道路分級體系和分層規劃管理模式對信息管網規劃及建設的啟示

殷潔琰

我國道路的發展遠自上古時代，《周禮》記載“匠人營國，方九里，旁三門，國中九經九緯，經涂九軌，環涂七軌，野涂五軌”，說明當時城市道路網的規劃布局（每軌約為2.1m）狀況已比較完善。而且周人已把道路分等，即徑（牛馬小路）、畛（可走車的路）、涂 （一軌）、道（二軌）和路（三軌）。道路發展至今，更是形成了非常完善的等級分類和規劃管理模式。而信息管網是從1876年貝爾發明了電話從而隨著人類社會信息化進程逐步發展起來的事物，其發展歷史距今不過一百多年的時間。我國自上世紀80年代開始快速社會信息化以來，目前除了電信公司、移動公司、聯通公司、有線電視公司等多家基礎通信運營商需要建設信息管網外，一些大型企業和政府部門也因信息化辦公需要信息管網的支撐。這些信息管網需求單位因各自所采用的組網技術不同對于信息管網的結構形式需求也不盡相同。由于發展時間短、需求單位多、組網技術差異等因素，加之信息管網的規劃大多也僅僅關注于管孔數量、而不分其重要程度、胡子眉毛一把抓，缺乏系統化的綜合考慮，造成目前信息管網建設方面呈現多頭建設、重復投資、空置嚴重、管理較為混亂的局面。既然城市道路體系如此完善，而信息管網又主要是沿著道路網絡敷設的，那么道路的分級體系和分層規劃管理模式是否能對目前較為混亂的信息管網的建設及規劃管理有所啟示呢？

1 信息管網與道路網的相似性

1.1 道路網與信息管網的內涵

按照使用特點，我國將道路類型分為公路、城市道路、廠礦道路、林區道路及鄉村道路。同時，按照其功能、作用及適應的交通量也對公路和城市道路予以相應的分級。道路網則指在一定區域內，由各種道路組成的相互聯絡、交織成網狀分布的道路系統。全部由各級公路組成的稱公路網。在城市范圍內由各種道路組成的稱城市道路網。

信息網絡從其傳輸數據的業務類型可以分為：數據傳輸網、語音傳輸網以及視頻傳輸網。按使用單位的性質又可以分為：電信網、有線電視網、政務網、特種專用網。信息管網則是指由敷設滿足于各信息管線需求單位布放光電纜支撐管道而構成的公共路由通道網絡，是社會信息化發展最重要的物理實體條件之一。

1.2 信息管網與道路網的相似性分析

道路網絡、信息管網是城市經濟發展的命脈，與城市經濟、城市發展一脈相承。當今城市道路網絡與信息網絡構成二元并列的城市神經網，城市集聚和輻射活動主要通過道路網絡和信息網絡進行，城市與城市之間以信息高速公路和高速公路等基礎設施網絡為依托形成城市連綿帶和區域城鎮體系。交通軸線、走廊以及信息網絡也正是城鎮體系的經濟發展軸線、走廊和網絡。

道路網承載的是物質流，而信息網絡承載的是信息流。物質流的產生是與地區內各城鎮的國民經濟發展程度相適應的，表現為很強的網絡特性。不言而喻，兩個重要省會城市間的道路其重要等級是肯定高于連接兩個縣級城市的道路的。一句話，道路網的網絡特性與城鎮體系的分層結構有著天然的匹配性。同樣，信息流的產生與匯聚也與地區社會經濟的發展水平密切相關。信息網絡的重要通信節點局站基本設置在經濟較為發達的大型、特大型城市。以語音電話網為例，全國重要匯接局全部設置在一線重要城市，如北京（010）、廣州（020）、上海（021），天津（022）、重慶（023）、沈陽（024）、南京（025）、武漢（027）、成都（028）、西安（029）。所以連接這些重要城市間的信息管道在整個網絡的重要性是等同于連接它們的高速公路在整個公路網的重要性的（圖1）。

鑒于道路網絡和信息網絡的相似性，城市規劃方法中按在國民經濟中的重要程度來劃分節點和連線、分析城市間通過網絡的集聚與擴散作用的網絡法不僅適用于道路網研究，也是適用于信息管網分析的。

