國外生活性服務業發展的政策措施及啟示

■路紅艷

生活性服務業，又稱消費性服務業（consumer services），主要包括住宿、餐飲、家政、洗染、理發及美容保健、沐浴、攝影擴印等行業。近年來，伴隨居民消費結構不斷升級，生活性服務業作為我國現代服務業的重要組成部分，在擴大消費、促進就業、保障民生等方面發揮了重要作用。但由于生活服務業各行業規模小，市場主體以民營企業和個體戶為主、集中度較低，市場秩序比較混亂，目前我國整體上促進和規范生活性服務業發展的政策體系還比較薄弱。法國、韓國、日本、新加坡等國家非常重視生活性服務業發展，制定了促進生活性服務業發展的政策措施，值得我們借鑒。

一、國外生活性服務業發展的政策措施

1.堅持規劃引領，推動生活性服務業發展

法國把個人服務業（生活性服務業）作為促進就業的重要渠道，重視制定規劃，引領和推動個人服務業發展。一是召開個人服務業發展促進大會。為切實推動生活性服務業的發展，2004年11月24日，法國政府就業、勞動與社會團結部專門召開了一次“促進發展個人服務業全國大會”。政府和與會的協會網絡、企業、個人雇主聯合會、公共組織、投資機構、互助保險等組織和機構代表共同簽署了一份“關于促進發展個人服務業的全國協議”旨在通過政府力量匯聚個人服務業的一切資源，提高生活性服務業的質量，培育全國性品牌，開展各種合作，以滿足需求的多樣性并保證消費者對服務供應者的自由選擇權。二是制定個人服務業發展綱要。2005年，法國就業、社會融合和住房部長博爾羅推出了“個人服務業發展綱要”，該綱要將個人服務定義為：“所有在法國公民的生活地點所提供的有助于提高他們生活質量的服務”，并創立了“通用家政服務支票（Cesu）”。2009年3月24日，法國政府發布了新的個人服務業發展綱要。新的綱要的主要目的是支持在個人服務業創造就業機會，繼續提高個人服務業的專業水平和質量，為“通用家政服務支票（Cesu）”預融資十億歐元。三是完善個人服務業發展的政策。法國政府通過調節社會保險金提取率，調節稅收政策，降低行業成本；以社會援助政策的名義，對殘疾人、老年人和幼童等個人服務業給予財政補貼。同時，法國政府為鼓勵雇主購買“通用家政服務支票（Cesu）”，采取了一系列優惠措施。在每人1830歐元/年的限度內，企業可為員工購買養老服務券而免繳任何社會保障費；給予支付養老服務券總金額25%的稅收減免，減免額最高可達50萬歐元。

2.明確行業管理機構，健全生活性服務業管理機制

國外不同國家生活性服務業的管理部門有很大不同，如俄羅斯生活服務業的管理部門是俄羅斯工業與貿易部、俄聯邦消費者權益保護和公益監督署。韓國餐飲業的管理機構是農林畜產食品部、住宿業的管理部門是保健福祉部。法國根據家庭服務業規范發展的需要，專門成立了一個全國性的“家庭服務管理局”（AGENCE NATIONALE DES SERVICES A LA PERSONNE），其主要責任是領導和協調所有倡導家庭服務的行動，并促進全國性的個人服務協會的創立。該機構通過組織銀行、家庭服務協會和醫療互助會，聯手創立大型家庭服務電話平臺，為消費者提供全方位的服務信息。雖然這些國家生活性服務業的管理部門較為分散，不同的生活服務行業由不同的部門管理。但每一個行業的管理部門較為集中，較少多個部門的交叉管理，有利于監管和推動行業的發展。

