政府主導下的電子企業環保制度研究——以富士康入渝為視角

李雁南 謝易鈴 郭澤夏 西南政法大學經濟法學院

2012年10月，富士康在渝提出一個宏大的生產計劃，將在重慶生產基地大批量生產智能電視。重慶各類媒體對此都做了報道和評論，其中最多的是涉及經濟領域方面的利弊分析，但是也不乏對環境方面的分析。重慶日報提出，大規模的擴產會不會導致諸多復雜的環境污染問題？政府對這樣一個拉動本地經濟發展的大型企業又將會采取何種環保監督措施？這樣的擔憂顯示，作為試點快速發展的重慶，在經濟建設實踐中逐步意識到環境保護的重要性與必要性。中國國家環境保護總局指出：過去環境退化被認為是競爭優勢的來源，而現在國家已經意識到環境惡化是經濟發展的負擔。 因此，怎樣解決經濟發展與環境保護之間現實的相互對立問題，成為了政府重要和必要的工作。

從富士康在渝建立、建設和發展實踐來看，我們要想解決企業的環境污染問題，首先必須清楚認識“污染源”的特性。即必須通過認真的事實調研和理論分析，透徹的了解我們所要規制的污染企業。其次需要針對企業的特性對癥下藥，政府的在其中便是藥的作用，要能做到“良藥不苦口”，即不僅能做到減輕或停止企業的污染，還要做到對企業利益最小損害。但是，當下環境污染日益嚴重，解決這些環保問題的急迫性會極大的削弱各種措施的力量，這是環境保護計劃施行一道阻力。本文嘗試從政府角度對企業環保責任作初步解析，以捕獲一些解決諸多復雜環保問題的靈感。

一、電子企業的行業特性導致了規制難

電子生產是一個迅速發展的新興行業，其行業內各方面的制度大都屬于不成熟階段，制度的缺陷導致了諸多管理和生產上的問題。另外，電子產品設計市場和銷售市場的易變造成了電子生產的技術不斷更新，這意味著電子生產技術是永遠落后的，因為電子產品的生產技術革新永遠是在電子產品設計更新和銷售市場反饋之后完成。技術上不能彌補的短板和制度上的不成熟，直接導致了電子生產企業的環境污染呈現多樣化、復雜化。電子企業主要有以下幾種污染類型：

1.大氣污染

由于多數電子生產企業不愿投入大量的技術和資金回收利用生產過程中產生的電子垃圾，所以，電子垃圾主要以直接焚燒的方式被處理。然而，電子垃圾在焚燒時不僅會產生二氧化硫、氯化氫、氮氧化物等毒害氣體，還會產生大量的固體顆粒物，導致生產地的空氣質量下降，嚴重威脅當地居民的身體健康和生態環境。電子企業造成大氣污染，外因是電子企業追求利益最大化，過度減少成本而不愿投入資金，內因則是處理技術不發達，政府規制乏力。

2.水體污染

電子企業的生產涉及許多復雜的流程，包括機械加工、裝備制造等。而在像機械加工這類需水的流程中會產生高濃度的工業廢水，其中含有總鍋、總鉛、總鎳、總鉻、總被等有劇毒的重金屬污染物。眾所周知，重金屬污染物很難依靠水體自身凈化，而一旦這樣的污染水被河流稀釋后為人畜飲用，將會造成諸多人體疾病和獸禽死亡。電子行業的水體污染是最難防治的污染問題，因為至今還沒有幾個國家的污水凈化技術能夠完全解決重金屬污染問題。想要從源頭防止污水的產生，需要大量的凈化設備和技術人員，這幾乎是不可能的。

3.土壤污染

電子行業在生產過程會排放包括爐渣、金屬廢棄物、放射性廢棄物、環氧樹脂廢渣等大量有毒有害廢棄物。這些固體廢棄物經過風華、雨淋、地表徑流等等作用，其有毒物質會進入土壤，導致土壤的肥力下降，嚴重者寸草不生。同時，毒害物質在土壤中聚集，會殺死土壤中的微生物，嚴重破壞生態平衡。此外，由于電子產業的更新速度較傳統產業相比更加迅速，所以包括電腦、電視、蓄電池在內的電子產品更新換代速度日益加快，而我國目前的電子產品回收率還處在一個相對較低的水平，因必將有更多的電子廢棄物因無法回收而被堆放于土壤上，勢必導致土壤污染日益嚴重。

電子生產企業除普遍產生上述三種污染之外，還有少數企業因疏于管理或環保意識較差，產生了噪聲污染，甚至有其他惡意破壞環境的行為。我們認為，污染在電子行業普遍存在，其原因不能全認為是政府監督管理不善，電子行業本身的“劣根”讓政府規章乃至環境法律的作用施展不開，造成了“治不了，管不住”規制困境。

二、政府與電子企業的角力

我國環境資源管理的發展歷程大致可以劃分為三個階段，即創建階段（1972年—1982年）、開拓階段（1982年—1989年）和改革創新階段（1989年至今）。1989年環境保護法的施行，確立了我國現行的環境資源保護管理體制，即統一監督管理與分級分部門管理相結合的管理體制。在這一管理體制里，政府是主要的監督管理主體。政府代表的是國家利益與人民利益，并且實踐中還會很大程度為自身利益著想，復雜因素影響下的行政行為，在管理中勢必會觸及企業利益。這兩者之間的角力，是政府能否履行其職責，企業能否負起環保責任的關鍵。

考慮到小型電子生產企業自身規模的局限性，在整個環保監督體制中主要還是受制于政府，與政府無法形成正面的“交鋒”，故此處將其排除在討論范圍之外，我們試圖從以下幾個方面分析政府與電子企業角力背后的利益格局。

