上級審計機關如何加強對下指導工作的思考

舒 方 秦嘉龍

劉家義審計長提出“審計是國家經濟運行的免疫系統”，表明審計不僅僅是事后監督，更要做到事前監督，防范于未然，這是未來我國審計工作的一個重要發展方向。我國的審計體系是“上級審計機關對下級審計機關業務領導”，所以上級審計機關對下級審計機關的指導是職責所在，是整合審計資源、發揮審計機關整體合力的需要，更是實現審計的事前監督作用的需要。本文以青海省為例，對上級審計機關如何加強對下指導進行研究。

一、上級審計機關對下指導工作現狀與分析

（一）審計項目計劃及審計項目組織實施管理的現狀及分析

1.審計項目計劃的現狀與分析

目前，我省基層審計機關仍處在“條塊結合，以塊塊管理為主”的雙重領導體制的管理下。在雙重領導管理模式下，下級審計機關的地位和獨立性相對較弱，受當地政府和有關部門牽制較大，容易，對審計計劃的安排產生一些不利的影響。同時，下級審計機關在編制年度審計項目計劃過程中，存在重年度計劃而輕中長期計劃的現象，這在很大程度上限制了審計工作開展過程的連續性。由于計劃的制定通常是根據以往的經驗和項目計劃書，缺乏可行性分析與論證性研究，容易導致審計項目計劃中出現重點不突出、涉及范圍不全面、審計項目交叉審計、任務分配不公、審計項目的變更等問題。

2.審計項目組織實施管理的現狀及分析

審計項目管理就是由審計機關和相關審計人員按照審計工作標準，對具體審計項目進行管理的全過程。它是運用各種科學手段、制度和載體，進行計劃、執行、控制、檢查、監督和反饋等一系列自我約束的活動，但在實際的審計工作中，上級審計機關對下級審計機關在在這一方面的領導和指導方面的職責并沒有得到充分的履行和實現。上級審計機關在國家審計署統一部署的專項審計項目中對下級審計項目的管理力度大，做到了實時監督與管理。在其他審計項目中，上級審計機關對下級的管理缺乏足夠的控制力，不利于我省審計資源的全面配置與整合，不利于形成并發揮整體的作用。

(二)審計機關人力資源管理的現狀與分析

審計人力資源整合是指審計機關為實現維護國家經濟安全、提高政府工作效率的戰略目標，通過對時間的有效控制和空間防偽的合理適用，對其可利用人力資源精心篩選、合理配置和充分利用，以達到最優的過程。在雙重領導體制下，我省審計廳擁有全省審計工作人員資格認定的權力，各級審計機關的上級政府擁有著下級審計機關人員配置的決定權，由于各級政府在進行有關人員的調動時，并沒有充分考慮審計機關的實際需要，造成引進人員的專業審計能力較薄弱，人員崗位的不匹配，不利于實現我省現有審計人力資源的整合，更不利于審計工作的開展。

（三）上級對下級審計機關業務檢查指導現狀與分析

我國的法律規定上級審計機關加強對下級審計機關的業務指導。近幾年，上級審計機關逐步突破了自身任務重、人力資源緊張等不利因素，加強了對下級在業務上的指導并取得了一定的成績。第一，對于全國統一的審計項目，上級通過統一組織項目、統一編制工作方案和審計報告，積極拓寬下級審計機關的審計思路；第二，依法審計是審計人員必須堅持的最高原則和“法理精神”,為逐步增強下級審計人員的法律認識，規范審計人員的行為，上級加強了對下級機關的法律教育；第三，加大對下級審計人員的業務培訓力度，實行重要項目的“以審代培”制度，以及去外省學習的“引進來”戰略，提高基層審計人員的業務水平。

二、上級審計機關加強對下指導工作的方法及措施

在下級審計項目的確立與項目實施過程中，上級審計機關在保證下級充分自主的前提下，應加強統一的領導與指導。通過實施項目的統籌確定與安排，有效的避免各級、各行業審計項目的交叉與重復審計，有利于節約審計成本，提高審計效率；對項目實施的統一指導，有利于綜合考慮審計任務與審計力量之間的分配，實現審計資源的全面配置與整合；對業務質量統一的要求與監督，有利于實現各級審計機關審計任務保質保量的完成。因此，上級審計機關應從審計計劃、審計業務、審計法規、審計信息化建設、審計科研工作、審計領導班子建設等方面著手對下級審計機關進行指導。

