19世紀英國煤礦立法初探

孫繼靜，蘇 麗

（1.天津師范大學 歷史文化學院，天津 300387；2.河北青年管理干部學院，石家莊 050031）

煤炭與蒸汽機相結合，改變了英國工業的運轉模式，英國的工業化在當時領先世界，并一直保持到19世紀末，很大程度上應歸功于煤在工業領域中的應用，以及將煤炭轉化為動力和熱能的進步。然而正當英國沉浸在欣賞以自然之力征服自然，成就工業革命的宏偉畫卷之時，正當英國人期待享受工業經濟帶來的文明成果時，煤炭開采所產生的大量駭人聽聞的災難和問題也成為揮之不去的陰影。煤礦安全問題不僅是一個經濟問題，也是一個道德問題，日益受到英國政府和社會的關注。于是，從19世紀中期開始，關于煤炭安全的立法問題被提上了日程。在國內學術界，關于19世紀英國立法問題的研究，焦點集中于工廠立法、環境保護立法、公共衛生立法等方面，英國煤炭行業往往被忽視，對這一領域鮮有涉及。英國礦難治理是一個綜合治理的過程，科技的進步固然使礦難的發生率減少，但我們也要看到議會所頒布的法律、法規和建立的監察制度所起到的重要作用，如何從歷史縱深的角度對19世紀英國煤礦礦難的發生狀況、治理措施以及推動治理的背后力量作一探研，成為本文所寫的主旨。另外，對這一問題的研究，也可以給我們對英國從傳統自由主義到國家干預經濟的轉變過程有一個清晰而完整的認識。

一、19世紀煤礦立法的背景

1.煤炭能源戰略地位的必然要求

英國的煤炭開采已經有好幾百年的歷史，關于煤炭開采的最早記錄是1213年，這年國王約翰通過授予特許狀給紐卡斯爾當地的自由居民。在18世紀之前，由于煤炭本身具有煤煙大、氣味難聞等缺陷，加之煤炭應用技術不高等原因，導致煤的使用并不普及，甚至遭到貴族們的排斥。當時主要的能源是木材，著名經濟學家亞當·斯密也認為“和木材相比，煤炭是比較不適合的燃料，據說還是比較不衛生的”［1］。這一時期英國煤礦規模小，開采技術低，主要是在煤層較淺和易于運輸的地方開采，所以英國煤炭在早期一般稱為海煤。由于煤礦地處偏僻地區，礦工過著與世隔絕的生活，這一行業往往被忽視和排斥。

隨著英國工業的發展和人口的激增，英國出現了以木材為能源的能源危機，煤炭作為替代品，開始逐漸大量地用于人們的生產和生活。1700年英國煤炭產量大約是303萬噸，而1800年大約是1528萬噸，增長了5倍多［2］。隨著工業革命蒸汽機的廣泛使用，大量增加了對煤炭和鐵的需求，并降低了生產煤炭和鐵所需要的成本，這又反過來促進了蒸汽機的使用，三者之間彼此促進，推動煤炭生產的發展。特別是19世紀以鐵路為主的交通運輸體系的建立，更是便捷了煤炭的運輸和消費，煤炭產量突飛猛進（19世紀英國煤炭產量見表一），煤炭已成為英國重要的不可替代的戰略能源。

