關(guān)口前移 源頭治理郴州市紀(jì)檢監(jiān)察推動建設(shè)安全生產(chǎn)責(zé)任事故預(yù)防機(jī)制

文／張志祥 郴州市紀(jì)委執(zhí)法監(jiān)察室主任

劉石軍 郴州市紀(jì)委執(zhí)法監(jiān)察室副主任

“林邑之城”郴州，素有“中國有色金屬之鄉(xiāng)”的美譽(yù)，是華南重要能源基地和全國重要的資源型城市、全國19個重點產(chǎn)煤地市之一、全國非煤礦山6個重控地區(qū)的唯一地級市。

古往今來，靠山吃山、靠水吃水的郴州人打造了采掘、洗選、冶煉等相對發(fā)達(dá)的礦山產(chǎn)業(yè)，為郴州的快速發(fā)展奠定了重要基礎(chǔ)，同時也衍生了采礦秩序混亂和環(huán)境污染等突出問題，嚴(yán)重制約了郴州的科學(xué)發(fā)展和社會穩(wěn)定。

郴州市委、市政府深刻認(rèn)識到資源型經(jīng)濟(jì)的長遠(yuǎn)制約和無序開采帶來的弊端，決定轉(zhuǎn)型發(fā)展，走“生態(tài)郴州”、“綠色郴州”之路，集約、生態(tài)、安全發(fā)展礦業(yè)經(jīng)濟(jì)。近幾年，郴州市礦山整治、整合成效顯著，創(chuàng)建國家園林城市、國家森林城市工作取得很大進(jìn)展，但安全生產(chǎn)的嚴(yán)峻形勢仍然是一個很大的困擾因素。

如何推動建立良好的安全生產(chǎn)秩序、防范和遏制礦產(chǎn)資源領(lǐng)域腐敗問題，成為紀(jì)檢監(jiān)察等監(jiān)督機(jī)關(guān)為市委、市政府排憂解難的一個重要課題。

背景

礦產(chǎn)資源是郴州系列腐敗案涉及的重要領(lǐng)域，當(dāng)時郴州的礦業(yè)領(lǐng)域中，官商勾結(jié)、濫采亂挖、糾紛械斗現(xiàn)象嚴(yán)重，安全生產(chǎn)事故頻發(fā)，礦業(yè)領(lǐng)域亂象叢生。新的市委提出了“治官、控礦、打黑、整頓、整合”的方針，力求通過一個階段的治理，扭轉(zhuǎn)郴州礦業(yè)亂象，逐步實現(xiàn)礦業(yè)秩序的好轉(zhuǎn)。

2009年，郴州市永興縣發(fā)生了青山背煤礦“4·17”重大火藥爆炸事故，造成了重大損失。紀(jì)檢監(jiān)察部門調(diào)整調(diào)查事故責(zé)任的方法，把查處安全生產(chǎn)責(zé)任事故背后的腐敗問題作為遏制安全生產(chǎn)責(zé)任事故的重要手段，查處了郴州市原煤炭局局長曾某系列腐敗案，得到了國務(wù)院、中央紀(jì)委和省委、省政府的充分肯定。繼后，又于2010年查處了汝城縣文明鄉(xiāng)曙光煤礦“5·29”重大火藥燃燒事故，2011年查處了資興市三都鎮(zhèn)煤礦六一井“12·17”較大瓦斯爆炸事故等多起重大事故，同時，在全市開展了違規(guī)入股礦山專項清理工作，查處入股辦礦黨政公職人員52人。

查處安全生產(chǎn)責(zé)任事故背后的腐敗問題和追究相關(guān)責(zé)任人，雖然能夠起到對事故的遏制作用，但均是事后的監(jiān)督和處理，安全生產(chǎn)責(zé)任事故雖然比過去有較大幅度下降，但還是處于一種不穩(wěn)定的狀態(tài)，非法開采反彈、濫采亂挖還是不斷發(fā)生，安全生產(chǎn)責(zé)任事故仍有發(fā)生。

