山東省高等學校分類管理政策研究的理論基礎

蔣馨嵐

(濟南大學 教育與心理科學學院，山東 濟南250022)

高校擴招以來，我國高等教育進入快速發展時期，高等教育規模不斷擴大，到2011年我國高等教育毛入學率已經達到26.5%，高等教育進入大眾化階段。在規模擴張的過程中，由于高等學校不是考慮如何在自己的層次和類別里辦出水平、辦出特色，都不顧實情向“高、尖、深”發展，想將自己辦成綜合性大學，從而導致辦學中定位不清、職能錯位、盲目升格等問題。造成這種狀況的重要原因之一是我國缺乏科學合理的高等學校分類標準和相應的分類管理政策措施，沒有形成基于明確分工定位和分類管理的評價體系，政府難以對高等學校進行分類管理。高等教育發展過程中的這些問題和挑戰，要求我們對高等教育分類管理進行理論和實踐研究，以此來實現高等學校的準確定位，保障政府在辦學過程中對高等學校的分類管理的有效性，提高高等教育質量，辦出特色以適應社會經濟的發展。

一、高等學校分類管理政策研究的意義

高等學校的分類管理政策研究既是一個理論問題，也是一個實踐問題;它既具有深刻的理論價值，也具有重大的實踐意義。

(一)為政府和高等學校制定高等學校分類管理政策和準確定位提供理論依據

多樣化是當今時代高等教育發展的根本特征和基本走向?？v觀大學發展史我們可以發現，純粹單一化的高等教育體系在高等教育發展史上很少見，它僅僅是世界高等教育發展史上的一種特殊形態，多樣化才是高等教育體系發展的正常形態?！岸鄻踊叩冉逃到y穩定性的關鍵，也許在于不同類型的院校的作用和任務的合法性?！保?］(P401)所以，“多樣化是當今高等教育中值得歡迎的趨勢，應當全力支持”［2］。當今世界各國高等教育發展和改革普遍強調高等學校的“特色”或“個性”，正是順應這一趨勢的具體表現。作為世界高等教育體系之一的中國高等教育系統，其發展亦處于高等教育多樣化形態之中，多樣化高等教育發展趨勢呼喚真正科學有效的分類體系和實行分類管理，這也是高等教育發展和改革的客觀要求。研究我國高等學校的分類管理政策，可以從宏觀和微觀這兩個層次來展開進行。因此構建一個合理的高等學校分類方案和分類管理體系對高等學校的分類發展具有重要的價值。

(二)有助于完善和豐富高等學校分類管理政策研究的基本理論和實踐成果

高校擴招以來，由于注重規模效應，我國高等教育在層次結構和類型上存在諸多問題。從層次上看，政府希望通過“985工程”和“211工程”等舉措來建設不同層次大學，以此來打造世界一流大學，但結果是不但未能造出我國的世界一流大學，卻演變出了學校的身份、等級與層次，影響學校的地位和學生的高考選擇，以及用人單位的擇才標準;從類型上看，高等學校并沒有形成本身的特色，相反都希望變成多科性大學或綜合性大學，導致大學的同構現象嚴重。因此，建立層次和結構合理的高等學校類型體系是今后一個時期內高等教育發展的方向和趨勢，這也符合高等教育眾多利益相關者的利益，各高等學校應當準確定位，在各自的層次和領域追求特色和一流。本研究凸顯我國高等學校分類管理政策體系的建構方法，其指向就在于為我國高等教育系統的優化提供一個相對適切的分析框架。

從理論上講，對高等學校的分類管理進行政策研究可以為研究高等教育改革與發展提供一種新的視角，幫助人們更加清晰地認識各種不同類型的高等學校，也更加清楚地理解這些高等學校的不同內涵和外延，從而明確不同類型的高等學校各自的使命和任務?，F有的研究鮮有對“高等學校分類管理何謂、如何進行高等學校分類管理”進行深入的研究分析，從而造成分類管理標準、方法、甚至分類管理結果的隨意性，這正是當前我國高等學校的分類管理研究面臨的困境所在。本研究從我國高等學校分類管理研究的政策假設入手，在分析和綜合國外分類管理體系的基礎上，總結高等學校分類管理研究的基本理論和方法，結合山東省高等學校分類管理現狀的基礎，提出構建方案。

(三)有助于發揮我國區域高等教育分類管理政策研究成果的宏觀指導作用

在當前我國高等教育規模迅速發展的過程中，在高等學校分類管理上，高等學校盲目追求規模和注重辦學層次的提升，而忽略了辦學模式與人才培養模式的改革，高等學校缺乏特色，千校一面，導致人才培養的質量問題，這些問題的存在跟我國缺乏明確的高等學校分類管理體系相關。正是根據這些問題，我們通過分析高等教育分類管理的基本理論和山東省高等教育發展的實際特點來構建具有山東省特色的高等教育分類管理政策體系。通過透析山東省高等學校分類管理的理論和實踐的困境，反思山東省高等學校分類管理政策的現狀，構建適應山東省高等學校分類管理的政策體系，為山東省高等學校分類管理和分類發展提供現實的實踐構想，更好地實現山東省高等學校的分類發展，從而最大限度地發揮政府對高校的宏觀指導作用。