3.實施系列扶持政策，鼓勵和引導生活性服務業發展

國外對生活性服務業沒有制定系統的扶持政策，主要是一些國家針對餐飲、美容美發等行業制定了一些財政支持、稅收減免等政策。

（1）財政扶持政策

2007年新加坡標準、生產力與創新局宣布推出“餐飲業能力發展計劃”，撥出1200萬元，在接下來三年內資助中小餐飲企業提高競爭力。通過“餐飲業能力提升計劃”，中小餐飲企業可獲得政府的援助資金，用來抵消與能力發展相關項目的部分開銷，包括開發新產品或商業概念、提高服務水平、申請相關的核準證書、采納資訊科技和改善工作流程。韓國政府規定，從2012年下半年開始在全國范圍內選定優秀餐飲業區，被指定為優秀餐飲業區的地區可連續兩年獲得2億韓元的餐飲業支持資金。被選定為優秀餐飲企業的可掛牌經營，被農林水產部選定為事業培養對象者可獲得食材購買等運營資金80%的融資(最多為5000萬韓元)。同時，2012年7月，韓文化體育觀光部出臺《觀光住宿設施擴建特別法》，對符合條件的賓館設施提供資金支持。一是對于事業企劃案得到文化體育觀光部長官承認的賓館設施，根據《觀光振興開發基金法》規定，建設所需的部分資金，可優先享受觀光振興開發基金支持；二是將現有設施用途變更為賓館設施時，且事業企劃案得到文化體育觀光部長官的承認，可享受觀光振興開發基金支持融資條件特殊優惠。

（2）稅收減免政策

近幾年，歐盟理事會對美容美發等行業給予了減免消費稅的優惠政策，一些歐盟成員國對減稅進行了試點。意大利美容美發協會正在積極推進修改相關法令以減免對美容美發業的消費稅。同時，為提高酒店業的競爭力及促進就業，意大利2008年第93號法令第二條規定對全年收入不超過3萬歐元的酒店雇員減征10%的個人所得稅，2011年11月12日第183號法案將該減稅政策延長至2012年全年。韓國在《觀光住宿設施擴建特別對策》中提出對觀光地區的民間事業者所建設觀光賓館減免取得稅和登錄稅。同時，韓國一些市、郡、區等還推出了賓館用水減免20%的優惠措施。

（3）信貸支持政策

在韓國，仁川市2013年4月與信用保證財團、金融機關簽訂了《公共衛生業設施改善融資扶持MOU》，計劃向住宿業、洗浴業、理發業、美容業和洗衣業者提供300億韓元低息貸款。在俄羅斯，生活性服務業的中小企業可以通過地方政府成立的“扶持小企業貸款基金”進行融資，小企業可以以優惠價格租賃國有資產作為辦公場所，租賃價格為市場價格的40%。

4.鼓勵創業和促進就業，為生活性服務業發展提供智力支撐

由于生活性服務業吸納就業能力強，因此許多國家都十分重視生活性服務業教育培訓和就業。例如，在新加坡，2005年3月，在新加坡全國職業總會的積極推動下，推出了一項職業促進計劃，該計劃通過改善現有工作崗位的職業形象和工作條件來增加這些工作對新加坡人的吸引力。這項計劃最初涉及保健護理業、旅館業、建筑業、服裝業、紡織業、清潔業、海運業、公共交通業、保安業、房屋維護業、教育業和社會服務業等12個行業，這些行業工資低、工作條件差，本地人不愿意從事這樣的行業。而通過對這些行業工作形象的改造和重新設計，大大增強了這些行業工作崗位的吸引力，促進了行業的發展。以住宿業為例，在實施再就業計劃之前，一個具有初級廚師資格的新廚師被雇用后，其工作范圍僅僅限于洗涮和清理。隨著再就業計劃的實施，所有新招募的職業資格級別較低的廚師必須接受公司培訓中心提供的職業培訓，使他們獲得必須的職業技能，并取得更好的職業資格，才可以上崗工作。這樣，不僅為廚師創造了良好的職業發展環境，而且也保證了賓館業獲得穩定的具有高技能的從業人員，從而促進了賓館業的發展。如在韓國餐飲業，農林畜產食品部著力推進餐飲業者素質提高的教育和培訓、推進擬從事餐飲業者的就業、再就業及創業進行培訓和推動餐飲業專業人才的認證事業。同時，根據總統令規定，農林畜產食品部對指定進行上述培訓活動的大學、研究所、餐飲業者等教育機關，以及專門為餐飲業專業人才培養的機關給予全額或部分經費補助。

5.制定行業法規和標準，促進生活性服務業規范發展

由于生活性服務業需求的個性化、差異化要求更高，服務價格、服務標準化很難有統一的規定，因此，使得這一市場存在著亂收費、服務質量不穩定等問題。為規范生活性服務業的發展，法國、德國、韓國等一些國家從制度、價格和行為等方面制定了相應的法律制度和管理規范。

（1）制定法律規范

在俄羅斯，為規范生活性服務業發展，1997年出臺了《俄羅斯聯邦生活性服務業管理辦法》，明確行業主管部門和行業協會職責、經營者的資質和消費者權益等。2000年和2005年俄羅斯政府分別對這一辦法進行修訂。韓國政府2010和2012年相繼出臺《觀光住宿設施擴建特別對策》和《觀光住宿設施擴建特別法))，管理和規范觀光住宿業發展。