除了過去已分析過的一些原因，如官商勾結(jié)、黨政機(jī)關(guān)工作人員入股辦礦的殘余影響仍然存在等，另外一些情況也不容忽視。一是責(zé)任心不強(qiáng)。一些職能部門宣傳不夠，巡查不足，打擊不力，監(jiān)管不到位，處置不徹底，給不法人員留下了希望和空間。二是執(zhí)法不規(guī)范。執(zhí)法權(quán)限配置不合理，自由裁量權(quán)行使不規(guī)范，不能有效地遏制非法生產(chǎn)；執(zhí)法信息不透明，責(zé)任主體對后果與底線的認(rèn)識不清，更加肆無忌憚地濫采亂挖；執(zhí)法人員素質(zhì)參差不齊，法律意識不強(qiáng)，法律知識缺乏，執(zhí)法隨意，導(dǎo)致不公開、不公平、不公正、不到位、不徹底。三是利益驅(qū)動。礦產(chǎn)資源開發(fā)存在巨大的利益空間，是包括公職人員在內(nèi)的社會公眾關(guān)注和追逐的焦點。一些執(zhí)法部門指導(dǎo)思想不正確，為了部門和小團(tuán)體利益，“放水養(yǎng)魚”，“釣魚執(zhí)法”，“以罰代法”，利用職權(quán)亂收費、亂罰款、亂攤派；一些執(zhí)法人員利用職權(quán)入股辦礦甚至收受干股，充當(dāng)“保護(hù)傘”，搞“人情執(zhí)法”或者“索拿卡要”。這些方面的原因，導(dǎo)致礦業(yè)秩序仍然不能得到健康恢復(fù)，安全生產(chǎn)隱患不能完全消除。

措施

2012年，郴州市紀(jì)檢監(jiān)察部門在堅持已有經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，避免“頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳”方式，以“作風(fēng)大整頓活動”為契機(jī)，主動出擊，充分發(fā)揮紀(jì)檢監(jiān)察的職能作用，將監(jiān)督關(guān)口前移，從源頭上治理，做好“防患于未然”的文章，積極構(gòu)筑安全生產(chǎn)責(zé)任事故的預(yù)防機(jī)制，通過“規(guī)范執(zhí)法抓住源頭、暗訪監(jiān)督消除隱患、強(qiáng)化問責(zé)改進(jìn)作風(fēng)、跟蹤整改務(wù)求實效”一攬子強(qiáng)硬措施，促使郴州安全生產(chǎn)發(fā)生翻天覆地的變化，安全生產(chǎn)形勢迎來歷史最好時期。

措施一：規(guī)范執(zhí)法抓住源頭

首先，緊抓權(quán)力規(guī)范，確保行政執(zhí)法權(quán)正確使用。

2012年，郴州市制定印發(fā)了《關(guān)于開展行政執(zhí)法活動監(jiān)督檢查工作方案》（郴紀(jì)發(fā)[2012]2號），市紀(jì)委會同市政府法制辦對全市具有相關(guān)行政執(zhí)法權(quán)限的行政執(zhí)法主體及行政裁量權(quán)基準(zhǔn)情況進(jìn)行了清理，嚴(yán)格按照相關(guān)法律法規(guī)，依法合理配置執(zhí)法權(quán)限，規(guī)范行政裁量權(quán)。市本級共清理相關(guān)執(zhí)法主體65家，重點清查了國土資源領(lǐng)域、礦山安全行政執(zhí)法等單位，制定了《郴州市國土資源局規(guī)范行政處罰裁量權(quán)辦法（試行）》、《行政處罰說明理由制度》、《合法性審查制度》、《違法案件會審制度》、《行政處罰案例指導(dǎo)制度》、《行政執(zhí)法內(nèi)部監(jiān)督辦法》。各縣市區(qū)清理相關(guān)執(zhí)法主體共計300余家，堅決取締了不具備行政執(zhí)法主體資格的礦山執(zhí)法臨時機(jī)構(gòu)。這些舉措，起到了合理配置執(zhí)法權(quán)限的作用。

