浙江創新城鄉一體化發展機制的思考

舒 暢

（北京語言大學國際商學院，北京 100083）

黨的十八大報告提出：“要加快完善城鄉發展一體化體制機制，著力在城鄉規劃、基礎設施、公共服務等方面推進一體化，促進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置，形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農、城鄉關系。” 城鄉一體化是社會發展到一定階段后的必然趨勢，是改變城鄉二元結構、縮小城鄉差距、促進城鄉協調發展的重要戰略舉措。

一、浙江城鄉一體化發展現狀

自上世紀90年代中后期開始，浙江在加快推進城鎮化建設的進程中，明確提出了城鄉協調發展的目標和要求。近幾年隨著我國市場化改革的深入和政府的有力推動，浙江在城鄉一體化建設上取得很大進展，城鎮化進程走在全國前例。

（一）城鄉空間格局不斷優化

新世紀以來，浙江農村人口不斷向城市和中心鎮集聚，城鄉人口的空間分布不斷優化。主要表現為大中小城市人口集聚作用明顯增強，小城鎮成為農村城鎮化的主要載體。據第六次全國人口普查資料，2010年全省常住人口比2000年增長16.4%，居住在城區的人口增長55.6%，占常住人口的比重提高9.0個百分點，居住在鎮區的人口增長42.3%，占常住人口的比重提高4.0個百分點。居住在鄉村的人口下降11.4%，占常住人口的比重下降13.0個百分點。隨著城鎮化的快速推進，全省人口的城鎮化率迅速提高，2000年以來，城鎮化率以平均每年1.2個百分點的速度遞增。2012年全省城鎮化率已達63.2%，比2000年提高14.5個百分點。城鎮化水平的提高，逐步形成了城市現代化、農村城鎮化相互融合、協調發展的城鄉空間形態。

（二）農村勞動力非農化進程較快

2000年以來的十多年是浙江農村經濟和社會結構變化最快的時期之一，重要的標志是農村勞動力從業結構非農化進程加快。2000年農村48.1%的勞動力以農業生產為主，到2012年，農業勞動力比重下降到25.3%，另外近四分之三的勞動力從事非農產業，其中農民工占農村勞動力的55%左右。

（三）城鄉居民收入差距逐步縮小

2012年，浙江農村居民人均純收入達到14552元，是2000年的3.42倍，年均增長10.8%，收入水平已連續28年位居全國各省區首位。收入增長主要得益于農村勞動力轉移后工資性收入的持續較快增長。2012年農村居民人均工資性收入7860元，是2000年的3.93倍，年均增長12.1%，工資性收入占純收入的比重由2000年的47.0%提高到2012年的54.0%，對純收入增長的平均貢獻率達到56.9%。工資性收入的較快增長，不僅優化了農村居民的收入來源，也使一直呈擴大趨勢的城鄉居民收入差距得到了改善。2007-2012年，浙江城鎮居民人均可支配收入和農村居民人均純收入之比由2.49∶1縮小到2.37∶1。

（四）農村社會保障事業走在全國前列

在本世紀初，浙江在全國率先全面實施了農村低保政策，2003年以來，又率先在全國開展了為失地農民建立社會保障。2009年起在全國率先建立城鄉居民社會養老保險制度，凡是年滿60周歲、未享受國家機關、事業單位、社會團體離休、退休、退職待遇和職工基本養老保險待遇的城鄉有戶籍的老年人，按規定享受政府提供的基礎養老金。在城鄉的社會保障體系不斷健全的同時，參保人數大幅增加，保障水平逐步提高，養老保障基本實現制度全覆蓋。2012年末，參加城鄉居民養老保險1332萬人，參保率超過90%，參加城鎮居民基本醫療保險639.3萬人，被征地農民基本生活保障做到“應保盡保”。新型農村合作醫療保險參合率為97.7%，人均籌資標準達到482.5元，新農合政策范圍內住院費用報銷比例達到72.1%。