圖1 我國電話交換骨干網的城市節點拓撲結構圖

2 道路分級體系及分層管理模式剖析

2.1 道路等級劃分

目前我國對公路和城市道路有明確的等級劃分標準。

2.1.1 公路等級劃分

A 技術等級

根據使用任務、功能和適應的交通量，將公路劃分為5個等級：高速公路、一級公路、二級公路、三級公路、四級公路。

高速公路——具有特別重要的政治、經濟意義。為專門供汽車分向分車道行駛并全部控制出入的干線公路。一級公路——為連接重要政治、經濟中心，通往重點工礦區、港口、機場，專供汽車分道行駛并部分控制出入的公路。二級公路——為連接政治、經濟中心或大礦區、港口、機場等地的公路。三級公路—— 為溝通縣以上城市的公路。四級公路——為溝通縣、鄉（鎮）、村的公路。

B 行政等級

根據公路在政治、經濟、國防上的重要意義和使用性質，劃分為5個行政等級：國家干線公路（國道）、省干線公路（省道）、縣公路（縣道）、鄉公路（鄉道）以及專用公路。

國家干線公路（國道）——指具有全國性政治、經濟意義的主要干線公路，包括重要的國際公路、國防公路，連接首都與各省、自治區、直轄市首府的公路，連接各大經濟中心、港站樞紐、商品生產基地和戰略要地的干線公路。省干線公路（省道）——指具有全省（自治區、直轄市）政治、經濟意義，連接各地市和重要地區以及不屬于國道的干線公路。縣公路（縣道）——指具有全縣（縣級市）政治、經濟意義，連接縣城和縣內主要鄉（鎮）、主要商品生產和集散地的公路，以及不屬于國道、省道的縣際間公路。鄉公路（鄉道）——指主要為鄉（鎮）村經濟、文化、行政服務的公路，以及不屬于縣道以上公路的鄉與鄉之間及鄉與外部聯絡的公路。專用公路——指專供或主要供廠礦、林區、農場、油田、旅游區、軍事要地等與外部聯系的公路。

2.1.2 城市道路等級劃分

根據道路在城市道路系統中的地位、作用、交通功能以及對沿線建筑物的服務功能，我國目前將城市道路分為4類：主干路、次干路、支路以及街坊道路。

快速路在特大城市或大城市中設置，是用中央分隔帶將上、下行盡量分開，供汽車專用的快速干路，主要聯系市區各主要地區、市區和主要的近郊區、衛星城鎮、聯系主要的對外出路，負擔城市主要客、貨運交通，有較高車速和大的通行能力。主干路是城市道路網的骨架，聯系城市的主要工業區、住宅區、港口、機場和車站等客、貨運中心，承擔著城市主要交通任務的交通干道。次干路為市區內普通的交通干路，配合主干路組成城市干道網，起到聯系各部分和集散作用，分擔主干路的交通負荷。支路是次干路與街坊道路的連接線，為解決局部地區的交通而設置，以服務功能為主。街坊道路是在城市范圍內，全路或大部分地段兩側建有各式建筑物,設有人行道和各種市政公用設施的道路（圖2）。

2.1.3 公路網與城市道路網等級劃分的關系

如果說公路網是從面上按照道路連接的城市點重要性不同來分等級的話，那么城市道路網則是對具體的城市點放大后根據城市道路連接的地區重要性不同來分級的。應該說兩者之間是宏觀分析與微觀分析的關系（圖3）。

圖2 上海市中心城主干路系統規劃圖

2.2 道路網規劃建設根據等級劃分實施的分層管理措施

關于道路的管理，以公路網為例，我國于1997年7月3日由第八屆全國人大常委會第二十六次會議通過了《中華人民共和國公路法》，并分別于1999年10月31日和2004年8月28日進行了第一次和第二次修正。通過立法的形式，我國對于公路網的建設管理形成了一套體系完善、內容全面的管理措施。

