中國城市供水定價模式研究

孫茂穎

(東北財經(jīng)大學 研究生院，遼寧 大連 116025)

一、引言及相關(guān)文獻

中國城市供水自1998年以來提高了水資源和征收污水處理費，各地的水價出現(xiàn)不同幅度的上漲，水價與百姓生活息息相關(guān)，每一次上漲都會牽動著民心，成為社會的焦點。目前，國家正在有控制、有步驟地推進資源型產(chǎn)品價格改革和環(huán)保收費改革，其中影響頗廣的一項就是以提高供水效率為目標的自來水市場化改革，合理調(diào)整城市供水價格。市場化改革的主要手段是效率，形成合理有效的定價機制是改革的根本。城市供水價格之所以出現(xiàn)扭曲是由于供水價格的制定缺乏系統(tǒng)、合理、完整的制定原則，成本調(diào)查、定價策略和價格執(zhí)行缺乏具體的措施，中國急需建立以有利于促進節(jié)約用水、合理配置水資源和提高用水效率為核心的水價形成機制，解決城市供水問題的關(guān)鍵在于供水的定價機制。

自來水產(chǎn)業(yè)屬于公用事業(yè)，政府不僅是唯一的產(chǎn)權(quán)所有人，也是產(chǎn)業(yè)運營規(guī)則和行為的管制者，國家通過市場準入、資金分配、產(chǎn)權(quán)安排和壟斷定價等多種手段對自來水產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和改革進程進行嚴格控制，阻礙了產(chǎn)業(yè)內(nèi)有效市場競爭的形成，而壟斷企業(yè)與行政性壟斷的結(jié)合也在一定程度上影響著改革的實際進程和路徑。自然壟斷產(chǎn)業(yè)管制體系的建立是一個各種利益集團不斷博弈和妥協(xié)的過程，規(guī)模龐大的利益集團控制著自然壟斷產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)和輸出環(huán)節(jié)，在與其委托人(即中央政府)的博弈中具備明顯的信息與市場優(yōu)勢，在缺乏有效規(guī)制和監(jiān)管的條件下，委托人不得不通過退讓或折衷來激勵產(chǎn)出增長，但這種產(chǎn)出激勵效應并不能起到相應的效果，因為這是壟斷勢力和行政權(quán)力相結(jié)合的產(chǎn)物，并非是市場競爭的結(jié)果，國家需要通過放松對自來水等產(chǎn)業(yè)進入的限制，引進民營資本，打破壟斷勢力和行政權(quán)力之間結(jié)合的利益基礎(chǔ)［1］。

城市供水是公益性事業(yè)，中國對公用事業(yè)大多采取統(tǒng)一的、集中的管理，長期以來都是由政府使用自身財力和積累進行建設、管理和經(jīng)營，不僅受到計劃經(jīng)濟思維的影響，而且缺乏市場化的操作。由于投資資金來源渠道單一，供水設施建設運營不暢，缺乏穩(wěn)定、規(guī)范、多元化的投融資機制，供水產(chǎn)業(yè)的發(fā)展受到了嚴重的制約，同時影響了城市和社會經(jīng)濟的穩(wěn)定健康發(fā)展。除了投資主體單一，融資渠道缺乏外，由于中國地形復雜，地域廣闊，地方政府通過控制供水基礎(chǔ)設施的投資建設活動和制定水價等壟斷行為，形成了以城市為中心的區(qū)域性壟斷企業(yè)。盡管近年來，上海、深圳和沈陽等城市出現(xiàn)了三資、民營和股份制自來水公司，但從總體上看，地方政府經(jīng)營的壟斷體制并沒有實質(zhì)性變化。

基于此，國內(nèi)眾多學者對基礎(chǔ)設施及公用事業(yè)的建設與投資問題也進行了大量的研究。針對基礎(chǔ)設施及公用事業(yè)資金不足等問題，國內(nèi)學者探討了各種融資方式。馮雪珍［2］和李世蓉［3］等研究了BOT 投融資方式的機理;李燕妮和薛梅［4］分析了ABS 融資方式的應用;李秀輝和張世英［5］等探討了PPP 融資模式的理論與應用。部分學者還對政府投資的領(lǐng)域進行了研究，何佰洲和鄭邊江［6］提出了按公共部門原則研究政府投資范圍的觀點，高鴻業(yè)［7］認為可經(jīng)營性基礎(chǔ)設施可以通過項目融資的方式來引進民間資本。這些研究大大豐富了中國基礎(chǔ)設施及公用事業(yè)的融資模式，為中國地方政府融資開辟了新的資金渠道。