根據(jù)市政府印發(fā)的《郴州市2012年行政執(zhí)法指導(dǎo)案例》（郴州政發(fā)[2012]8號），各有關(guān)行政執(zhí)法主體可以嚴(yán)格按照指導(dǎo)案例對執(zhí)法案件進(jìn)行法律適用、決定裁量理由等方面予以審查，堅決杜絕“人情執(zhí)法、釣魚執(zhí)法”等行為。基于此，2012年郴州市安全生產(chǎn)領(lǐng)域行政復(fù)議案件首次降低為零起。可以說，通過建立健全制度，郴州市行政執(zhí)法案件的嚴(yán)格審查又向前邁進(jìn)了一大步。

郴州市還清理了一批臨聘人員和執(zhí)法能力差等不符合執(zhí)法素質(zhì)要求的人員，并對行政執(zhí)法人員履行法定職責(zé)時在行為、語言、儀表等規(guī)范等方面進(jìn)行了嚴(yán)格要求，進(jìn)一步規(guī)范行政執(zhí)法人員的執(zhí)法行為。其次，緊抓信息公開，確保行政執(zhí)法權(quán)公開行使。郴州市在向社會公布行政執(zhí)法職責(zé)、程序、工作標(biāo)準(zhǔn)、辦事時限以及責(zé)任追究、接受社會監(jiān)督方式的同時，也及時公布了投訴舉報渠道。

擴(kuò)大群眾知情權(quán)，可防止執(zhí)法人隨意執(zhí)法，也使相對人了解相關(guān)法律、法規(guī)依據(jù)，做到心中有數(shù)。使其在配合執(zhí)法機(jī)關(guān)執(zhí)法的同時，又能維護(hù)自身的合法權(quán)益，有效防止執(zhí)法過程中腐敗現(xiàn)象的滋生。

市國土資源局、市安監(jiān)局等部門在市政府門戶網(wǎng)站上對行政執(zhí)法的執(zhí)法依據(jù)、職責(zé)權(quán)限、執(zhí)法程序以及有關(guān)執(zhí)法制度進(jìn)行了公示，使社會公眾清楚地了解涉及行政執(zhí)法的有關(guān)事項，使其知法、懂法、守法，切實做到了基層執(zhí)法透明化。

如市國土資源局通過公布《郴州市國土資源局規(guī)范行政處罰裁量權(quán)辦法（試行）》，案件當(dāng)事人清楚地了解到自己的違法行為應(yīng)受到何種程度的處理。

對于投訴舉報，市國土資源局在全市開通了12336國土資源違法線索電話舉報，積極倡導(dǎo)人民群眾參與對國土資源違法行為的監(jiān)督。2012年前三個季度，12336舉報電話共受理國土資源違法舉報線索174件，現(xiàn)已全部辦結(jié)。市環(huán)保局開通的12369環(huán)保投訴電話，共受理99件，回復(fù)88件。

如何著力構(gòu)建基層行政執(zhí)法廉政風(fēng)險防控機(jī)制？2012年，郴州市在進(jìn)一步合理配置執(zhí)法權(quán)限的基礎(chǔ)上，針對人為干擾因素多、自由裁量權(quán)空間大、監(jiān)督制約機(jī)制缺乏等情況，通過自評、領(lǐng)導(dǎo)審定等方式，著力查找廉政風(fēng)險點。要求查找運行流程中每個環(huán)節(jié)和崗位的風(fēng)險點，制定相應(yīng)的防控措施，積極構(gòu)建廉政風(fēng)險防控機(jī)制。如市安監(jiān)局規(guī)定，行政處罰的減免必須經(jīng)過黨組會議，不能隨意由某個領(lǐng)導(dǎo)決定。