表一：19世紀英國煤炭產量（000噸）［3］

2.煤礦生產安全的客觀需要

在煤炭成為主要能源之前，煤炭行業在很長一段時間被政府和社會所忽視。到了19世紀中葉，英國煤炭生產占世界煤炭生產總量的三分之二，煤礦業成為英國的支柱性產業，豐富的煤炭資源成為英國強勁工業的動力和能源，煤炭生產的安全問題逐漸提上議程。隨著煤礦開采的發展，煤礦工人人數急劇增加，較為嚴重的礦難事故也頻繁發生，煤礦巨大爆炸和其他事故造成很多礦工喪命的新聞時常震驚整個國家。煤礦安全事故不僅威脅到礦主和礦工的生命財產安全，而且也影響到煤炭能源的供應甚至影響到社會穩定，加強煤炭產業的監管成為政府的當務之急。在煤礦立法之前，煤礦的分布、生產、管理，以及礦工的雇傭及礦難人數的記錄都是碎片化的，沒有完整的記錄。由于缺少監管，煤礦管理制度松弛，生產設備落后，通風設備有待改進，開采缺少計劃，要確保煤礦生產的安全，就必須通過立法手段，建立監察機制，委派執法人員對煤礦進行調查與監管。1851年，議會委派的檢查官第一次詳細地統計了全年礦難死亡人數是984人，說明英國的礦難屬于比較重大的事故。由于19世紀煤礦安全監察立法的不斷發展，檢查員嚴格的執法監督，煤礦改進安全措施和采用先進設備，之后盡管煤炭產量持續成倍增加，但整個19世紀后半期礦難死亡人數一直保持在1000人左右，特別是爆炸事故死亡人數明顯下降，這也說明立法監督的必要性和有效性。

3.礦區婦女兒童合法利益的保障

迅速發展的煤炭工業是童工悲慘遭遇的起點，深礦井處為了排氣最常見的方法就是安放“凝氣閥”，使空氣保持流通，防止毒氣堆積，操作這種裝置的任務就是由童工來完成的，這不僅不顧這些孩子們的人身安全，而且如果童工沒有完成任務或出現差錯也會使整個礦井處于危險之中。另外，運煤、拖煤的任務大部分也是由童工來完成。到1840年，在礦下從事煤炭生產托運的13歲以下童工人數大約有1.5～2萬人，一般來說，技術越原始、規模越小的煤礦，雇傭的童工就越多［4］。政府派出的考察團這樣描述煤礦中的童工：套著繩子，綁著皮帶，帶著馬具，就象拉著輕便馬車的狗，黑乎乎的身體浸透著濕氣，大半個身子裸露著，用四肢爬行，身后拖著沉重的貨物。被礦主或者監工鞭打是常事，背部不時因為撞到礦道的頂壁而受傷，腿和腳因為水的浸泡傷口處被聚積物覆蓋，長時間在礦道里工作，許多童工的背部嚴重彎曲和變形［5］。除此之外，婦女在煤礦的工作狀況也開始受到極大關注，根據1841年的人口調查，當時英國煤礦雇用了1185名20歲以上的女工和1165名20歲以下的女童工在礦井中工作，另有3650名已婚和未婚的女工在地面上勞動。在這總數6000人中，2254人在蘇格蘭各個煤坑勞動，大多數礦井都雇有100或150名己婚和未婚的女工［6］。

二、煤礦監察立法進程：博弈與進步

煤礦立法的過程是不同利益主體的博弈與抗衡的過程，煤礦監察立法是在進步貴族和紳士的推動、議會的干預調節下，煤礦主和礦工既激烈斗爭又相互妥協的結果。這種不斷的斗爭與妥協推動了立法的發展，使得英國煤礦監察立法不斷完善。早在1813年貴族紳士自發組織的桑德蘭協會就開始調查煤礦狀況，但由于沒有得到政府支持，受到礦主的抵制，雖然收集部分信息，但成效不大。工廠法頒布后，為了檢查其實施情況，任命了工廠監察官進行調查。1833年一份關于密德蘭地區的工廠報告里提及了該地區礦工的悲慘狀況，由此導致了社會團體和議會對礦工的進一步調查，最終促使皇家煤礦委員會任命官員，調查煤礦雇傭婦女和童工的情況。經過長時間的調查取證和議會辯論（辯論的焦點是童工雇傭問題），最終在1842年通過了艾什利法案。該法案的主要內容是：禁止雇傭婦女下礦，禁止雇傭10歲以下的童工，法案還規定必須任命煤礦檢查官，學徒工的期限被限制到8年，第一次試圖禁止以公屋租金形式支付工資［7］。但是由于煤礦主強烈反對檢查官對煤礦內部生產進行干預，1842年煤礦法有明顯的缺陷：法案沒有涉及到防止礦難發生的條款，檢查官的職責僅被限定在調查礦工的狀況，而不包括對礦難的調查。