二、城市供水現(xiàn)行定價模式

目前中國城市供水價格是按照1998年國家發(fā)展計劃委員會和建設部聯(lián)合發(fā)布的《城市供水價格管理辦法》制定的，“城市供水價格是指城市供水企業(yè)通過一定的工程設施，將地表水、地下水進行必要的凈化、消毒處理，使水質(zhì)符合國家規(guī)定的標準后供給用戶使用的商品水價格”，不僅保證供水企業(yè)的合理盈利(平均水平應是凈資產(chǎn)利潤率的8%—10%)，而且將污水處理成本計入城市供水價格，實行容量水價和計量水價相結(jié)合的兩部制水價。

兩部制水價的具體計算公式為:

(1)兩部制水價=容量水價+計量水價。

(2)容量水價=容量基價×每戶容量基數(shù)。

(3)容量基價= (年固定資產(chǎn)折舊額+年固定資產(chǎn)投資利息)/年制水能力。

(4)居民生活用水容量水價基數(shù)=每戶平均人口×每人每月計劃平均消費量。

非居民生活用水容量水價基數(shù)為:前一年或前三年的平均用水量，新用水單位按審定后的用水量計算。

(5)計量水價= 計量基價×實際用水量。

(6)計量基價= ［成本+費用+稅金+利潤－(年固定資產(chǎn)折舊額+年固定資產(chǎn)投資利息)］/年實際售水量。

在兩部制水價中，容量水價代表了用于對供水工程設施等固定資產(chǎn)進行補償?shù)哪遣糠殖杀荆菬o論用戶是否用水都必須支付的固定成本;而計量水價代表了用于補償供水的運營管理的那部分成本，是按照實際用水量計算的可變成本。兩部制水價不僅使供水企業(yè)的供水基礎(chǔ)設施的穩(wěn)定運行得到保證，而且用戶可以根據(jù)實際用水量均衡負擔水費。

三、城市供水平均成本定價的無效性

從發(fā)展的長遠目標來看，合理供水價格的制定對促進節(jié)約用水、合理配置水資源以及提高用水效率有著重要促進作用，公共供水定價是自來水產(chǎn)業(yè)運營和管理的核心問題之一。一般來講，水資源作為一種商品，其定價依據(jù)的是成本和市場的供求關(guān)系，但由于水資源本身的特殊性質(zhì)，供水成本是公共供水定價考慮的主要因素。平均成本定價和邊際成本定價是公共供水定價中兩種基本的定價方法，基本原則都是在供水成本的基礎(chǔ)上結(jié)合適當?shù)馁M率制定合理的供水價格。

就城市供水的平均成本定價方法而言，供水的價格是根據(jù)提供自來水服務的平均成本指定的，又稱為成本核算法或成本加利潤法。在定價的過程中，除了要確定提供自來水服務的平均成本，還需要在自來水市場需求分析的基礎(chǔ)上設計費率結(jié)構(gòu)，一般采用社會平均利潤率，目的是獲得足夠的收入以彌補供水企業(yè)建設、運行和管理所消耗的費用。因此，實現(xiàn)城市供水平均成本定價的關(guān)鍵在于，如何在根據(jù)不同用水行為方式劃分的不同類型用戶之間公平合理地分配供水服務成本，尤其是對容量成本的分配，也即與供水能力相關(guān)的水利工程、供水管網(wǎng)等基礎(chǔ)設施方面的固定資產(chǎn)投資成本的分配。分配方法主要有以下兩種類型:一種是以供水過程中出現(xiàn)的高峰負荷作為分配依據(jù)，即在供水系統(tǒng)出現(xiàn)高峰負荷的時候，根據(jù)各用戶或各類型用戶的需求負荷在整個系統(tǒng)負荷中所占的比例進行分配;另一種是以綜合考慮用戶需求的平均負荷和最大負荷作為分配依據(jù)，對與平均負荷相關(guān)的和超過平均負荷的兩部分成本分別進行分配。

城市供水的平均成本定價法存在一些劣勢，一是成本數(shù)據(jù)取決于歷史資料，不能真實地反映供水市場實際的供求關(guān)系。二是在分配過程中，需要基于歷史數(shù)據(jù)和過往的經(jīng)驗建立分配準則，主觀因素的存在使得通過平均成本定價法制定的水價存在一定的爭議。三是從資源配置的角度看，供水產(chǎn)業(yè)是自然壟斷產(chǎn)業(yè)，根據(jù)平均成本定價法制定的價格并不能使資源得到有效配置，不能實現(xiàn)供水過程的經(jīng)濟效率。

