歐盟國家政府信息公開對我國的啟示

胡曉玫

（安徽大學管理學院，安徽 合肥 230601）

1 引言

政府信息公開法律制度正在世界各國積極推行，在我國依《中華人民共和國憲法》規定：我國公民依法享有知情權、參與權等權利。而推進政府信息公開可以提高政府工作的透明度，促進依法執政，保障公民、法人和其他組織依法獲得信息，充分發揮政府對人民群眾生產、生活和經濟社會活動的服務作用；同時也是建設民主國家的必然要求。我國政府把信息化建設確定為國家的一項重要發展戰略，對政府信息資源十分重視。但是綜合近年改革實踐效果來看，盡管政府信息公開在制度化與規范化方面有所突破，可無論是國務院制定實施的《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）還是地方政府出臺的條例在立法上均存在不同程度的缺陷，這些缺陷又導致在日后的實踐過程中困難重重。因此，吸收外國政府信息公開實施經驗，將其轉化為適用于我國的政府信息公開策略是目前亟待解決的問題。

2 中國的政府信息公開法

2.1 政府信息公開法的概念和意義

政府信息公開法是指調整國家行政機關根據一定的程序公開其掌握的信息資源，允許任何人依法查閱和利用的法律規范的總稱。通常來說，它具有政府信息公開的主體是行政機關、申請信息公開的主體為任何人和政府信息公開范圍界定這3個特征。

制定和實施政府信息公開法具有保障公民知情權、完善我國法律體系、加強對政府工作的監督和更好地履行國際義務這4重意義。通過制定政府信息公開法一方面可使公民依法從政府尋求、接受和獲取信息；另一方面有助于公民對政府監督的法制化和常規化，遏制權力尋租和腐敗現象。它不僅填補了我國在政府信息公開領域立法的空缺，還優化了我國與他國之間的信息共享，有利于更好地履行各項國際義務，促進經濟發展。

2.2 政府信息公開法在中國的發展

自1999年我國大力推行政府上網工程開始，中國的政府信息公開制度開始在各級國家機關和地方政府中逐步確立起來。2002年出臺的《廣州市政府信息公開規定》是我國第一部由地方政府制定的，較為全面和系統規范的關于政府信息公開行為的地方政府規章；同時也是在我國歷史上第一次以立法形式要求政府部門必須公開政府信息。由此為起點，全國各地方政府和國家部委先后出臺了幾十部關于政府信息公開的地方性或是部門性規定。國務院制定的《條例》于2008年5月1日起正式實施，打破了外國專家對我國政府信息公開立法進程的斷言。然而，《條例》在實施后卻處于一種頗為尷尬的處境，不少地方政府無法或只能有限度地推行政府信息公開，這使得《條例》的宗旨大打折扣。究其原因既有我國政府信息公開立法本身的缺陷，也有《條例》在執行過程中暴露出的問題，如政府部門的信息公開意識不強，對政府信息公開缺乏有力的監督評價等。

3 歐盟國家政府信息公開中存在的問題

歐盟在成立之初就已確立信息公開必須處于政府工作的重要地位這一政策。在27個成員國中，從被公認為世界上最早建立信息公開制度的國家瑞典到進入21世紀才確立了政府信息公開制度的英國，大部分都已建立了政府信息公開制度。2012年3月24日，歐盟個人信息保護監督機構發布了一份關于公眾獲取包含個人信息與政府信息的“背景文件”，并將此文件作為歐盟機構的工作指南。彼得·哈斯聽克斯指出：“平衡個人信息保護和隱私權與公眾獲取政府信息的權利，無論是在歐盟層面還是成員國都是一項挑戰。人格信息保護的基本權利必須受到各機構的尊重，但同時應注意個人信息保護不得被用作不公開透明的擋箭牌。”2012年7月17日，歐委會發布文件要求所有由歐盟公共資金支持的研究項目公開其研究結果及數據信息，并要求成員國制定相應政策，提高公民獲取研究結果和研究數據的能力。

但是，即便是在已實施了信息公開法的國家，也會遇到諸如不知道在推動信息公開各個階段的目標及具體措施，不清楚如何解決在推行政府信息公開中遇到的技術性障礙等。

3.1 政府信息公開義務主體的適用范圍

政府信息公開法律關系的主體可分為權利主體和義務主體，權利主體是指可以獲取政府信息的任何人，原則上包括一切團體、本國公民、外國人和無籍人；義務主體是指負有公開其控制信息的政府機關。對于信息公開義務主體——“政府”范圍的界定是各國政府信息公開立法與研究的核心問題之一。因為它不僅直接關系到哪些政府機關有公開政府信息的義務，還間接影響著政府信息的公開范圍。瑞典立法中的“政府”包括行政機關和立法機關，而英國立法中除行政機關外還包括其他具有行政管理職能的機構、國家財政支持的組織和立法機關。由此不難看出，即使是在歐盟國家，對“義務主體”這個概念的涵蓋范圍都很難有統一的標準。