1842年艾什利法案通過后，由于禁止婦女和10歲以下童工下礦，這些人因此而失業，家庭收入減少，而谷物法推動糧食物價上漲，加之礦難不斷發生，在憲章派的活動鼓舞和推動下，礦工們的不滿情緒高漲。憲章派組織煤礦工人聯盟，進行聯合斗爭，部分礦區甚至發生了騷亂事件，這些都危及到煤礦主的利益和財產安全。1844年委派的檢查官通過調查，把礦難的頻繁發生主要歸因于煤礦管理措施的松弛和通風設備的落后，引起了議會極大的關注，導致了1850年煤礦法案的通過。該法決定建立起煤礦地下檢查制度，授予檢查官有權進入煤礦檢查其運行管理，可以對采煤機器和地面建筑進行考察和審核，并有權調查與礦工安全相關的事情，并不定時向內政大臣匯報。同時法案規定礦主必須在礦難發生12小時內向內政大臣匯報，如有礦主隱瞞不報，應該處以10到20鎊不等的罰款。如果妨礙檢查官工作將給予最低5鎊、最高不超過10鎊的罰款。法律有效期限為5年，同時宣稱1842年艾什利法案繼續有效［8］。這樣煤礦同時處在2個法案的監控之下，前者主要是規定所雇傭的雇工條件，后者主要旨在煤礦的安全問題。但是該法案沒有增加檢查官人數，由于檢查官人數太少，很難深入煤礦進行調查，只有在重大礦難發生時，他們才對該礦進行全面調查。5年后法案到期并得以更新為1855年法案，對有關煤礦的管理和安全給予了進一步的明確規定。規定地下要有良好的通風措施，煤礦管理要遵守煤礦礦主和管理人員對安全負有責任的總原則，必須增加檢查官數量，并且他們的職責明確。如果礦主故意違反該法，將被罰款1至5鎊，而礦工為2鎊，嚴重者將處不超過3個月的監禁。法案通過之后檢查官增加了6人，總數達到12人，這將更加有利于對煤礦的監督。1855年法案對違法的處罰顯然不公平，主體的不同，違反法案的后果也不同，引起了礦工們的嚴重不滿。加之礦難持續發生，礦工們提出需增加由有經驗的礦工或者技師組成的團隊來協助檢查官工作，需繼續增加檢查官的數量和權利，確保礦工安全，以實際煤炭重量而不是依靠估算來支付礦工工資。他們的提議自然遭到礦主的反對，也沒有得到議會的支持。

另一方面，檢查官發現很多礦難的發生是由于產量增加，而管理松弛，管理人員很多不能讀寫，不能提前發現危險狀況，管理制度只是名義上存在而實際無法執行。檢查官向議會提議，要求提高雇傭兒童的年齡標準，保護兒童受教育的權利。1860年議會再次通過了煤礦檢查和控制法案，將法案的適用范圍延伸到鐵礦、石礦，第一次嘗試讓童工接受教育，禁止雇傭12歲以下的童工，除非能從校長那里提供該童工能讀能寫的證明，或者證明他每周有2天3小時的學校學習時間［9］。

檢查官和礦工提出的許多建議，由于礦主反對沒有在1860年法中體現，但1872年法案的通過，使礦工們看到了一絲希望，他們的部分愿望得到了實現：該法強制負責責任重大煤礦的管理人員必須通過職業技能考試，取得資格方能上崗；關于在煤礦中使用炸藥也做出了更為嚴格的規定；礦道和工作層的礦頂的安全也受到重視；教育條款中將兒童受教育的年齡延伸到13歲；關于礦工最關心的工資問題，除非在特定條件下，礦主必須以稱煤的重量來支付工資［10］。針對煤礦爆炸性事故，皇家委員會對空氣壓力對煤礦瓦斯的影響、通風條件和照明方法等方面進行了調查，采用可靠的瓦斯指示器對瓦斯、對煤礦空氣進行檢測。調查的結果促使了1887年煤礦法的通過，該法案從煤礦開采實踐、管理經驗和科學技術上對1872年煤礦法進行了完善。

