中央財政轉移支付與地方公共服務提供

宣春艷

一、中央財政轉移支付與地方公共服務提供的現狀分析

（一）中央財政轉移支付對地方公共服務提供影響的現狀

1.中央轉移支付在結構上并不合理，不利于地方公共服務均等化。這主要體現在專項性轉移支付比重要遠遠高于一般性轉移支付比重。根據相關數據顯示，“18年來，中央財政一般性轉移支付已從1994年的136億元增加到2011年的18299.93億元，但盡管如此，一般性轉移支付總體規模和比重仍然偏小，不能從根本上緩解欠發達地區尤其是西部貧困地區地方財力困難的狀況，通過轉移支付制度彌補地區之間橫向財政失衡的均等化功能還很薄弱，況且目前的一般轉移支付中包含的調整工資轉移支付、農村稅費改革轉移支付、退耕還林還草及天然林保護工程轉移支付等項目都具有明確的指向，嚴格說應歸為專項轉移支付。如果把這些內容排除掉，真正反映均等化功能的轉移支付比重更低。例如，2010年中央財政安排轉移支付2.73萬億元，其中專項轉移支付1.41萬億元，再加上一般轉移支付中有明確用途的2622.2億元，共計有61.7%的轉移支付有明確用途，比2008年提高了8.3個百分比。”不難看出，轉移支付在結構上的現狀有待優化，因為其并未起到原本計劃應該起到的作用，體現為在一定程度上尚未縮小不同地區之間財政的差距，并使這些地區的地方政府所提供的公共服務均等化。

2.中央的財政支出規模逐年增大，但對地方公共服務提供的貢獻率沒有相應提高。通過表1可以看出：中央的本級財政支出在數量上逐年增加，結構上所占的比重逐年減少；與此同時地方的本級財政支出不僅在數量上逐年增加，而且在結構上所占的比重也在逐年增加。地方公共服務供給的最大提供方依然是地方基層政府，中央的財政支出對地方公共服務提供沒有取得與其支出規模相一致的效益，而對地方財政支出的需求不論在數量上，還是結構上，都有越來越大的需求。

表1 2006-2010年中央和地方財政支出及比重單位：億元

3.轉移支付的分配方式在具體的地方公共服務提供中沒有體現出科學透明的原則。受我國財政不透明的影響，中央和各級財政的轉移支付同樣不公開，缺乏一套科學的衡量體系和參照標準。各級政府之間、不同隸屬單位之間、不同部委之間往往各自擁有一套衡量測算轉移支付的體系，這就造成了管理重疊、出現財政資金“盲區”、效率低下、信息不對稱等一系列后果。直接影響到地方公共服務提供的規模、質量和效益等，并在一定程度上產生與預期不符的結果。

（二）地方公共服務提供的現狀

1.地方公共服務均等化進程緩慢。目前，我國地方公共服務存在的最大問題依舊是公共服務的不均等，造成公共服務均等化進程緩慢的原因主要是各地的經濟發展水平不一，財政能力也就存在差異，致使各個地方政府提供公共服務的能力不同。同時，還有不同地方對公共服務的質量數量需要不同、不同地方提供公共服務的成本大小不同等原因。在諸多因素的綜合作用下，最終導致了地方公共服務均等化難以實現。產生這一問題的主要原因在于公共服務相對落后的地區財政能力相應地弱小，缺乏足夠的資金提供相應的公共服務。

2.地方公共服務規模和結構逐級下降。中央與地方財政收入在分稅制改革之后被明確地劃分開來，但是，這種在分稅制體系下的劃分，僅僅設計了中央政府和省級政府之間的財政收入劃分，而對省（自治區、直轄市）以下的各級政府（地級市、縣級市等）間的財政收入沒有明確規定。這就導致各地省級政府一方面加強本級政府的財力，另一方面將事權逐級下放，這樣就直接造成越基層的政府財政收入越少，財政資金越拮據，在地方公共服務的財政支出上沒有足夠的資金。使得地方公共服務在規模和結構上產生逐級下降的現象。