3.2 政府信息公開內容的范圍

政府信息公開是以公開為原則、不公開為例外的。它不僅是向社會和公眾公開權力運作的過程和結果或是政府機構的辦事制度和程序，更重要的是向公眾公開國家機關所擁有和掌握的信息，這些信息是無形的社會財富也是國民經濟的重要組成部分，人民利用這些信息創造財富也通過這些信息評價政府的施政行為。但是，并非政府所擁有的所有信息都需要向社會公布，當中涉及國家秘密、公共利益及公民隱私等方面的信息都是制約著政府部門決定是否向公眾公開信息的決定因素。

3.3 協調中的不足與溝通中的障礙

歐盟成員國中的許多國家由于各自獨特的行政文化背景而形成了不同的管理政府信息公開的中央機構。在英國，除司法部門外，其糾紛解決機構也有政策制定和監管方面的職責；而德國等國家采取的則是將政府信息公開和數據保護結合在一起以及將政府信息公開和監督專員的職責相結合的方式，來整合不同機構的政府信息公開及監管工作。雖然由一個統一的中央機構負責政府信息公開工作從績效管理方面來講更具優勢，但是從實踐中來看，任何國家都不會由一個單獨的機構來實施所有的職能，這時就需要跨機構的合作來實現最佳的信息公開工作。

3.4 信息公開法與其他法律之間的沖突

政府信息公開力求最大限度地向公眾公開各類信息，但同時又必須兼顧一些例外信息的保護。政府信息公開法與現行其他法律之間往往產生潛在的沖突，但這種現象是正常的，因為在完整且龐大的法律體系中還存在著一些諸如《商業銀行法》之類的針對某一具體方面的信息公開保護的法律。

荷蘭的政府信息法中第10條第2點寫道“如果信息的重要性小于以下各項，也不得公布、泄露該信息，如第一信息接受人的權利，防止對有關自然人或法人及第三方的不均利益或不利”，但同時第11條又規定了“包含于公務或是混合顧問委員會建議中的有關對策的個人意見信息可以對外公布，只要直接相關的行政當局在該委員會成員活動之前把其意向告訴他們”。不難看出，這樣的規定讓很多政府官員及民眾變得糊涂，因為這里的“重要性小于”和“將意向告訴他們”是很難判斷的，這種情況下公民依法申請信息公開是很有可能被拒絕的。

4 我國政府信息公開工作措施

4.1 明確開展政府信息公開工作的首要目標

政府信息公開法是為了公民知情權的實現而設立的，目前我國憲法中只有某些款項對公民知情權有所提及，但是沒有關于知情權的具體規定，《條例》也是如此，這往往會給人造成認為我國政府信息公開是以政府職權為依據的，是政府機關賦予自己的一種義務，而不是以公民知情權為基礎進行的誤解。

我國現行的《條例》乃至日后可能出臺的信息公開法必須明確認識到立法的最終目標是確保公民對政府信息的獲取權。政府的行政過程應該更加透明化，公眾有權了解政府機構的活動情況，這種“了解”不受時間、地點限制，公民可以從圖書館、檔案館等場所快速、便捷地獲得政府信息，也可隨時隨地通過手邊的移動設備查看政府網站的最新信息。

4.2 確定政府相關機構的職責

一國的中央機構在信息公開中起著重要作用，一般來說信息的獲取、處理、保密、管理及發布這些環節都是由它們來履行的。這樣做一方面是歷來政府工作機制的沿襲，最重要的工作都由核心機構來完成；另一方面也可以節省時間和人力，優化資源配置。然而有了中央機構對政府信息公開工作進行總體領導，仍需其他部門的配合，整個工作才能順利開展。縱觀《條例》，僅有第3條和第4條籠統地規定了各級政府相關機構的職責，卻未做進一步的細分，這種“未細分”的漏洞不免對工作的開展有所影響。對照歐盟各國的經驗，我國中央機構首先應負責詳細審查即將進行主動公開的政府信息、應公民申請而公開的政府信息與其他具體提供信息公開途徑的法律或是限制信息公開的法律之間的關系；其次要負責牽頭各個地方政府共同構建一個全國性可免費查詢政府信息的網站，運用微博、論壇、講座等形式實現信息資源的共享；最后要透過年度報告公開和檢驗政府信息公開的情況。