三、煤礦立法的推動力：力量的匯聚

1.家長主義的復興與影響

19世紀上半葉對煤礦立法及對煤礦狀況的關注，很大程度上是受到了傳統的家長主義思想的影響。作為前工業社會主流意識形態的家長主義并沒有退出歷史舞臺，相反卻在19世紀上半葉得到了更加廣泛的傳播。但此時的家長主義已經發生了一些變化，它的核心觀念逐漸演變為：“財富不僅意味著權力，更意味著義務。”［11］更加強調有產者應對窮人履行保護和幫助的義務，而不應只顧行使自己的權利。同時對國家的作用有了新的認識，不再一味排斥中央集權。家長主義對煤礦立法的影響，主要表現在19世紀上半葉煤礦立法和煤礦狀況的調查主要是由鄉紳和貴族所倡導并實施的。1813年在拉爾夫密爾班爵士的主持下，在桑德蘭成立了一個社會團體，負責調查礦難的原因和阻止事故發生。同年出版了第一份關于煤礦的報告，介紹了煤礦的狀況、安全燈和通風設備等。1839年，南謝爾茲的許多紳士組成一個委員會，調查礦難的原因，經過三年的努力，在1842年公布了一個報告，該報告涉及煤礦安全燈的使用、通風設備、童工雇傭、煤礦管理人員、科普教育、政府的檢查、爆炸事故后的救治與處理等范圍極廣的問題，并且他們希望早日開展煤礦的立法，以糾正報告中提及的問題［12］。

2.工廠立法的影響

在薩德勒、阿什利勛爵等人的努力下，英國議會于1833年通過工廠法。盡管工廠法沒有把煤礦納入立法監管的范圍，但是工廠法的頒布和實施，開創了國家對工人、工廠管理和監督干預的先例，表明經濟社會中的不合理體系可以通過立法來彌補，為煤礦立法提供了有利條件和范例，工廠立法所取得的成績點燃了煤礦工人的希望。特別值得一提的是，工廠法通過后，議會任命監督員到各個工廠視察，監督工廠法的實施情況，正是這一措施，使得監督員有意無意地關注到了礦工特別是煤礦中的婦女童工情況。1833年，卡爾頓塔夫內爾先生受命在蘭開夏調查工廠的運作，在調查過程中，一個偶然機會他注意到了該地區的礦工。在其報告中，他對礦工的生產和生活狀況進行了記錄，認為礦工生活艱辛，在工作期間，被限定在一個狹小的空間里，呼吸渾濁的空氣，這些礦工身體變形，體弱多病，壽命往往十分短。童工被送到礦下，只供給少量面包，有時由于糟糕的灰塵和空氣這些食物不能食用，地下也非常潮濕。塔夫內爾在談到職業時說，在最艱苦最糟糕的工廠工作也沒有在最好的煤礦那么艱苦、殘忍和不道德［13］。所有對這些情況的揭露逐步引起了議會的關注，在南達勒姆議員的提議下，1835年議會任命了一個委員會，對煤礦進行調查，收集的材料和事實是有重要意義的，給出的調查報告引起了社會的軒然大波。1840年，貴族阿什利提議對童工和貧窮礦工進行調查，這樣關于煤礦礦區童工的第一份調查報告出爐，報告中大量闡述了煤礦中童工的工作狀況。同時該報告也對婦女的工作狀況也進行了較為詳細的描述，并提出婦女的工作時間應與工廠工人工作時間一致［14］。