措施二：暗訪監(jiān)督消除隱患

明察暗訪是開展行政執(zhí)法監(jiān)督的有效手段，也是關(guān)口前移、預(yù)防事故發(fā)生的重要方法。郴州市決定，開展明察暗訪，掌握真實情況。

2012年，郴州市強(qiáng)力開展“打非治違”專項行動，出重拳下猛藥，會同安監(jiān)、國土、環(huán)保等部門開展暗訪專項行動，重點開展礦山企業(yè)非法生產(chǎn)、非法反彈、非法掛靠、一證多井、濫采濫挖、破壞森林植被等問題和企業(yè)違法排污、偷排偷放以及未批先建、未驗投產(chǎn)、無證經(jīng)營等問題，組織兩個暗訪組對全市的礦業(yè)秩序及環(huán)境保護(hù)工作進(jìn)行了現(xiàn)場明查暗訪。

暗訪人員深入深山老林、田間地頭、礦山工廠，進(jìn)行實地調(diào)查訪問，暗訪組“自帶錢糧”，不與當(dāng)?shù)夭块T聯(lián)系和溝通，全面、真實地掌握了大量第一手資料。此次暗訪涉及到全市11個縣市區(qū)、2個經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、 60余個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、100余家生產(chǎn)企業(yè)或作業(yè)點，比較全面地反映了郴州市在礦業(yè)領(lǐng)域和環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的現(xiàn)狀。通過暗訪，發(fā)現(xiàn)非法反彈、違法盜采等問題45個，下發(fā)督辦函12個，嚴(yán)肅處理相關(guān)責(zé)任人員52人，消除了各類安全隱患，取得了良好的效果。

難能可貴的是，暗訪組及時公布了暗訪成果，對問題毫不遮掩。郴州市紀(jì)委監(jiān)察局制作了專題片，將發(fā)現(xiàn)的問題原原本本呈現(xiàn)給市委、市政府，縣市區(qū)黨委、政府主要負(fù)責(zé)人及相關(guān)職能部門。并就暗訪發(fā)現(xiàn)的主要問題，通過郴州電視臺等媒體向公眾及時發(fā)布信息，增強(qiáng)社會輿論監(jiān)督，有力地推動了各級政府的整治進(jìn)程。

措施三：強(qiáng)化問責(zé)改進(jìn)作風(fēng)

思想認(rèn)識不到位、工作不扎實，是導(dǎo)致安全生產(chǎn)事故發(fā)生的重要原因。

為此，市委、市政府制定下發(fā)了《郴州市作風(fēng)大整頓活動方案》(郴辦發(fā)〔2012〕1號)、《郴州市黨政機(jī)關(guān)工作人員作風(fēng)問責(zé)暫行辦法》(郴辦發(fā)〔2012〕2號)，市政府印發(fā)了《安全生產(chǎn)責(zé)任追究暫行辦法》，明確了各級人民政府和相關(guān)職能部門的監(jiān)管職責(zé)，嚴(yán)肅干部工作作風(fēng)。

2012年，為進(jìn)一步整肅安全生產(chǎn)領(lǐng)域干部作風(fēng)，市紀(jì)委會同有關(guān)部門嚴(yán)肅查處了桂陽縣橋市鄉(xiāng)非法采選礦反彈、資興市滁口鎮(zhèn)非法盜采和違規(guī)選礦排污、嘉禾縣行廊鎮(zhèn)違法生產(chǎn)等問題，共追究相關(guān)責(zé)任人員84人，免職10人，下達(dá)督辦函11份，責(zé)成28家企業(yè)依法整改到位，行政處罰763萬元，并在全市予以通報。同時，針對暗訪中發(fā)現(xiàn)的問題，對監(jiān)管不到位、打擊不到位的政府公職人員進(jìn)行嚴(yán)肅查處，共給予黨紀(jì)政紀(jì)處分和組織處理52人，并在全市予以通報。