（2）實施許可證制度

在許多國家，生活服務行業都實行許可證制度。如法國政府規定，在家政服務業，協會或企業要提供照看小孩或照顧生活不能自理的人的服務必須要有省長頒發的許可證，一般家務服務需要簡單的許可，不是必須申請。但因為許可讓使用該協會或企業的家庭服務的消費者可以享受稅務優惠，一般都要申請許可。為了讓該行業發展擴大，這項許可的發放變得更加靈活，一個家庭服務機構在其所在地申請了許可，到其它省發展就不必再申請許可了。許可證有效期為五年。

（3）完善行業標準和服務標準

2013年韓國政府為規范餐飲業程序，推出一系列措施。如在旅游地區餐飲店實行衛生等級評級制度、對未入火災責任保險的餐飲店處以最高200萬韓元的罰款、對泡菜中使用的辣椒粉義務標注原產地、營業面積超過150平方米的餐飲店須在醒目的地方及菜單上標注原產地及價格、經營肉制品的餐飲店須按每100克標注價格、餐飲價格標價須包含附加稅等。2009年2月11日旅游發展與競爭部規定了意大利酒店的最低服務標準，如五星級酒店，要求接待處必須確保24小時值班，接待人員懂3種語言，單人間9平米，雙人間16平米以上，以保證服務質量并提高旅游業競爭力。

（4）規范從業人員資質

例如法國美容業，自法國1947年開設第一家美容學校以來，法國對美容從業人員的要求相當嚴格。按照有關規定，行業經驗少于7年，沒有受過專業培訓的人不得在美容培訓學校執教。

新加坡政府對生活服務業管理較嚴，要求餐飲住宿、家庭服務、美容保健、洗浴、洗染、攝影等行業的從業人員在上崗之前必須經過嚴格的培訓，只有具備了從業人員資格，才可以上崗。如在家政服務行業，新加坡的家政服務業是外籍女傭的天下，新加坡約有14萬名外籍女傭，差不多每8個家庭就有1個家庭雇用女傭。新政府規定，只有來自馬來西亞、菲律賓、印度尼西亞、泰國、緬甸、斯里蘭卡、印度和孟加拉國的18周歲以上、50周歲以下的婦女才可以申請來新加坡做女傭，一次限期2年；女傭在新加坡逗留期間，每6個月必須進行一次身體檢查（費用由雇主承擔），如果被查出懷孕或染有性病、艾滋病，將立刻被遣返回國。同時，女傭都要經過代理公司培訓，學習諸如家庭社交禮儀、中西餐烹飪、嬰幼兒保育、老年人看護、家用電器的使用與保養等。只有考核合格的女傭，才可以進入公司的備選名單供客戶挑選。

為規范和管理美發美容業的發展，日本于1947年建立美發美容業的專門法規——《美容師法》，對開業條件、從業人員資格、培訓及考試都有嚴格的規定，依據此法對美容業實施行業監管和管理。政府專門成立了《美容師法》起草委員會，專門負責起草和修改這項法律，目前已對該法修改23次。《美容師法》規定：經考試入學，修滿兩年專業美發美容課程，并經考試合格的，才能取得美發美容從業資格。按照《美容師法》的規定，對于剛畢業的美容學生，無論技術多好也不能立即上崗，而是要在美容沙龍里實習相當長的一段時間，大概要3-5年，只有實習合格，才能被提升為美容師或美發師。同時，規定在美容機構從事洗頭工作的小工必須有兩年以上的工作經驗。由于日本對從業人員管理嚴格，所以美容師和美發師的流動性很小，很多美容師和美發師在一個美容沙龍里一干就是十幾年或幾十年，直到退休。這樣嚴格的行業管理保證了美容沙龍的服務質量和水平，使美容業的發展走上了良性循環的軌道上，從而促進了美容業的蓬勃發展。

意大利美容美發業協會對從業人員有嚴格的規定：必須取得美容美發行業的從業資格，首先通過一門技術實踐考試，從a、b兩者中任選一項：a:修滿一個為期兩年的資格課程，包括一門實踐的專業課程，即在一個美容美發廳進行為期一年的實習。b:修滿一個為期五年的課程，五年內在一個美容美發廳實習三年，其中兩年為理論培訓專業課程。

二、對我國生活性服務業發展的政策啟示

伴隨我國經濟的持續發展、人民生活水平提高和消費結構加速升級，未來我國生活性服務業需求潛力巨大。適應市場需求和適應未來生活性服務業市場化發展的趨勢，積極借鑒國外經驗，加快完善生活性服務業促進政策體系和措施，促進生活性服務業健康發展。

