三統一”工作不斷推向深入。

四、鄉鎮統計“一合三統一”模式的現狀及思考

（一）鄉鎮統計“一合三統一”的現狀

鄉鎮統計“一合三統一”在南通總體運行良好，但隨著新一輪鄉鎮機構改革和內設機構的撤并調整，目前大部分鄉鎮雖掛了“統計辦公室”或“統計站”的牌子，但運作模式卻多樣，有的在經濟發展辦公室下設統計站，有的在企業服務中心下設統計站。加上統計人員來源的多樣性導致實際工作中難于真正管理到位，只能做到業務上的扎口。部分鄉鎮統計經費未列入財政預算，每項工作所需經費一般都要向鄉鎮財政申請，面對鄉鎮財政的現狀，特別是遇到大型普查和專項調查工作任務，經費短缺的矛盾較突出。

現行的管理體制制約了“一合三統一”的深入推進。《統計法》中對縣級以上統計機構作了明確規定，但對縣以下統計機構建設規定比較模糊，沒有明確要求建立統計機構，對統計人員要求也是專兼職皆可，這在一定程度上弱化了鄉鎮統計工作。從現行管理體制來看，大部分鄉鎮雖然掛了鄉鎮統計辦公室或統計站的牌子，也有以統計助理為核心的鄉鎮統計人員隊伍，但由于工作機構缺少獨立性，加上統計人員性質多樣性，對統籌鄉鎮整體統計工作缺少強有力的組織保障。

（二）繼續深化鄉鎮統計“一合三統一”的初步設想

1.進一步深化鄉鎮統計“一合三統一” 的內涵。實行鄉鎮統計“一合三統一”是形勢發展的要求，更是縣級統計部門強化統計基礎建設、提升統計工作水平的重要手段。雖然南通已組建了鄉鎮統計辦公室，但要真正做到“一合三統一”，思想認識還要不斷深化，要充分發揮鄉鎮統計辦公室的綜合職能，就要充分認識“合”的內涵，使統計工作緊密結合；鄉鎮統計助理要能真正行使協調指揮全鄉鎮統計工作的職能，統一組織實施全鄉鎮的統計業務工作，使鄉鎮統計辦公室集中對外發布與提供統計數據，統一管理統計資料，做到數出一門。在鄉鎮機構改革中要掛鄉鎮統計辦公室牌子，并對辦公室人員統一管理，實行“一合三統一”的新模式，并且要隨著實踐的發展，不斷研究新情況，解決新問題，要圍繞如何合得好、合得牢加強制度建設，從機制上確保“一合一掛三統一”的有效實施。

2.進一步強化對鄉鎮統計“一合三統一”工作的組織指導。鄉鎮統計機構實行“一合三統一”后，縣級統計部門要及時轉變工作思路，從發揮鄉鎮統計辦公室綜合協調功能出發，建立考核機制，加強檢查督促，幫助鄉鎮統計辦公室完善制度，規范運作，不斷提高綜合協調工作水平。在組織建設方面，要建立健全以鄉鎮統計辦公室為核心，上聯縣（市）區統計局，下聯村、組、農戶、鄉鎮企業，橫聯鄉鎮各部門的統計調查網絡體系和信息反饋體系；在制度建設方面，鄉鎮統計辦公室要建立健全內部管理、報表管理、資料管理、統計監督等制度；在業務建設方面，要建立健全各類統計臺賬和資料的檔案管理，加強基層統計人員的業務培訓，不斷提高優質服務水平。

3.以“一合一掛三統一”為抓手，強勢推進鄉鎮統計規范化建設。鄉鎮統計“一合三統一”模式與統計基層規范化建設密切相關，加強鄉鎮統計基礎建設是一項長期而艱巨的任務。2012年，江蘇省統計局開展基層統計規范化建設達標創建活動，對鄉鎮統計規范化創建提出了“四有三化”的目標，即有主管領導，有工作機構，有統計人員隊伍，有必要工作條件，統計管理活動法制化，統計業務活動制度化，統計數據處理信息化。“四有三化”是新形勢下，對鄉鎮統計“一合三統一”及“八化”建設的延伸和升華。鄉鎮統計“一合三統一”是基層統計工作的重要基礎和根本。事實證明，鄉鎮統計“一合三統一”推進得好的鄉鎮，都能達到“四有三化”的標準。從現階段來看，要不斷豐富和發展鄉鎮統計“一合三統一”，建立鄉鎮“一合一掛三統一”型統計機構，即以鄉鎮機關現有列入鄉鎮行政編制的綜合統計人員為核心，整合鄉鎮第一、第二、第三產業統計人員實行合署辦公，在鄉鎮正式機構掛牌，統一組織實施鄉鎮統計工作、統一扎口管理本鄉鎮統計數據、統一安排落實經費并列入鄉鎮財政預算的統計機構。其中“一掛”是新形勢下推進“一合三統一”模式的前提，有了鄉鎮統計機構，才有“一合”的物質基礎，才有“三統一”的豐富內涵。