四、城市供水的邊際成本定價模式

1.城市供水邊際成本定價模式的效率分析

經(jīng)濟學理論表明，邊際成本MC 可以分為長期邊際成本LMC 和短期邊際成本SMC 兩種。長期邊際成本LMC 和短期邊際成本SMC 在不同行業(yè)有不同的含義［7］。對于自來水供應來說，短期邊際成本是指工程投資中的可變成本VC 那部分，增加VC 的投入就可以擴大短期供水量。按照短期邊際成本原則定價，首先要假定資金的機會成本為零，如果不用于供水基礎(chǔ)設施投資，短期內(nèi)這部分資金將沒有別的用途，同時供水基礎(chǔ)設施工程可以保證額外供水容量的存在，可以應對用戶需求的增加而避免額外的或后續(xù)的投資。

成本遞減的自來水生產(chǎn)企業(yè)如果按照邊際成本決定的水平進行定價就會發(fā)生虧損，那么就不可能達到刺激企業(yè)提高生產(chǎn)效率的目標，更不會達到維護企業(yè)發(fā)展?jié)摿Φ哪康模狈ψ詠硭挠行Ч簿驼劜簧媳ＷC分配的效率。如果考慮到自來水的長期供給能力的增長，那么邊際成本定價原則就應該依據(jù)長期邊際成本進行定價。長期邊際成本是新增供水工程的總投資成本TC，不僅包括了固定成本FC 和可變成本VC，而且還包括了工程投資的機會成本。因此，在長期內(nèi)，增加供水能力必須增加長期邊際成本。

長期邊際成本的定價原則下，增加供水投資時，不僅要考慮到供水基礎(chǔ)設施建設的全部投資總額，包括工程項目的年投資增加量、管網(wǎng)投資、年增加的運行費用、年增加的消耗和成本和年增加的供水量等，而且還要考慮到投資資金的幾十年的機會成本。如果把固定資產(chǎn)折舊的增加成本總和除以供水的增加量，就得到供水單位增加水量的平均增加成本，平均增加成本是長期邊際成本的十分近似值［8］。長期邊際成本關(guān)注的是長期生產(chǎn)能力的增加，提供了一個更為確切的未來資本需求的估計。由于考慮了資金、勞動力和其他投入的機會成本，長期邊際成本定價同時將推進資源的高效分配。

2.城市供水邊際成本的測算

邊際成本有短期邊際成本和長期邊際成本兩種，供水的邊際成本定價是以長期邊際成本的測算為依據(jù)的。在進行測算時要注重對未來需求的估計，長期邊際成本應包含與供水系統(tǒng)供水能力變化相關(guān)的那部分成本，即供水的長期邊際成本的測算應將容量成本考慮在內(nèi)。

供水的長期邊際成本的測算有兩種常用的方法:

(1)供水基礎(chǔ)設施建設周期長，資本形成具有相當程度的持久性，在供給方面具有明顯的不可分性，在這種情況下，供水的長期邊際成本LMC 被定義為短期邊際成本SMC 與邊際容量成本MCC 之和，即:

LMC=SMCt+MCCt=ΔRt/ΔQt+RIt/ΔQt

其中，t 代表長期邊際成本LMC 的計算年份;ΔRt代表t年供水運行成本的增長;ΔQt代表t年供水量的增長;RIt代表t年所需償付的供水固定資產(chǎn)投資。

RIt=0 表明在t年不需償付供水工程的固定資產(chǎn)投資，此時長期邊際成本LMC 在數(shù)值上等于短期邊際成本SMC，即按照短期邊際成本定價，由于短期邊際成本處在不斷的變化中，因此供水價格將會出現(xiàn)明顯波動。

(2)供水的長期邊際成本還可以通過平均增量成本AIC 計算法進行測算，根據(jù)平均增量成本的定義，長期邊際成本可以通過未來某一段時期內(nèi)供水成本增長的折現(xiàn)值除以供水量增長的折現(xiàn)值獲得，供水成本同樣包括供水運行成本和容量成本，計算公式為:

