我國電網企業主輔業分離改革進展及問題分析

袁嘉怡，柳學信

(首都經濟貿易大學工商管理學院，北京100070)

在電力體制改革的進程中，在“廠網分開”基本得以貫徹實施后，“主輔分離”也在積極地展開，整個電力行業呈現出了新的活力。但同時也遺留了許多有待解決的問題，其中最突出的是輔業龐雜、效率低下，許多輔業寄生于主業，造成輔業擠列主業成本，無法形成合理的價格機制。目前，電網的主營業務主要有輸變電業務、配電、供電服務;輔業主要有電力線路的設計、施工、裝備制造等業務。

2011年9月29日國家電網公司、中國南方電網有限責任公司與兩家新集團簽訂了分離企業整體劃轉移交的協議，成立了中國電力建設集團有限公司和中國能源建設集團有限公司兩家集勘測設計、施工和修建為一體的全業務經營集團。但此次主輔分離并不徹底，輔業中最核心、盈利最強的部分仍被保留，壟斷格局仍然存在，所以進一步推行主輔分離改革是十分重要的。

一、推行電網企業主輔分離改革背景

(一)電網的技術經濟特征

電力是國民經濟的基礎產業，而電網是電力系統的動脈。在一個地區內可能存在多個發電企業、多個供電企業，但電網企業只能有一個，這表明電網企業具有天然的壟斷性。它的斷性表現在2個方面，一是輸電環節的自然壟斷性，輸電網具有一次性投資大，而運行成本相對較低的特點。隨著輸送電量的增加平均成本越來越小，這是一種典型的規模經濟。正是由于這種規模經濟，輸電網經營企業成為了自然壟斷的單位。二是配電環節的自然壟斷性，其主要原因也來源于規模經濟，同時還有一定范圍經濟的影響，這種范圍經濟主要來自與配電公司除經營配電業務外還可以經營煤氣、供熱等其他同樣依賴于管、線的網絡供應系統［1］。由于電網企業具有天然的壟斷性，所以經營才能獲得最大的社會經濟效益。但壟斷經營管理的體制性缺陷日益顯著，如電網行業目前存在成本高、人員多、效率低等一系列問題，服務質量也有待進一步改進。因此，在實施了“廠網分開”的基礎上，重組發電和電網企業，促進主業與輔業的分離、引入競爭，顯得尤為重要。

(二)推行主輔分離改革原因

在中國特定的制度背景下，電網這一公用事業單位一直存在主營業務不突出，輔業依附主業的現象。主業與輔業二者之間一直存在界限不明、業務交叉、人員混崗、成本擠列等一系列問題，輔業企業與主業企業之間處于較為低級的縱向一體化階段。推行電網行業主輔業的分離主要有以下3個原因:

1．合理的價格機制是引導電力投資和用戶合理用電的核心，主輔不分不利于建立科學合理的價格機制

電網市場異于一般的商品市場，它具有自然壟斷性的特點，電力改革后的電價仍然需要由市場和政府共同制定。從國外的電力市場改革效果來看，各個國家都對電價在電力發展中的作用非常重視，例如:以美國為首的幾個國家為促進可再生能源的發展，近幾年都采用了固定電價(FIT)制，并根據需要適時調整價格;德國在2010年起調整了太陽能發電的價格;南非為了促進電力投資和用戶節能，自2011年起大幅提高電價［2］。由此可見，建立合理的電價機制是電力市場改革的核心，同時也是重難點。

我國的電價改革始終處于滯后狀態，一直沒有形成與現有體制相適應的價格機制，也沒有形成能引導電力投資和用戶合理用電的價格體系。目前，我國主輔分離不徹底嚴重阻礙了科學合理的價格機制的建立。電網公司如果只做輸電一種業務，不涉及別的交易，收入只有過網費，則非常容易核算。而現在主輔不分，業務繁雜，不僅成本很難核算，也很可能會將電網主營業務利潤轉移到輔業中或者是輔業的盈虧進入到主業成本的核算中去。這都會造成主業成本核算不明確，很難清理電網的成本、形成有效合理的價格機制。所以，基于對我國電價改革深化研究的迫切需要，應加快主輔分離的步伐，建立科學合理的電價機制，為實現電力發展目標提供根本保障。

2．部分輔業長期依附主業，造成輔業單位缺乏競爭、發展緩慢

主輔分離改革組建的兩大輔業集團在行業內同樣處于壟斷地位，這與電力體制改革“引入競爭、打破壟斷”的目標是有出入的。如果電力主輔業分離改革僅僅是將電網壟斷輔業轉變為新建輔業集團繼續壟斷，這樣的改革意義并不太大。電網輔業主營業務包括火(電)施工、建設、維護等業務，過去很長一段時間我國電力建設行業的集中都低，競爭激烈，經濟效益低下。所以上述輔業長期掛靠在電網旗下，其目的大都是為了能順利拿下電網建設項目。這既不利于形成有效的競爭，也容易造成這些輔業單位的懈怠，使項目質量無法達到新的高度，同時也限制了輔業單位自身的進一步發展。已被剝離的設計、施工企業多為電網企業附屬單位，與電網公司并沒有財務、資產上的直接關系，電網企業希望甩掉包袱，剝離這部分資產。與其相對的，電網對送變電企業、裝備制造企業絲毫不讓，為的就是加速輸電線路的建設、擴張電氣裝備制造領域，若不加以控制，很容易形成更大的壟斷。為了保證中國電力市場改革的有效開展，也為了輔業單位自身的良好發展，應該加速對輔業行業中施工、建設、維護等產業的分離，引入競爭，促使輔業單位提高自身競爭力，適應市場的需要。

