煤炭行業節能減排稅收政策的國際比較研究＊

陳威燕 林愛梅

（中國礦業大學管理學院，江蘇省徐州市，221116）

節能環保以及廢物再利用的思想由來已久，在各個歷史階段的稅收政策中均有所體現，是我國經濟體系的固有構成內容。煤炭行業屬于生產、提供能源的行業，同時也是能源消耗和排放環境污染物的行業，因此促進煤炭行業節能減排具有重要意義。目前，我國宏觀稅收政策的制定并未考慮到煤炭行業的具體特點，除負擔一般企業的稅收義務外，還需繳納資源稅、礦產補償費等特定稅費，導致煤炭企業稅負過重；而關于促進環保的優惠措施零散分布在不同稅種之中，沒能有效引導及調整煤炭企業的經營行為，不利于環境的維護和污染的治理。

1 我國煤炭企業節能減排稅收政策的實施

節能減排的思想在建國初期的稅收政策中就有所體現，例如1950年頒布的 《工商業稅暫行條例》中提出對使用 “三廢”及其他廢舊物資生產產品的工業企業給予定期減免稅優惠的政策。經濟體制改革以來，節能減排的政策理念更多地貫徹在不同類型的稅收法規中，例如1991年發布的 《中華人民共和國固定資產投資方向調節稅暫行條例》中指出“對某些單位為過多追求局部利益和本單位利益而盲目建設規模小、技術水平低、耗能高、污染嚴重、效益差的項目，采取高稅率加以限制。”另外，在現行消費稅、所得稅中也均有相關政策。針對煤炭企業而言，我國在1949-1994年間僅征收3%的產品稅，實行的稅收政策特點為 “低稅率、少稅種”；1994年工商稅制改革后，共設置23個稅種，其中煤炭行業涉及稅種21個以及具有稅收性質的收費項目2個，主要包括增值稅、企業所得稅、資源稅等稅種，外加教育費附加和礦產資源補償費等費用。

對于煤炭企業來說，節能減排就是指減少煤炭資源的浪費，降低煤炭燃燒廢氣排放，綜合利用垃圾、煤矸石等發電，對煤炭燃燒排放物以及副產品實現循環利用。由于我國尚未開征專門的綠色稅種，因此促進煤炭企業節能減排的稅收政策零散分布在增值稅、資源稅和所得稅等中，相關內容見表1列示。

表1 我國煤炭企業主要稅收政策及優惠措施

2 OECD 國家煤炭行業節能減排稅收政策的實施

節能減排稅收也被稱作 “綠色稅收”或環境保護稅。20世紀70年代到80年代初的綠色稅收處于環境稅的雛形階段，堅持污染者負擔原則，收取用戶費、特定用途費等，以補償治理排污行為的成本；20世紀80 年代至90 年代中期，綠色稅種例如排污稅、碳稅等逐漸設立，這段時期OECD 國家的稅制改革思路是考慮稅收的雙重作用，既可以增加財政收入，也能夠調節人們的行為方式；20世紀90年代中期以來至今，綠色稅收在OECD 國家迅速發展，目前出現兩種稅制建設情況：一些成員國的稅制改革不全面，譬如法國、瑞士和英國等，雖然應用的綠色稅收政策增多，但相較于另一些成員國諸如挪威、丹麥及荷蘭等仍處于較小的利用規模，而后者認為經濟中出現的結構問題可以通過轉移稅收負擔來解決，即對稅制結構進行了重新調整，比如將所得稅等帶來的稅收負擔轉移到綠色稅和消費稅上。總之，綠色稅收體系在OECD 國家的建設進展迅速，其核心是根據節能減排的需求，有次序、按步驟對稅制結構進行調整，轉移稅收負擔并且確保整體稅負的穩定。

目前，節能減排稅收政策的理論研究和實際操作主要集中在OECD 國家，涉及的主要稅種包括四類：

（1）資源稅。該稅種在OECD 各國普遍存在，通過對開采與使用自然資源的行為收費，限制開發速度從而促進節約能源。

（2）能源消費稅。該稅種在不同OECD 國家涵蓋范圍大小不一，如日本、美國征收燃料稅，將所有產生二氧化碳的能源均納入征收范圍，而法國征收煤炭稅，僅僅針對煤炭資源征收，以提高能源使用效率。

（3）氣體污染稅。煤炭燃燒將產生二氧化碳、二氧化硫等廢氣，該稅種是依據使用煤炭環節產生的廢氣進行征稅，主要有碳稅、硫稅兩種形式，其中征收碳稅的國家包括英國、瑞典、挪威和丹麥等，征收硫稅的國家有美國、德國、日本及荷蘭等。

（4）水污染稅。大量廢水會在企業開采、加工及運輸煤炭能源過程中產生，該稅種是對造成水質污染的行為進行征稅，以減少廢水排放、促進節約水資源。代表性的國家有德國、荷蘭、丹麥和匈牙利等。部分OECD國家煤炭行業節能減排稅收政策見表2。