措施四：跟蹤整改求實效

市紀(jì)委監(jiān)察局在向有關(guān)部門發(fā)出問題限時整改通知中，明確要求存在問題的基層單位一把手對整改工作全面負(fù)責(zé)。對整改不力、拒不整改，甚至整改期間頂風(fēng)違紀(jì)的，嚴(yán)肅責(zé)任追究。

2012年10月，市紀(jì)委監(jiān)察局會同有關(guān)部門又開展了第二次明查暗訪，復(fù)查第一次問題的整改情況，跟蹤問效，確保整改到位；選擇新的方向發(fā)現(xiàn)新的問題。

第二次明查暗訪先后暗訪了63個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、104個礦區(qū)礦點及企業(yè)。暗訪人員根據(jù)平時部門掌握的情況和群眾舉報線索以及上半年暗訪的情況，有針對性地進(jìn)行了實地調(diào)查訪問，并記錄、獲取了資料證據(jù)。

暗訪情況顯示，各縣市區(qū)均能積極按照整改要求堅決予以整治。一些重點產(chǎn)煤礦區(qū)，如臨武縣水東鎮(zhèn)與宜章縣麻田鎮(zhèn)交界處的洪水江礦區(qū)、土地鄉(xiāng)玉美田礦區(qū)及萬水鎮(zhèn)三十六灣礦區(qū)、宜章縣梅田鎮(zhèn)龍村、騎田嶺林場等非法生產(chǎn)容易反彈的礦區(qū)，上半年暗訪發(fā)現(xiàn)沒有關(guān)閉到位，第二次暗訪時已全部關(guān)閉到位，未見反彈跡象。桂陽縣橋市鎮(zhèn)楓樹村兩處非法錫礦點、汝城縣沙界村君田組非法采洗砂場、桂東縣增口鄉(xiāng)增口村和寨前鄉(xiāng)牛江村非法采砂場均已按要求整治到位，沒有反彈。

成效

2012年郴州市礦產(chǎn)非法開采反彈得到有力控制，開采秩序趨好。1-10月，全市沒有發(fā)生較大以上事故，同比減少5起，少死亡22人。非法開采反彈從2011年的20多起下降到2012年的3起，總數(shù)下降率為85%。

伴隨著礦業(yè)秩序的明顯好轉(zhuǎn)，郴州市安全生產(chǎn)形勢步入歷史最好時期。2012年以來，全市安全防控能力有了新的提高，安全生產(chǎn)形勢總體穩(wěn)定、持續(xù)好轉(zhuǎn)，安全事故控制有了新的成效。由于未發(fā)生一起較大以上事故，安全生產(chǎn)考核首次達(dá)到省先進(jìn)行列。

值得一提的是，污染和損毀嚴(yán)重的“黃土高坡”正在變?yōu)榫G色山頭。2012年，在明察暗訪和強(qiáng)力跟蹤問效后，基層政府和行政執(zhí)法部門一邊嚴(yán)厲打擊濫采亂挖現(xiàn)象，一邊著力督促相關(guān)部門植樹造林，治理被破壞的山坡。如汝城縣三江口鎮(zhèn)藍(lán)洞村老山坪非法稀土礦點、桂東縣大塘鄉(xiāng)船塘村雙凹組非法稀土礦點，都進(jìn)行了恢復(fù)治理，當(dāng)初的黃土坡變成了青山。截至2012年10月底，大部分濫采亂挖地區(qū)都得到了恢復(fù)治理，被毀壞的土地已覆蓋植被，郴州市森林覆蓋率得到了提升，為推進(jìn)建設(shè)“生態(tài)郴州”和創(chuàng)建國家森林城市發(fā)揮了積極的作用。

2012年9月，省政府黨組成員、省紀(jì)委副書記、省監(jiān)察廳廳長、省預(yù)防腐敗局局長葛洪元率省政府安全生產(chǎn)督查組來郴州督查時稱贊：“郴州市強(qiáng)勢推進(jìn)安全生產(chǎn)工作，決心更大，措施更過硬，效果非常明顯。”

責(zé)任編輯/張 帆