圖3 城市道路與公路在道路等級分析上的關系圖

“公路法”第二次修正版的第十四條對公路規劃管理的分級體系有明確的規定和要求。具體為：國道規劃由國務院交通主管部門會同國務院有關部門并商國道沿線省、自治區、直轄市人民政府編制，報國務院批準。省道規劃由省、自治區、直轄市人民政府交通主管部門會同同級有關部門并商省道沿線下一級人民政府編制，報省、自治區、直轄市人民政府批準，并報國務院交通主管部門備案。縣道規劃由縣級人民政府交通主管部門會同同級有關部門編制，經本級人民政府審定后，報上一級人民政府批準。鄉道規劃由縣級人民政府交通主管部門協助鄉、民族鄉、鎮人民政府編制，報縣級人民政府批準。縣道、鄉道規劃，應當報批準機關的上一級人民政府交通主管部門備案。省道規劃應當與國道規劃相協調。縣道規劃應當與省道規劃相協調。鄉道規劃應當與縣道規劃相協調。

對于公路規劃的調整在公路法中也都有明確的規定。第十六條就明確規定：國道規劃的局部調整由原編制機關決定。國道規劃需要作重大修改的，由原編制機關提出修改方案，報國務院批準。經批準的省道、縣道、鄉道公路規劃需要修改的，由原編制機關提出修改方案，報原批準機關批準。

可以說，公路法的頒布和實施從法律層面為公路網的建設及規劃管理提供了有效的管理依據。首先，通過與相應等級的政府部門對應來劃分公路等級，明確了歸口管理單位，可以說責權利清晰，便于相關規劃建設的具體實施操作。另外，下一等級公路必須同上一等級公路相協調的規定，為不同等級公路間倘若規劃建設存在矛盾時的協調解決指出了方向，體現了局部必須服從于全局的原則。目前我國公路網建設所取得的成就，應該說和這樣一種分層規劃管理的措施是密不可分的。

3 信息管網規劃建設的借鑒探討

目前我國信息管網的實際建設情況是：在城市建設區范圍內，沿快速路、主干道、次干道、各等級支路均建設有通信管道；在高速公路范圍內，也建設有通信管道，除滿足高速公路內部通信需求外，還滿足其他城域網的長途、中繼等重要通信線路的需求。沿國道、省道、市道、縣道等各等級公路也敷設有通信管道，以滿足相應區域和等級的通信需求。另一方面，從各城市通信網絡的組網特點來看，國道、省道也恰恰應該是各類通信網絡的長途線路、中繼線路的路由。這也從事實上說明了信息網絡和道路網絡確實存在一定的相似性。

3.1 信息管網分層

各大通信運營商對于長途通信線路也即通信干線目前分為兩級：一級干線和二級干線。省際線路為一級干線，省內或省內區間線路為二級干線。具體來說，一級干線是指在省間進行通信的網絡，一級干線固定資產屬于集團公司，由集團公司進行統一管理、調度。二級干線是指在省內不同地市間進行通信的網絡，二級干線固定資產屬于省公司，由省公司進行統一管理、調度。根據其管理分為集團公司管理和省公司管理的特點，不妨回顧一下公路的行政等級劃分，一級干線相似于國家干線公路（國道），二級干線相當于省干線公路（省道）。

考慮到信息管網還存在著類似于公路網中專用公路概念的軍政專用信息管網的實際情況，不妨可以借鑒公路劃分為國家干線公路（國道）、省干線公路（省道）、縣公路（縣道）、鄉公路（鄉道）以及專用公路的行政劃分等級的宏觀分析方法，對應提出國家級干線通信管道、省級干線通信管道、縣級干線通信管道、鄉級干線通信管道和專用通信管道。

國家級干線通信管道就是指連接首都與各省、自治區、直轄市首府的信息管道，連接各大經濟中心、港站樞紐、商品生產基地和戰略要地以及他們之間的信息管道，即一級干線。省級干線通信管道為連接省會與各地市和重要地區，以及各地市和重要地區之間的信息管道，即二級干線。縣級干線通信管道為連接縣城和縣內主要鄉（鎮）、主要商品生產和集散地以及它們之間的信息管道。鄉級干線通信管道為連接鄉鎮與村、村與村之間的信息管道。專用通信管道專指為軍政部門等特殊通信管線需求單位敷設的信息管道。