1.加快研究制定生活性服務業發展戰略規劃

目前，我國涉及生活性服務業的相關政策，主要是適用性政策，即大多數政策都是適用于各個服務行業的，如在財政、稅收、融資以及市場準入、行政規費等方面的系列政策不僅適用于生活性服務業，而且也適用于金融、物流、信息等生產性服務業。在國家層面，僅對家庭服務業制定了一些扶持政策，在地方層面，也僅有重慶、浙江、云南等少數地區專門制定了有關促進餐飲業、住宿業的政策。大多數地區受“重生產性服務業、輕生活性服務業”等觀念的影響沒有制定針對餐飲業、住宿業以及其他生活性服務業的行業促進政策。因此，要積極借鑒法國經驗，高度重視生活性服務業發展，從擴大消費、保障民生和促進就業的角度出發，研究探討制定我國生活性服務業發展戰略規劃。為促進生活性服務業的發展，建議商務部加快研究出臺《關于促進生活性服務業發展的政策意見》，明確餐飲、住宿、美容美發、沐浴等行業相關政策措施。同時，鼓勵地方根據各行業促進政策，在符合國家規定的前提下，根據各地自身行業發展狀況和發展趨勢，研究制定具體的、具有可操作性的政策措施。

2.加快完善生活性服務業的政策支持體系

以往促進生活性服務業發展的專門政策，國家層面多以財政資金扶持為主，如對“早餐示范工程”、家政服務員培訓、家政網絡中心建設給予中央財政補貼資金支持，但都沒有起到預想的效果。因此，一是要改變過去中央有關生活性服務業專項發展資金更多用于扶持龍頭企業的做法，加強對社區便民服務示范項目、生活性服務業集聚創新示范項目建設投入，發揮財政資金四兩撥千斤的作用，引導和鼓勵企業參與生活性服務業重點項目投資。同時，鼓勵各城市用好用足本市服務業引導資金等各類專項資金，建議設立市級生活性服務業發展專項資金，落實區縣政府配套資金，加大對生活性服務業基礎設施建設和重點功能性項目的扶持力度。二是實施稅費優惠政策。盡快在餐飲、沐浴、住宿、美發美容、洗染等生活性服務業實施營業稅改增值稅，促進這些行業的原材料成本實行抵扣。對實施全產業鏈發展、建立安全可追溯系統的餐飲、沐浴、美容美發、攝影等企業給予一定所得稅減免優惠。對采用一體化信息管理系統的餐飲、沐浴等企業給予一定的獎勵。加快制定相應的促進中小生活服務企業研發和技術進步的稅收支持政策，激勵中小企業的研發創新行為。對采用節能減排設備實現節水、節電、節材等資源和能源節約的生活性服務企業，給予一定的所得稅減免。三是完善融資促進政策。以中小商貿流通企業公共服務平臺建設為基礎，積極為生活性服務企業搭建融資擔保平臺，加大對中小微生活性服務企業信貸支持，鼓勵政策性銀行為生活性服務企業提供免息、貼息和低息貸款。對信用較好的中小生活性服務企業提供“貸款綠色通道”。

3.建立健全生活性服務業法規和標準體系

針對生活性服務業進入門檻低，市場秩序混亂的問題，要加快完善行業法律和標準體系建設，從源頭上嚴格控制低水平重復建設。一是提高市場準入門檻。加快市場調查，合理調整餐飲、洗浴、家政等生活性服務行業市場準入條件，完善實行生活性服務業行業市場準入制度，對不具備資格的企業或個人嚴格限制進入市場。同時，強化職業資質認證管理，要求從事生活性服務業的各類技術人員必須持證上崗。二是進一步加強行業標準體系的建設。根據不同的生活性服務業的特點，加快制定和建立生活性服務行業標準體系，并適時將推薦性標準上升為強制性標準，以提高行業發展水平。三是加快推進電子商務法規標準體系建設。善電子商務信用體系，支持鼓勵符合條件的第三方機構對電子商務交易平臺和經營主體開展信用評價與認證服務，推動生活服務電子商務發展。四是加強創新型生活性服務企業知識產權的保護。加快研究制定和完善有關餐飲、沐浴等企業核心技術、知名品牌的知識產權保護的相關法律制度，提高生活性服務企業的知識產權保護意識，規范行業市場秩序，為生活性服務業發展創造良好的市場發展環境。