（一）要加強審計計劃的管理，注重整合審計資源

整合審計資源，就是要通過制度、機制創新對審計中的人員、經費、技術、信息等資源進行科學、有效地統籌安排，以便充分發揮資源的作用。上級通過積極參與到下級審計計劃的制定中，一方面能加強對下級審計機關在審計項目計劃的合理性和科學性方面的指導，確保其在安排審計項目時做到先急后緩，先重后輕；另一方面通過統一的計劃與安排，有效克服我省下級各審計機關在人力資源、項目經費、審計項目、硬件設備、審計信息等方面的欠缺，實現資源的最優配置，節約社會成本，形成并發揮我省整體合力。

（二）創新審計業務管理，指引下級審計機關規范開展審計工作

為進一步加強對下級的指導，上級應繼續加大實際的調研、調查力度，掌握下級審計機關的現狀并分析其原因。通過溝通充分了解下級在實際審計工作中的難題，以提出針對性的建議。針對全省審計過程中存在共性的問題進行歸納與總結，找出解決的措施與辦法，在全省執行統一的方案，實現審計工作的規范性。同時，加強業務檢查監督指導，實現上下聯動。努力加強上下級審計機關之間的溝通和協調，合理分配工作，并及時搜集下級審計機關的反饋信息，堅持定期和不定期的工作檢查制度，幫助下級審計機關解決實際工作中的問題，注重聽取下級審計機關的建議和意見，樹立地區審計工作“一盤棋”的思想。

（三）制定實施和建立健全審計機關內部規章制度

審計工作的有效開展，審計職能及作用的發揮，都依賴于良好、完善的審計法制環境。建立健全符合我省實際情況的審計機關內部規章制度，對于改善審計法制環境，提高我省審計機關運行的規范性，提升審計機關的工作能力，推動我省審計工作走向事業化、規范化，具有重要意義。

1.完善選拔用人和人員分配制度

人員匱乏和審計任務日趨繁重是下級審計機關尤其是基層審計機關難以保質保量的完成計劃的主要原因，也嚴重制約著我省審計工作的發展。針對這一問題，第一，上級審計機關應積極拓展人才引進渠道，增加審計經費的投入，改善工作環境和待遇，積極引進審計專業人才，為審計機關引入新鮮血液。第二，嚴把“進口關”。對于新進人員，要實行嚴格有效的考核，不僅需要對專業素養（包括審計知識、會計知識、計算機知識等）進行考核，也要對涉及團隊協作等的綜合能力測試，著力引進德才兼備的人員來充實審計隊伍，為各級審計機關注入新生力量。第三，完善人員分配制度，努力做到人盡其用。

2.建立審計工作分級責任制與獎懲制度

為強化審計人員的責任意識，明確審計責任，實現對審計人員業務的科學考核和合理的評價，上級審計機應建立健全工作分級責任制，將審計項目計劃規定的總目標經過層層分解，落實到各級審計機關，再由各級審計機關通過建立并運用科學有效的績效評價和考評制度。

3.促進審計科研工作，提高審計人員理論與研究能力

為更新我省審計人員的理論知識，增強其科研能力，我省上級審計機關可借鑒審計署加強審計科研機構和隊伍建設的方法，加強審計廳本級及其下屬機關審計人員的研究能力，使其成為“分析研究的高手”，增強審計人員的業務水平與理論研究能力，促進審計隊伍的專業化建設。

4.拓寬渠道，創新對下指導方式與方法

第一，提高認識，強化學習。一是繼續充分發揮審計業務骨干人才的帶領作用，大力推進目前的“實務導師制”和“傳幫帶”等活動；二是定期組織審計機關內部經驗交流，分享工作經驗，實現整體的共同提高；三是加強業務培訓，提高業務素質。第二，創新機制，實施審計人員審計系統內部交換及崗位輪換。第三，聯網機制。隨著計算機的發展與廣泛運用，特別是審計管理軟件與信息數據庫的開發與推廣，上級機關在對下級指導中應注重信息化技術的運用，把現代科學技術與審計工作緊密的結合起來，不斷提高審計管理水平。

科研課題：

本文系青海省2012年審計學會重點科研課題的階段性研究成果。

[1]劉家義同志在全國審計工作會議上的講話[J].審計研究,2009（01）：3-11.

[2]尹穎.河南省地方審計機關管理體制存在的問題[J].管理工程師,2011（04）：6-8.

[3]劉兆明，李娜，劉旸.論審計項目管理的架構[J].合肥工業大學學報(社會科學版),2008（05）：13-17.

[4]陳太輝，張龍.如何提高審計專業人員的工作能力[J].審計研究,2011（04）：25-31.