（三）中央財政轉移支付對地方公共服務提供的影響分析

1.地方財政財權事權不統一。我國自1994年實行分稅制以來，造成地方政府財權與事權不統一，首先是因為大多數的公共服務的提供方依舊是地方政府，如醫療衛生、城市交通、地方治安、基礎教育等，盡管中央政府也提供諸如國防、外交等公共服務，但是關系到公眾最基本的生活的公共服務的提供方仍然并且只能是地方政府。地方政府所提供的公共服務的目的就是為了服務所在地的社會公眾，相對于中央政府，地方政府能夠更及時、更有效地了解基層公眾的切實需求，并能夠形成快速反應機制；也有節省資金和滿足公眾需求等有利影響。目前存在的最大問題就是地方財政不足，尤其是在地、縣級市政府中，地方財政急需劃分適當財權。

2.地方政府的考核機制不科學。我國現行的地方官員的考核機制是以經濟增長為主要指標，GDP的增長成為地方考核地方官員的首要指標，這也是導致地方公共服務供給不足的重要原因。根據這種考核機制作用下，地方政府會將更多的財政資金用到見效快的項目上，比如招商引資、城市建設等，從而吸引更多的資本，使得GDP得以顯著提升。

3.監督及管理體系缺位。在我國現行的政治體制下，除人大外，再沒有設立其他任何專門部門負責對地方政府提供的公共服務進行監管，而人大在很多情況下也往往處在缺位狀態。監督機制缺位的同時，管理機制不完善，也是造成公共服務質量低的重要原因。社會公眾沒有一個法定的、暢通的渠道向政府去表達所需要的公共服務，公眾參與率低。在監督機關缺位、財政使用缺乏透明度、公眾無法有效參與的情況下，一個地方的公共服務就直接取決于地方政府甚至個別官員的想法。

二、改善中央財政轉移支付在地方公共服務中的弊端的相關建議

由于地區間的財政實力和公共服務水平存在差距，我國經濟增長的成果仍然沒有有效地服務于全體或者大多數社會公眾，這在經濟層面構成制約我國經濟進一步發展的因素，并且成為對社會的穩定和國家長治久安的隱患。

（一）優化中央轉移支付結構

轉移支付主要包括一般性轉移支付和專項性轉移支付兩大類，以及政策性撥款等小項目。一般性轉移支付是指財政資金的轉移或者財政平衡制度，其建立的基礎是各級政府之間財政能力有所差異，其目的是實現不同地區間公共服務水平均等化；專項性轉移支付是基于中央的特定政策目標而制定，中央政府規定相關資金使用用途，地方政府根據要求使用資金的財政轉移支付制度。鑒于一般性轉移支付在長時間以來，協調經濟發展、平衡各地財政中所起到的重要作用，理所應當繼續加大其在轉移支付結構中所占的比重，減少一些作用重疊的專項性轉移支付，減少不必要的財政支出，保障中央轉移支付切實為公眾提供所需要的公共服務，同時還能夠增強地方政府的財政收支實力，保障地方政府這一公共服務的主要提供方擁有足夠的財力，提高并保障提供有質量、有數量、符合該地區的公共服務的能力。總之，要建立起以一般性轉移支付為主、專項性轉移支付為輔、政策性撥款為補充的轉移支付結構。

（二）建立科學透明的轉移支付

基于我國政治體制，財政政策處于不透明狀態。同樣地，轉移支付不公開，透明度低，沒有一套科學的衡量體系和參照標準。這樣產生了許許多多不必要的問題，造成很多不利的影響。新的轉移支付體系就必須建立在一個相對公開、透明的渠道中，還要有一套標準來衡量轉移支付的規模，將過去一些模糊的指標細化、量化，使其成為真正可以用一定方法測算的指標。

（三）為地方政府下放一部分財權

為地方政府下方財權的同時，必須用法律和行政法規加以約束。讓地方政府在合法的條件下擁有更多的財政自主權，達到財權和事權的統一，易于提供符合該地區社會公眾需求的公共服務，具有靈活性、實際性、可操作性等優點。下放財權的同時，務必加以約束，防止地方政府獲得財權卻未做到與該財政資金相匹配的財政活動。

（四）完善政府績效考核機制

在原有政府績效考核機制基礎之上，適當降低地方經濟生產在考核體系中的權重，并將地方教育、醫療、治安、社會保障等項目綜合建立起多項指標，用以政府績效考核標準。以新的績效考核機制改變原有機制中存在的弊端和漏洞。

[1]楊運杰.中央財政轉移支付的問題與對策[J]，《審計月刊》，2005年第10期.

[2]郭慶旺，賈俊雪，高立.中央財政轉移支付與地方經濟增長[J]，《世界經濟》，2009年第12期.