針對某一個具體城市的微觀分析，除了特大城市、大城市外，一般城市道路等級又分為主干路、次干路、支路以及街坊道路。對于非特大城市、大城市來說，通信管道相應也可以分為主干通信管道、次干通信管道、支線通信管道、小區通信管道。而對于一些特大城市大城市一般有國家干線公路（國道）、省干線公路（省道）以快速路的形式穿越市區，為了與對應的公路等級匹配，可以增加骨干通信管道的級別。

骨干通信管道主要針對特大城市大城市，指連接市區各主要地區、市區和主要的近郊區的信息管道以及市區范圍內承載一級干線二級干線通信線路的信息管道。主干通信管道是連接市中心與各主要地區，以及各主要地區間的信息管道。次干通信管道是連接地區中心與各組團以及各主要組團之間的信息管道。支線管道則指連接組團社區中心與各主要居住小區、公共配套服務區以及他們之間的信息管道。小區通信管道是指敷設在小區內街坊道路上連接各建筑單體的通信管道，以敷設配線光（電）纜為主。

無論是宏觀分析法的國家級干線通信管道、省級干線通信管道、縣級干線通信管道、鄉級干線通信管道和專用通信管道，還是微觀分析法的骨干通信管道、主干通信管道、次干通信管道、支線通信管道、小區通信管道，都主要是從功能重要性來表述的。就每種具體路由情況對應具體的道路是非常有可能存在重疊的。以宏觀分析為例，某條道路由于既承擔了連接省內主要城市，恰好其某一段也承擔了某個縣級市與主要鄉鎮間的連接功能，那么由于通信網絡全程全網的特點，相應既承擔了省級干線通信管道也承擔了縣級干線通信管道的這部分路由就按照從嚴靠近的原則提升為省級干線通信管道。

3.2 信息管網分層規劃管理的建議

對于區域總體規劃中宏觀分析層面界定的國家級干線通信管道、省級干線通信管道、縣級干線通信管道、鄉級干線通信管道和專用通信管道，是完全可以借鑒“公路法”國道國管、省道省管、縣道縣管、鄉道鄉管、下級服從上級的管理模式的。

對于微觀分析層面，具體為市內的骨干通信管道、主干通信管道、次干通信管道、支線通信管道、小區通信管道。一方面可根據所處城市的市、區、街道設置情況分級加以管理，也可以根據各城市采用的特殊城市管理辦法分片管理，如網格管理的分片管理等。

以上海為例，在市域總體規劃上應該根據全市城鄉體系并結合上海在全國通信網絡中的重要性，宏觀分析并明確出國家級干線通信管道的路由和上海中心城到郊區新城以及新城之間的省（市）級干線通信管道的路由。而對于中心城區的總體規劃，則應結合市域國家級及省市級干線通信管道路由，依據市級中心、市級副中心、市級專業中心、地區中心的布局，結合中心城道路網規劃劃分出骨干通信管道路由、主干通信管道路由。而對于中心城具體的社區單元，則應在此基礎上明確出次干通信管道路由和支線通信管道路由。

對于郊區（縣），應該在市域國家級和省市級干線通信管道劃分的基礎上，根據本區縣的城鄉體系和產業及用地規劃，明確本區（縣）的縣、區級干線通信導管路由。而對于相應的郊區新城，也可以在區（縣）總體規劃指導下，進一步劃分出骨干通信管道、主干通信管道。對于新城內的具體社區單元則可以進一步劃分出次干通信管道、支線通信管道。

4 結語

實現信息管網的“統一規劃、統一建設、統一管理”已是很多城市的共識。而首先對信息管網的體系進行一個合理的等級分層是“統一規劃、統一建設、統一管理”的基礎性工作。這樣可以避免目前僅僅關注于管孔數量而不分其重要程度、綱目不分的狀況和管理較為混亂的弊端。參照道路網的分級體系首先對信息管網從重要性上加以分級，并根據劃分出的等級情況參考道路網分級管理的模式，對應行政部門的分級情況，實施有效的分級管理，責權統一，避免混亂。

當然，在明確等級體系和分層管理模式后，還需要各對應管理部門綜合協調各種信息管道需求單位，對具體的通信管道數量加以規劃明確。

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