二、高等學校分類管理政策研究的分析框架

在對高等學校分類管理政策研究的理論意義進行分析的基礎上，我們將從理論模式上對山東省高等學校分類管理政策研究進行框架建構。因為，我們需要建構起山東省高等學校分類管理政策研究的理論模式，并在分類管理政策研究理論模式下來檢驗指導山東高等學校分類管理政策研究的有效性。山東省高等學校分類管理政策研究，屬于高等教育政策研究的范疇，高等教育政策研究應包括高等教育政策內容分析、高等教育政策過程(高等教育政策決策、執行與評價)分析、高等教育政策價值分析和高等教育政策環境分析。［3］(P1－6)其中，高等教育政策研究的內容分析最具基礎性的作用，它是高等教育政策研究過程、價值、環境分析的前提和基礎，也是整個高等教育政策研究的邏輯起點。我們的分類管理政策研究的理論模式建構主要從分類管理政策研究的內容分析、價值分析和過程方法分析等幾個方面進行。

(一)高等學校分類管理政策研究的內容分析

政策研究的內容分析是政策研究的最基本和最重要的組成部分。高等學校分類管理政策研究的內容分析就是在對高等學校分類管理政策中出現的問題進行全面的考察和理性分析的基礎上，明確高等學校分類管理政策概念的內涵和外延，形成高等學校分類管理政策的內容體系。內容結構體系的建構，其目的就是要回答在山東省高等學校分類管理政策研究體系中“制定什么政策”，也就是回答“做什么”這一類的問題。具體來說，要回答“高等學校分類管理政策研究包含哪些內容”、“哪些方面應該是高等學校分類管理政策研究關注的重點”等問題。

那么，如何來構建高等學校分類管理的內容體系呢?一般來說，構建政策內容分析的標準和體系框架有兩種方式。其一是借用現有理論和分析項目系統，如有學者將教育政策內容界定為教育體制政策、教育人員政策、教育經費政策和教育質量政策等四大政策，［4］(P77－81)我們可以以此為分析框架對高等學校分類管理的政策內容進行分析;其二是通過自行設計來進行建構，即依據高等學校分類管理政策研究目的，使用調查與文獻分析的方法，來確定所要研究的分析條目。這兩種方式在研究中也不是絕對分開的，有時候是同時采取兩種方式進行。本研究將這兩種方式結合起來，首先借用已有的理論框架，即選擇孫綿濤教授提出的國家宏觀教育政策內容體系——教育體制政策、教師政策、教育經費政策和教育質量政策等四大政策內容理論框架。依據這一理論，這四大政策內容是一個國家教育改革與發展所必須的基本教育政策，而且也符合事實與價值邏輯，更是中外歷史經驗所證明了的。［5］(P78－81)其次，通過政策文獻分析和梳理，對山東省高等學校分類管理政策制定專家進行咨詢和對全省高等學校實行問卷調查等多種方式和途徑的研究，建設山東省高等學校分類管理政策內容體系的自我構建分析框架。

在這兩種分析方式中，我們發現，無論是高等學校分類管理政策文本本身所呈現的內容，還是專家咨詢和調查研究所反映的內容，都呈現了明顯的共同點，即財政政策、教學政策、學科政策、科研政策是山東省高等學校分類管理政策體系中要解決的關鍵性問題和內容，它基本涵蓋了山東省高等學校分類管理政策范圍內的全部內容。正是基于這一基礎，本研究確立了以財政政策、教學政策、學科政策、科研政策四大要素作為山東省高等學校分類管理政策研究體系的內容分析的理論框架。在這一框架之下，分別研究各個具體內容的政策標準和體系框架。

(二)高等學校分類管理政策研究的價值分析

教育政策的價值分析是基于對教育政策實踐活動的主體、客體以及二者之間的關系的一種主觀評判，是圍繞教育政策的價值選擇、價值目標及價值沖突等方面對教育政策進行的分析。它反映了價值體系結構的各個利益主體自身的價值訴求和理性信念。高等學校分類管理政策研究的價值分析主要是高等教育價值體系結構中各種價值主體所秉承的價值觀和利益表達，主要表現為各價值主體的價值訴求。