表2 部分OECD 國家煤炭行業節能減排稅收政策匯總

3 煤炭企業節能減排稅收政策差異的國際比較

3.1 OECD 國家煤炭企業節能減排稅收政策的比較

為促進資源利用率的提高，OECD 國家注重調節煤炭企業稅收政策引起的級差收入，普遍制定較為完善的煤炭資源稅；在鼓勵節約資源方面，大多對煤炭企業實行減免稅收的優惠政策。并且為提高產業集中度，促進企業安全生產，會制定一些優惠政策促使小企業聯合，但是采取的具體措施在不同的OECD國家不盡相同，例如對于 “礦權地購置現金成本”的處理，美國采用部分費用資本化的方式，而印度尼西亞則是在生產開始時，用余額遞減法以25%的速度攤銷。具體代表性措施列示如表3。

表3 OECD 國家部分礦業稅收優惠政策

3.2 我國與OECD 國家煤炭企業節能減排稅收政策的比較

研讀相關政策法規及總結文獻可知，我國煤炭企業各項優惠政策之間關聯性較差，促進節能減排的空缺較多，尚未形成完整系統的稅收優惠政策體系。為更好促進我國煤炭企業的節能減排工作，應將我國與OECD 國家的稅收政策進行比較，找出區別，借鑒其先進的經驗，結合實際國情制定利于我國推動煤炭企業節能減排的稅收政策。總體看來，OECD 國家在促進煤炭企業節能減排的稅收政策方面主要具有以下特點：

（1）注重節能減排稅收體系建設。OECD 國家會從可持續發展的視角出發，在建設節能減排稅收體系時注重其長期性和協調性，整體規劃稅收體系的建立。丹麥于1994年即逐步建立了包括能源稅、水污染稅及碳稅等在內的完整稅收體系，該套以能源稅為主的稅收體系是在原有綠色稅收基礎上建立的，結合其他稅種一起能夠在促進經濟發展的同時，提高企業環境保護的意識。丹麥也被奉為是節能減排稅收體系建設的成功案例。

（2）涵蓋全面的稅收政策內容。OECD 國家的綠色稅收政策起步較早，涵蓋的政策內容范圍較為廣泛，一類如生態破壞稅收、環境污染稅收等增加能源使用成本；另一類如稅收減免及折舊促進企業在生產環節采取利于節能減排的技術等；再有對企業環保行為進行鼓勵的直接稅收中具有相應條款等內容；另外，還特別對企業不利于節能減排的行為課以重稅。而我國的節能減排稅收政策各項優惠條款分散在不同的稅種內，沒有明顯的關聯度，內容相較OECD 國家來說，顯得太過零散。

（3）充分考慮企業的競爭力。OECD 國家重視企業競爭力的發展，在制定節能減排稅收政策以促進環保的同時會充分考慮其經濟可行性，給予企業一定的過渡期適應新稅率，促進企業在調整階段加大節能投資，因此，比較注重發揮稅收政策的調節作用。我國煤炭企業稅收政策正面臨這樣的問題，稅負過重、稅種交叉，讓企業不堪重負，相應的節能減排稅收優惠卻比例不足，由于考慮經濟競爭力等因素，無法開展新稅種，而現有的優惠措施分布又過于零散。

4 我國現行煤炭行業節能減排稅收政策存在的問題及建議

我國目前現有的一些稅收優惠措施零散分布在所得稅、增值稅及資源稅等稅種之中，由于缺乏整體把握、沒有結合煤炭企業實際情況，因此各項優惠措施之間具有較差的關聯性，導致稅收對于煤炭企業的調節程度過淺。另外，對環境保護有促進作用的稅收單一，資源稅是一種典型的以支持煤炭企業可持續發展為視角的稅收政策，但是在與煤炭企業相關的全部稅收收入中，資源稅所占比例較小，在整個稅收體系中也只是小角色，難以有效引導煤炭企業開展節能減排工作。

針對我國煤炭企業節能減排稅收政策存在的問題，應從以下4點進行完善。

（1）在增值稅方面，應切實加快生產型向消費型的轉變，以減少資源型城市轉型及開采煤炭造成的空氣污染等問題。另外，應當鼓勵企業購置和使用利于節能減排的先進設備，允許用于廢水、固體污染物處理等方面的環保設備進行進項抵扣，使增值稅的作用得到充分發揮。

（2）在企業所得稅方面，針對當前“稅負過重”的問題，應該加大煤炭企業投資抵免所得稅的額度，并且增加稅前扣除額，以便減輕稅收負擔，促使企業更加充分地利用與所得稅相關的優惠政策，積極投資設備、改造技術并且加大節能減排的力度。

（3）煤炭資源稅方面，應該結合行業實際情況，對資源稅進行改革和完善，根據不同地區的資源利用率水平，設置符合開采、回采率的浮動稅費制度。

（4）應該嘗試開征環境稅。環境稅的征收符合國際上通行的“誰污染誰治理”原則，對煤炭企業生產經營過程中造成環境污染的行為單獨征稅，能夠加大環保力度，促進煤炭企業進行節能減排工作。

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