3.社會思潮的轉變

19世紀前期，在英國占統治地位的思潮是自由放任主義，其代表人物是亞當·斯密、李嘉圖等，古典自由主義理論反對國家干預政策，主張通過自由放任和自由競爭來配置資源，獲得最大的經濟效益，政府的職責是為經濟發展創造良好外部環境，而不是直接干預經濟。因此，在這種自由放任的思想影響下，煤礦立法一開始就遭到煤礦主的反對，他們擔心政府干預其管理，這也是1842年法案只對婦女和兒童的雇傭作了規定，以及新任命的檢查官沒有權限檢查煤礦的安全工作的原因。19世紀中期，諸如環境問題、貧困問題等工業化的負面效應日益突出，以約翰·密爾為代表的思想家看到了市場的缺陷，開始對自由放任理論進行修正，主張發揮國家的一定的控制作用，即實行有限度的自由主義。19世紀70年代后，英國國內社會問題叢生，外部還面臨強有力的各國對手的競爭，開始逐步放棄自由放任主義思想，以格林為代表的新自由主義興起，主張用“積極的自由”去取代“消極的自由”，認為國家是保護和維持個人自由的條件，國家的職能是消除自由的各種障礙。國家在一定程度上干預經濟，調和個人利益和社會利益的矛盾，有利于社會平穩健康的發展。

4.煤炭工人持久的斗爭與立法的堅持

煤礦立法之所以不斷推進，與煤礦工人的斗爭是分不開的。同時，礦區煤礦工人的斗爭還有一個特點，就是長期堅持通過議會立法的合法手段進行。煤礦工人的斗爭最初從暴力斗爭開始，但很快就過渡到和平請愿和議會立法為主要手段的階段。1842年艾什利法案通過后，由于婦女兒童失業，對谷物法的不滿加之憲章運動的鼓舞，罷工和騷亂從阿什頓安德萊恩地區開始，迅速蔓延到很多礦區，其中密德蘭、斯塔福德地區最為嚴重，騷亂持續了好幾個星期，部分礦區的房屋被燒毀，給礦主和議會很大的壓力，議會不得不委派檢查官對煤礦情況進行檢查。為了更加有效地組織斗爭，1844年煤礦工人聯盟在曼徹斯特成立，會員超過6萬人，同年召開的第二次代表會議，會員已經超過了10萬。他們還創辦了煤礦工人自己的刊物——《礦工的律師》等，起到宣傳和組織的作用。礦工聯盟選派羅伯茨等代表去倫敦議會呼吁立法，并遞交請愿書，羅伯茨還與當時首相皮爾見面，把煤礦爆炸的一些記錄呈遞給首相，提議進一步立法規范煤礦管理。恩格斯在談到工人階級的作用時就說道，“沒有礦工在合法范圍內持久的罷工斗爭的支持和積極宣傳，議會立法能取得如此大的成就是不敢想象的”［15］。反之，立法所取得的成果又激勵了礦工的斗志，而每次立法的不足督促礦工堅持斗爭。正因為如此，煤礦立法才不斷取得突破，煤礦法也才更加完善。

四、煤礦立法的影響：煤礦狀況的改善和政府職能的轉變

1.煤礦狀況的改善

19世紀煤礦立法，使得煤礦狀況有了很大改善，主要表現在以下幾個方面：一是婦女和童工的生產和生活條件得以改善。法律禁止婦女下礦從事生產性工作，13歲以下童工得到一定程度的受教育機會，童工的工作時間大大縮短。二是監察制度逐步建立。監察官深入煤礦進行調查，對煤礦的管理和安全措施提出了許多有建設性的建議，對煤礦的實地情況進行詳細的記錄，使得煤礦相關數據得以保存，比如煤礦分布、雇傭人數、煤炭產量、煤礦礦難發生地點、死亡人數等，這些材料為政府制定政策提供了依據。三是煤礦法的實施，對于煤礦事故的發生起到一定的抑制作用。這一點可以從幾組數據中看出。首先，從煤炭產量和礦工死亡人數來看，總產量增加顯著，而死亡人數基本上沒有大的變動，說明煤礦安全有了很大的保障，特別是每生產百萬噸煤炭死亡人數明顯下降（見表二）。