從理論上來看，高等學校分類管理政策問題是一個各價值主體相互博弈的過程。各價值主體之間，甚至同一價值主體內部，分類管理的價值取向都存在很大的差異。具體表現在高等學校分類管理的價值體系的各價值主體既有帶有共性的一般價值追求，又有基于各價值主體特殊價值訴求的價值選擇。各分類管理價值主體所追求的一般價值訴求就是通過分類管理政策來實現高等學校質量的提高和高等教育的健康發展，充分發揮高等教育在社會政治經濟發展中的作用，讓大學的目標和理想都可能得到實現;各價值主體的特殊價值訴求是指除了一般的共同價值訴求外，各個高等教育分類管理體系的價值主體都致力于追求個體理性最大化，本著各自的立場考慮各自的利益而存在的特殊的價值選擇。因此，在高等學校分類管理價值系體系中，我們需要將一般的價值訴求跟各個價值主體的特殊價值訴求結合起來，既實現高等學校在社會經濟發展中作用，發揮高等學校本身所肩負的除了人才培養、科學研究和服務社會的職能，還需要遵循高等學校的特殊價值，即不同高等學校的本質價值，捍衛不同高等學校本身特有的大學精神之責。當前，我國不同類型高等教育價值實現由于歷史的原因和計劃經濟體制的影響，行政化思維和工作方式主導著高等學校的分類管理，在行政權力的干預下，學術權力對高校分類管理發揮的作用有限，在一定程度上阻礙了對高等學校進行分類管理。因此，我們在高等學校分類管理體系中需要克服分類管理價值主體的主觀價值傾向，根據高等教育機構分類管理體系和標準，對山東省的各類高等教育機構進行系統分析和評估，讓各價值主體回歸價值本位。

(三)高等學校分類管理政策研究的過程方法分析

過程方法分析是高等學校分類管理政策研究的重要內容之一，它包括政策過程和政策分析方法兩方面內容。我國學者曹喆提出，教育政策過程的結構模式包括了教育政策問題、教育政策議程、教育政策規劃、教育政策決定、教育政策實施、教育政策評價和教育政策終結;［6］美國學者Vadi D.Haddad介紹了一個分析教育政策概念框架，該框架包括了政策規劃的七個步驟:對現狀的分析、政策選項的產生、對政策選項的評估、做出決策、對政策實施的規劃、政策效果的評價以及隨后的一個政策周期;［7］(P101)臺灣學者張芳全在教育政策的歷程模型中把政策過程分為:認定問題、決定設計議程、形成政策的計劃、政策合法化、執行政策、評估政策等六個方面。［8］(P54)據此，我們認為山東省高等學校的政策研究的過程分析也應包括這幾個環節，即發現分類管理政策的問題、確定政策分析目標、執行政策、試驗實證和評估政策效果等幾個方面。

在分析方法方面，我們以高等教育理論、系統理論、教育政策學、教育法學、組織行為學等多學科理論為研究基礎，通過大量的文獻研究，查閱政策文本資料為本研究之用;通過問卷調查，收集數據，并對數據進行質的研究和量的分析等，在此基礎上通過分析、歸納和概括，從而形成高等學校分類管理政策研究體系模式。研究過程中方法選擇既有實證研究過程，也有思辨過程。研究的目的是為政策制定者提供理論參考，幫助實踐者與研究者理順體系結構及所包含的因素，了解決策程序，選擇決策模式。根據方法設計，我們在進行山東省高等學校分類管理政策研究的時候，具體要運用的方法主要有文獻研究法、比較研究法、調查研究和訪談研究等方法。

高等學校分類管理政策研究，不僅要有政策分析過程和分析方法，而且還要有規范的分析程序和步驟。一般來說，規范的政策研究可以分三步進行。第一步是對已呈現的山東省高等學校分類管理政策文本中的政策規范進行全面、系統考察，并整理、歸類政策文本中的政策內容;第二步是在對政策文本分析基礎上通過現實調查并進一步提煉最核心的政策內容，從而構建并論證高等教育政策內容分析的標準和依據。在山東省高等學校分類管理政策實踐中存在著許多有待解決的問題，但最為集中的問題，恐怕就是財政、教學、學科和科研等四個方面。因此，我們就可以將這四個核心要素作為高等學校分類管理政策研究的基本內容;第三步是用已確立的分析標準和分析過程方法對高等教育政策文本中的政策規范進行深入分析。

［1］(荷蘭)弗蘭斯·F·范富格特.國際高等教育政策比較研究［M］.王承緒，譯.杭州:浙江教育出版社，2001.

［2］聯合國教科文組織.關于高等教育的變革與發展的政策性文件［C］//趙中建.全球教育發展的研究熱點:90年代來自聯合國教科文組織的報告.北京:教育科學出版社，2003.

［3］康翠萍.一種分析范式:中國高等教育政策研究［M］.北京:人民出版社，2010.

［4］孫綿濤.教育政策學［M］.武漢:武漢工業大學出版社，1997.

［5］孫綿濤.教育政策論［M］.武漢:華中師范大學出版社，2002.

［6］曹喆.政策分析的三個維度［J］.理論探討，1993，(3).

［7］Dan E Inbar.教育政策基礎［M］.北京:教育科學出版社，2003.

［8］張芳全.教育政策［M］.臺灣:師大書苑有限公司，1995.