1.區域經濟發展的主導地位之爭

如果把某一特定區域看作一個大企業或社會生產組織，那么其地方政府在該區域經濟增長中擔當的角色，就是整個區域的經營者。顯然，基于國家賦予政府各項經濟職權的緣故，地方政府在區域經濟發展中有著控制性的權力。但是不得不承認，地方經濟想要全面快速的發展起來，離不開有著支撐地方財稅的大企業帶動，所以不可小視大型電子企業對地方區域經濟發展影響力。總之，地方政府在區域經濟發展中具有主導作用，而具有資本實力的大型電子企業起著區域經濟發展的“導航”的作用。在這一回合的角力中，政府小勝一籌。

2.財政主導權之爭

地方政府和企業的不同主要表現在：企業是以企業利潤最大化為目標，組織企業內各種生產要素投入生產，力爭以最小投入獲得最大產出；而地方政府是以區域利益最大化為目標，組織區域內各種生產要素投入生產，力爭以最小成本獲得最大稅收和GDP。而企業可以跨區域規劃和經營，因此其所能創造的財政稅收只受自身生產資本利潤影響，地方政府縱然有稅收減免等稅法上賦予的權利，也很難從根本上影響企業創造稅收的多少。可以看出，企業本身的資本靈活性使其較地方政府擁有更高的財政主導權，二者這一回合的角力，企業占明顯的上風。

3.爭取民眾之爭

民眾對地方企業的印象，是以自身境況為基點的情感表達，通常具有易變性。企業對地方民眾的影響，直接決定民眾對其的主觀印象，如果企業沒有讓民眾意識到其存在的價值和好處，很可能就無法在民眾心中形成良好的企業形象。盡管法律家往往與人民聯合起來打擊行政權，打法律家與行政權之間的自然親和力，卻遠遠大于法律家與人民之間的這種親和力。

三、政府主導下的企業環保機制的合理性

如前所述，政府和電子企業在地方經濟文化建設中起著不同的作用，并且二者都在某一方面或多方面較對方更有主導權。在這樣的情況下，如果能夠讓政府充分利用手中的行政職權，與電子企業共同建立完善的環保監督機制，強化企業環保責任，那么電子行業的環境問題將會得到較大的改善。當兩個主體各自存在優勢與不足時，我們試圖尋找一個二者之間的溝通，以達到相互補充、緩和矛盾的目的。合同法中等價有償、互利互惠的原則，使這種溝通擁有了法律上的底蘊。

要在電子行業建立一個環保機制，必須把電子企業作為主要的考量對象。無論建立的是一個怎樣的環保機制，最終目的都是讓電子企業自動負起環保責任，在污染防治上投入資金。本文提出的政府與企業協議環保機制，是在政府與電子企業簽訂具有一定法律效力的環保協議書，二者共同讓利和獲利，針對環境問題制定污染防治等措施。所謂環保協議，臺灣學者認為，是指事業單位為保護環境、防止公害發生，與所在地居民或地方政府基于合意，商定雙方需采取一定作為或不作為所簽訂的書面協議這種雙方協議的環保機制，可以從以下三個方面論證其合理性：

1.基于互利關系建立的協議具有穩定性

政府擁有極為全面而強保障力的行政職權，相較于電子企業，占有資源和權利的優勢。因此，其具有環保協議擬定的主導作用，可以采取法律上賦予的權利要求電子企業參與到協議，只要在協議中合理的讓利放權，電子企業便會積極參與。政府為了公共利益，可以適當變通行使行政權，讓企業獲利；企業為了自身利益最大化，只要政府讓與的利益能夠基本充抵環保投入，企業便會建立環保協議，因為這無疑會提高企業自身形象，使其爭取到民眾的支持。只要利益對等，協議簽訂后，便能夠其穩定性。

2.責任分別負擔轉嫁了企業投入

環境法的責任負擔原則，是指環境污染主體及資源利用主體在利用自然資源或者進行其他開發建設活動時，應該同時保護環境資源、進行經濟補償，造成環境污染等損失的應積極承擔治理費用、以求恢復原狀政府與企業達成協議，可以通過調節產品價格等方式，將企業環保的投入資金轉嫁其他主體。在協議建立之前，企業是很難將自身的投入轉嫁的，因為其自身并不具有政府全面的管理職權。既然企業能夠成本減少、利潤增加，采取環保措施防止污染產生也是順理成章的。

3.賠償責任保證了企業環保制度的完善

一般意義上的環境損害賠償，是以環境權作為權利依據建立的，這種損害賠償關系，不以雙方存在合同關系為要件，是一種無過錯責任。無過錯責任的肯定，固然是環境損害民事責任的主要特征之一，但從損害賠償的可能性看，更重要的，而且 更難克服的是因果關系理論問題。

顯然，政府與電子企業簽訂的協議，在兩者之間建立了合同關系，這種合同關系填補充了企業賠償的盲區，使電子企業的每一個污染行為都會讓其付出經濟上的代價，觸及電子企業的根本。追求利益最大化理應是避開任何賠償的，因此，賠償責任實際上保證了企業環保制度的完善。

[1]陳德敏主編.《環境與資源保護法》.武漢大學出版社2011年版，第48頁。

[2]吳柏均等著.《政府主導下的區域經濟發展》.華東理工大學出版社2006年版，第21頁。

[3][法]托克維爾.《論美國的民主》（上卷），董果良譯，上午印書館1997年版，第305頁。

[4]劉宗德.日本公害防止協定之研究.行政法基本原理，1998年第8期。

[5]陳敏德主編.環境與資源保護法.武漢大學出版社2011年版，第64頁。

[6]李艷芳著.《環境損害賠償》.中國經濟出版社1997年版，第59頁。