表二：每生產百萬噸煤炭死亡人數［16］

續表

其次，可以從礦難死亡人數和煤礦雇傭人數的比率來看，1860年每245名礦工中有一人死亡，到1870年，這一比例為1/300，而到1875年則為1/430，死亡率從4/1000下降到了2.3/1000。再次，從礦難死亡原因來看，煤礦爆炸引起的相對死亡率下降，1851～1860年間，平均每年爆炸死亡人數為244.1，占總死亡人數的24.40%；1861～1870年間，平均每年爆炸死亡人數為226.7，占總死亡人數的21.33%；1871～1875年間，平均每年爆炸死亡人數為195.4，占總死亡人數的17.80%［17］。以上這些數據說明檢查官對煤礦的監管是有效的（因為煤礦生產還有很多偶然和不可控制因素）。

2.政府職能的轉變

從英國煤礦立法的歷史進程中，我們可以清晰地看到英國政府在19世紀對煤礦立法的態度發生了巨大的變化，這在更深層次上反映了英國政府執政觀念和行政職能的轉變。在立法之前，對煤炭生產的管理是由地方治安官實施的，這是一種源自中世紀傳統地方自治的表現，而不是現代意義上的政府管理架構。煤炭立法開始后，中央政府逐步加強對煤礦的管理，特別是檢查員制度的設立，在煤礦立法中起到了不可替代的作用。這一職務不僅起到了立法提案員的作用，相關法律的制定依據來源于檢查官的報告和提案，法律制定后檢查官是執行人，而且其權限越來越大，實際上代表中央政府行使行政司法權，檢查官人數不斷增加，說明中央政府對煤礦管理的不斷加強，也說明煤炭作為第一次工業革命時代的主要能源的戰略地位越來越受到政府的重視。煤礦立法從側面說明了政府職能正悄然發生變化，也表明了工業化必然帶來深刻的利益沖突和各種經濟社會問題，而解決問題和調和矛盾的關鍵在于政府和各團體的態度。實踐證明，英國19世紀中后期的煤礦立法，有效地緩解了礦工、礦主和政府三者之間的矛盾，也凸顯了英國政府應該承擔的政府職能。

［1］（英）亞當·斯密 .國民論 ［M］.唐日松，等，譯.北京：華夏出版社，2005：129.

［2］M.W.Flinn，The History of the British Coal Industry，Ⅱ，Oxford，1962：26.

［3］Antonio Di Vittorio，An Economic History of Europe，London，Rutledge，2006：185.

［4］Peter Kirby，Child Labour in Britain，1750～1870，Palgrave Macmillan，PP.76－77.

［5］（美）巴巴拉·拉里茲.煤的歷史 ［M］.北京：中信出版社，2005：68.

［6］（英）E·羅伊斯頓·派克.被遺忘的苦難：英國工業的革命人文實錄 ［M］.蔡師雄，等譯.福州：福建人民出版社，1983：221.

［7］R.Nelson Boyd，Coal Mines Inspection，W.H.Allen＆Co.，London，1879：58.

［8］R.Nelson Boyd，Coal Mines Inspection，W.H.Allen＆Co.，London，1879：103.

［9］R.Nelson Boyd，Coal Mines Inspection，W.H.Allen＆Co.，London，1879：145.

［10］R.Nelson Boyd，Coal Mines Inspection，W.H.Allen＆Co.，London，1879：222.

［11］David Roberts，Paternalism in Early Victorian England，New Jersey，1979：4.

［12］R.Nelson Boyd，Coal Mines Inspection，W.H.Allen＆Co.，London，1879：37.

［13］R.Nelson Boyd，Coal Mines Inspection，W.H.Allen＆Co.，London，1879：32－33.

［14］G.M.Young，W.D.Handcoek，English Historical Documents，v.12/1，1833－1874，London，1956：973－998.

［15］恩格斯.英國工人階級的狀況 ［M］.北京：人民出版社，1956：305－311.

［16］R.Nelson Boyd，Coal Mines Inspection，W.H.Allen＆Co.，London，1879：237.

［17］R.Nelson Boyd，Coal Mines Inspection，W.H.Allen＆Co.，London，1879：238－239.