其中，AIC 代表平均增量成本;T 代表規(guī)劃期;r 代表折現(xiàn)率。

3.城市供水邊際成本定價法與平均成本定價法的比較

城市供水的邊際成本定價法與平均成本定價方法相比存在著許多差異。首先，平均成本定價法是在對歷史數(shù)據(jù)進行自來水市場供求分析的基礎(chǔ)上測算供水服務的平均成本，結(jié)合適當?shù)馁M率結(jié)構(gòu)進行合理定價，而邊際成本定價法是基于對邊際成本的測算進行定價，供水邊際成本的測算通常要基于對未來的預期和規(guī)劃。其次，在邊際成本定價過程中，同樣需要進行費率結(jié)構(gòu)的設計，與平均成本定價法不同的是，平均成本定價法的費率結(jié)構(gòu)設計依據(jù)的是，供水服務成本在不同類型用戶之間的分配計算得到的與各類用戶相對應的供水平均服務成本，邊際成本定價法的費率結(jié)構(gòu)需在對規(guī)劃期內(nèi)的供水邊際成本進行測算的基礎(chǔ)上進行設計，而且需要對未來實施水價政策后的收入狀況進行預測，并根據(jù)預測到的可能發(fā)生的狀況制定相應措施。最后，邊際成本定價法更注重供水過程中的經(jīng)濟效率的實現(xiàn)，以供水過程獲得的凈效益最大化為目標，使自來水用戶用水產(chǎn)生的邊際收益等于供水系統(tǒng)提供服務產(chǎn)生的邊際成本，將邊際成本信息通過價格傳達給用戶。

根據(jù)經(jīng)濟學的理論，城市供水的邊際成本定價是基于水價等于所提供的最后一單位水的成本這一原則的，在邊際成本遞增的情況下可有效地抑制水資源的浪費。Riordan 的研究表明，相比平均成本定價法，采用邊際成本定價法可使供水過程中的凈收益提高約10%—20%［9］。邊際成本定價可以合理高效地配置有限的水資源，抑制增長過快的用水戶需求，從而達到節(jié)約用水、減小投資壓力的目的。

4.城市供水邊際成本定價法的應用

長期邊際成本能真實地反映水資源消費增加而引起的費用，以長期邊際成本為基礎(chǔ)的城市供水邊際成本定價是在中長期(5—10年)規(guī)劃的基礎(chǔ)上進行的，用此方法制定的水價在相當長的時間內(nèi)是比較穩(wěn)定的，避免了供水結(jié)構(gòu)及投資的變動對成本造成的影響，提高供水的效率，從而更合理有效地分配和利用水資源。但邊際成本定價法在實際運用中也不可避免的存在一些問題，一方面，長期邊際成本的測算通常建立在對未來供水需求和基礎(chǔ)設施建設的預期和規(guī)劃之上，缺乏真實可靠的數(shù)據(jù)支持，存在著較大的不確定性，同時，多種供水邊際成本測算方法的存在使得測算價格之間存在很大差異，這種不確定性和和差異性在一定程度上影響了用戶對城市供水邊際成本定價法的信任和認同。另一方面，供水的長期邊際成本高于平均成本，實施邊際成本定價法使供水企業(yè)獲得因為壟斷而帶來的超額利潤，這些壟斷企業(yè)獲得超額利潤會導致企業(yè)運行效率的降低，從帕累托最優(yōu)的角度來看，不利于社會財富的最大化。

世上根本不存在只有優(yōu)點沒有缺點的方法，所以邊際成本定價法相對于平均成本定價法有很多優(yōu)勢的同時，自然會在實施的過程中存在著一些困難，而對于這些困難的提出并不是為了去否定邊際成本定價法，而是希望在實施邊際成本定價法這一政策之前，應對上述可能出現(xiàn)的問題做好充分準備，從而能夠更好地運用這種方法。

五、結(jié) 論

平均成本定價和邊際成本定價是城市供水定價的兩種基本方法，各有其優(yōu)缺點。平均成本定價法旨在回收供水企業(yè)的服務成本，相應的計算較為簡單易行，但平均成本定價不能實現(xiàn)水資源的合理有效配置。邊際成本定價法基于對未來供水需求和供水設施建設的預期和規(guī)劃，有利于節(jié)約用水，提高水資源的開發(fā)利用效率，實現(xiàn)水資源的優(yōu)化配置。通過前面的比較我們也可以看出，邊際成本定價法不僅在資源配置效率上，而且在成本控制以及適于中國現(xiàn)行經(jīng)濟模式等方面上跟平均成本定價法相比也都有很大的優(yōu)勢，邊際成本定價模式應作為中國城市供水的主要定價方法。

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