4.3 救濟機制必不可少

羅馬法中曾寫道：“有權利，必有救濟。”一方面，當行政相對人因行政主體在行使行政職權過程中違法的或不當的具體行政行為對其合法權益造成損害，行政相對人有權請求國家有關機關予以回復和救助。另一方面，當申請人向政府機關提交申請要求獲得某方面的信息卻被政府機關拒絕時，申請人可以依據法律法規向本級、上級或專門的行政機構申請復議，而當行政救濟窮盡后，申請人可以向法院提起訴訟。然而，雖然上述內容在我國《條例》中已明確列出，但在實際操作中，卻存在著難以取證、難以終審等問題。針對這種情況，我國政府暫時規定了行政復議和舉報兩種途徑，但是行政救濟和司法救濟之間的關系又根據每個個案的不同而存在許多情況。目前來說，由于《立法法》規定行政法規不可以規定司法制度，因此政府應制定一部規范救濟制度的法律以為不同情況下的救濟行為提供依據。

此外，我國還可嘗試引入英國的“信息裁判”這種由專業人員組成的專門處理信息公開爭議問題的外部復審機構，成立一個經全國人大產生并受其監督的“信息督察官員”，由他們代表人民監督政府信息公開情況并在政府行為侵犯公民權益的時候代表國家權力機關為人民追討利益保障。

4.4 完善立法

國務院于2008年5月1日起實施的《條例》在我國政府信息公開道路上具有劃時代的意義，但是它只是一部行政法規，在法律效力上遠不如憲法和其他法律，要解決《條例》推行過程中遇到的重重困難，首要任務是著眼于提高《條例》的法律效力。法國和英國分別于1978年和2005年制定實施了《行政文書公開法》和《信息自由法》，我國政府可經由全國人大盡早制定一部法律效力更高、更具權威性且適用范圍更廣的信息公開法。另外，目前已存在的《保密法》、《檔案法》等法律中有部分內容已落后于當今現實，《檔案法》中對檔案類信息和非檔案類信息進行分割，嚴重限制了政府信息的公開范圍。此外，近年來人們對個人隱私的注重和商業的蓬勃發展也使得這些信息的社會價值不斷上升。對這些信息是公開還是保護嚴重制約著我國政府信息公開的發展，綜合上述觀點，我國的政府信息公開工作要有獨立的信息法作為指導，同時還需要進一步修改《保密法》、《檔案法》等法律，建立一個符合這些法律的公開標準，協調這些法律之間的關系使之既開放又民主，既能保證國家秘密、商業秘密、個人隱私的安全又能最大限度地利用政府信息，進一步完善我國的政府信息公開制度體系。

4.5 利用先進技術優化服務方式

電子政府是指政府機構利用現代通信和網絡技術，在網絡上實現政府組織結構和工作流程的優化重組，超越時間、空間與部門分割的限制，將各級政府站點建設成為便民服務的“窗口”，幫助人們足不出戶在網絡上完成本應在政府部門進行的辦事程序，以提高行政機關的行政效率，便利百姓生活。我國的“電子政府”始于1999年，歷經十幾年的發展，現在基本上全國所有的地方市政府均在網上設立了辦事窗口，在“十二五”期間，我國的“電子政府”工程建設應繼續爭取政府支持，借鑒發達國家成功經驗，實現全面質量管理的同時保障網絡安全，將政府的“電子政務”和企業的“電子商務”結合起來，實現企業和社會的良性循環。

此外，Web2.0 技術比之前的Web1.0 技術更注重用戶的交互作用，用戶既是網站內容的瀏覽者也是網站內容的制造者。近兩年興起的“微博”在電子政府方面產生了深遠的影響，公民在微博上可以對自己的見聞通過類似“現場直播”的方式與其他用戶交流。自從微博推出以來，我國不少政府機構也開始嘗試利用微博與公民進行交流，這其中有些政府機構的微博是允許公民直接查看的，比如安徽省教育廳（http：//weibo.com/ahsjyt）、廣州政府法制（http：//weibo.com/gzzffz），但也有些是不允許直接查看的，需申請加入后方可查看，如湖北政務微博圈（http：//q.weibo.com/660838）。

5 結語

改革開放后尤其是進入21世紀以來，我國愈加重視政府信息公開制度的建設，《條例》的頒布實施更是為這一工作注入了一劑強心針，但《條例》的頒布并不是工作的終點而是我國政府信息工作走向法制化和完善化的新起點。通過對歐盟國家實施政府信息公開中遇到問題的分析，可以看到我國在政府信息工作中存在的問題和缺陷，并引以為鑒。

首先，要在認識上有所轉變，“以民為本”，保護公民的知情權是我國政府信息公開工作的核心目標。其次，基于目前存在的問題，若想進一步推進工作必須有完備的立法為后盾，有全面的救濟機制來護航。最后，要善于利用先進的科學技術，深度發掘更多可以與公民進行信息交流的平臺。

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