二、推進城鄉一體化的制度障礙

作為沿海發達地區，浙江在統籌城鄉發展方面作了很大努力，并走在全國前列，但城鄉一體化進程中還存在著一些亟待解決的問題。

（一）城鎮職工與農民工收入差距擴大

就業為民生之本，但在現有的戶籍制度下，農民工卻難以獲得與勞動付出相應的報酬，導致農民工與城鎮勞動者報酬差距不斷擴大。數據顯示，2000-2012年，城鎮就業者平均每月勞動報酬從1165元增加到4341元，農民工的月平均報酬從908元增加到2445元，年均分別增長11.6%和8.6%。城鎮就業者平均報酬與農民工平均報酬之比從1.28∶1擴大到1.78∶1。戶籍制度形成的勞動者報酬差距，主要體現在勞動者就業機會不均。近幾年我國啟動了戶籍制度改革，但這些改革只是解決了部分已在城市就業農民工的戶口問題，卻沒有賦予他們與城市勞動者平等就業的權利。老一代農民工大多只能在建筑、家政、環衛和服務性等行業從事勞動強度大、工作時間長、勞動報酬低的工作，新生代農民工大多在個體私營企業和各類服務性行業中從業。制造業、批發零售業、建筑業、居民服務和其他服務業、住宿餐飲業是外出農民工進入人數最多的行業，占到外出農民工總數的80%以上，但這五個行業的收入均低于城鎮在職職工平均工資。而工資水平較高的金融、電力、信息、教育、公共管理和社會組織行業等收入較高的行業，基本上是非農業戶籍職工。因此，戶籍差異導致城鎮居民和農民工的行業差異，這是影響城鄉勞動者收入差距最重要的因素。戶籍制度對勞動報酬的影響，除了進入高收入行業機會不均等因素外，還存在著同一單位不同報酬的現象，據對全省城鎮住戶調查資料的分析測算，2012年城鎮個體或私營企業被雇者平均每月工資收入2952元，其中非農業戶籍職工收入3151元，農業戶籍職工收入2375元，兩者收入之比為1.33∶1。

（二）農民享受的公共服務水平低

社會一體化是城鄉一體化發展最重要的價值趨向和理念。它要求城鄉社會事業協調發展，基本公共服務均等化，確保城鄉居民在居住、就業、教育、醫療和文化衛生等方面享受同樣待遇，最大限度地縮小城鄉差別，使高度發展的物質文明與精神文明達到城鄉共享。由于農村社會事業投入不足，城鄉之間的公共服務資源差別巨大。從教育看，由于農村教育設施落后和師資力量不足，農村居民文化素質偏低。據第六次人口普查，2010年浙江15歲及以上鄉村人口文盲率達10.28%，比同齡城市人口高6.92個百分點；從醫療衛生看，農村醫療網點少、水平低、設施差的問題普遍存在；從社會保障看，盡管農村養老保障基本實現制度全覆蓋，新型農村合作醫療保險參合接近100%，但保障水平不高，與城鎮就業者存在較大差距。此外，圖書館、體育館、影劇院等公共文化設施也都主要集中于縣城以上的城鎮，農村即使有少量分布，其設施的規模、檔次等也無法與城鎮相比。

（三）土地制度導致農民利益受損

城鄉人口自由遷徙，城市人口社區化和農村人口城鎮化是城鄉一體化中不可缺少的重要內容。這意味著城鄉居民流動和居住不受戶籍限制，享有同等權利。但實現城鄉人口一體化，如何處置農民的承包地和宅基地是一大難點，城鄉接軌最難的也是城鄉土地制度的接軌。按現行的土地制度，農民只有土地的使用權，不能買賣、不能抵押，看上去似乎是財產，但是不具有資產性和可變現。同時隨著土地資源的減少，以往城鎮化建設的模式將難以為繼。因此，如果農村土地制度不改革，城鄉一體化的路子將越走越窄。

三、對策建議

城鄉一體化是社會發展到一定階段后的必然趨勢，我國城鄉一體化之路是漫長的，城鄉一體化的根本出路是走統籌城鄉發展之路，以城鎮化帶動城鄉一體化。當務之急是破除城鄉發展障礙、創新機制。

（一）加快城鄉戶籍制度改革進程

一是建立全國統一的以身份證管理為主的一元戶籍制度是城鄉一體化的前提。近幾年來，我國不斷探索戶籍制度改革之路，并出臺了一系列相關政策。今年6月26日召開的第十二屆全國人大常委會第三次會議提出，我國將全面放開小城鎮和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，逐步放寬大城市落戶條件，合理設定特大城市落戶條件，逐步把符合條件的農業轉移人口轉為城鎮居民。二是推進城鄉戶籍制度改革，除了全面取消戶籍登記中的農業和非農業戶口劃分外，重點應解決已在城鎮工作的農業轉移人口待遇問題，建議讓他們在勞動用工、保障性住房和社會保障等方面享有城鎮居民的同等權利。

（二）建立以農民利益為核心的土地制度

推進城鄉一體化不能犧牲農民的利益，要同步推進農村土地產權改革，重點是弱化農用地所有權，強化土地物權。以法律的形式固化農民對土地的永久使用權，同時建立市場化的土地使用權轉讓和抵押制度，并以農民自愿為前提，堅決杜絕以行政手段強征土地。也可以逐步嘗試建立城鄉統一的土地規劃、登記和管理制度，形成城鄉居民平等的土地權利。同時，農民的住房、宅基地應該與城鎮住房一視同仁。

（三）加大公共財政對農村的支持力度

長期以來，由于公共財政投入的不足，農村基礎設施和社會事業發展嚴重落后于城市。推進城鄉一體化、縮小城鄉差距，當務之急是加大公共財政對農村的支持力度。基礎設施建設方面，重點應加強農村地區小城鎮的交通、供水、供電、通信、文化娛樂、教育等基礎設施建設和公用設施建設。社會事業方面，重點加強對農村勞動力的教育培訓，提高勞動者素質。