3．國內外電力企業的經營狀況比較分析

從表1中可以看出，國家電網公司在2012年世界500強排名中上榜的電力企業里名列第一，主營業務收入高達259 141．8百萬美元，遠遠高于其他國家電力企業的營業收入，其資產總額也以351 380．8百萬美元位居第一。高額的營業收入和巨大資產總額很大一方面原因是其涉獵的業務十分廣泛，國家電網公司和中國南方電網有限責任公司不僅經營電力的輸配售業務，同時還經營著大量的輔業業務，因此擁有著龐大的資產群。由于其資產總額的巨大，營業收入也相應的位居榜首。但對于凈利率而言，國家電網公司和中國南方有限責任公司分別為2．2%和1．2%，均低于國外的幾家電力公司。所以，要保持或提高營業凈利率，光提高營業收入是不行的，還必須相應的增加凈利潤。同時，比較資產收益率時發現，國家電網公司和中國南方電網有限責任公司的資產收益率分別為1．6%和0．9%，也都處于下游水平。這兩個指標都說明我國電力企業的盈利能力不強。因此，通過促進主輔業的分離，將優勢資源集中到主業的經營上，也可以避免輔業部門盈虧對主業利潤核算造成影響。同時，利用剝離輔業資產籌集的資金可以進一步擴大海外市場，提高公司的盈利能力，保障公司的可持續發展。

二、改革進展及面臨的難題

我國2002年出臺電力體制改革方案，明確了“廠網分開、主輔分離、輸配分開、競價上網”四大改革任務。2002年底實施廠網分開時，將原國家

表1 國內外主要電力企業經營情況

電力公司的資產拆分為電網資產和發電資產及輔業資產，并相應劃分給9大公司，這一次分離，僅實現了中央層面的主輔分離，而原國家電力公司系統內網省層面的輔業仍保留在電網企業［3］。2011年9月29日，中國電力建設集團有限公司、中國能源建設集團有限公司成立，兩集團均定位為集勘測設計、施工和修建為一體的全業務經營集團。重組后的電網企業業務經營分配情況如圖1所示。然而，這次電網企業的主輔業分離并沒有真正削弱兩家電網公司的壟斷地位，也沒有實現電力體制改革的根本任務。電力體制改革的目的是打破壟斷、引入競爭、提高效率，但按照現在的主輔分離的狀況來看，電網的壟斷格局仍然存在。分離出去輔業并非是輔業中最核心、盈利最強的部分，所以主輔業分離要解決的核心問題是實現真正意義上的主業與輔業的分離，將電網企業輔業中遺留的裝備制造、三產等企業進一步分離，清理電網運行成本，形成合理的價格機制。

圖1 我國電網企業經營業務框圖

主輔范圍之爭也是阻礙改革的一大難題。目前在電網主輔業分離改革進程中，由于一些傳統上與電網主業關系較為緊密、身份稍微特殊的行業被劃入輔業范圍(如電站設計建設、電力裝備制造等)，這增大了分離的難度。在歷經2008年抗冰保電后，可以看出設備企業對電網的建設和維護十分重要，考慮到電力應急和安全，設備企業就很難作為輔業剝離。國家電網曾將輔業單位區分為兩類:一類是技術性和專業性很強，直接服務于主業的，如送變電企業和電網的設計;另一類是技術性和專業性相對較弱，易于在一般市場中獲得相應服務的，如電力修造企業［4］。針對第一類，可考慮暫時留在電網中，輔助主業完成供電的基本職能，以保證電力系統運行的可靠性及電能質量;而第二類，應加大力度盡早將其從電網主業中剝離出去。

三、國外電力企業對待輔業資產的相關政策

表2列舉了國外幾家電力企業的經營業務范圍。意大利在最初很長一段時間是國有壟斷經營的發、輸、配電一體化經營的企業。1999年通過電力市場自由化法案，將意大利國內電網所有權和經營權分離，在意大利電力公司內部成立了電網公司(TERNA)，負責高壓輸電網的建設和運行。隨著國內電力市場化改革的影響，其發電業務規模逐漸縮減，為了應對公司核心業務范圍和規模的縮減問題，公司開始探索多元發展方式，先后投資房地產、水務和通信等非核心領域(意大利國家電力公司 www．enel．com)。2002年以后，意大利電力公司逐步退出上述非核心領域，重新聚焦核心業務——能源電力行業，定位于成為一體化經營的電力和天然氣生產、供應集團。

表2 電力企業經營業務范圍

法國電力公司的國內業務分為管制業務和非管制業務兩種。管制業務涉及輸電和配電業務;非管制業務涉及發電、供電、供氣、工程銷售和咨詢服務。在經過一系列的業務重組后，法國電力公司先后將輸電資產和配電資產進行剝離，分別成立了“法國電網公司”和“法國配網公司”，實現了財務、人事和業務的獨立運行。由此可見，法國電力公司中無論是管制業務還是非管制業務，均不涉及與電力無關的三產或金融等業務。

英國國家電網公司將其發展戰略定為“更專注、更統一、更規范”。其中“更專注”這一點就規定了公司發展領域將更加專業化，在大規模資產密集型業務的基礎上，建立起清晰的商業模式，專注于英國、美國的電力和天然氣輸配業務(英國國家電網www．nationalgrid．com)。對發電等其他業務和資產，采用靈活的態度，充分考慮其是否與主營業務相配套。由此看出，英國國家電網公司的特點之一就是明確地將業務發展重點放在了英國和美國的電力及天然氣輸配業務上。圍繞這一發展戰略，英國國家電網公司在美國進行了多次并購，擴大了配電和天然氣業務的市場占有率;在英國和澳大利亞等地出售了通信等非重點業務(英國電力和天然:氣監管委員會http://www．ofgem．gov．uk/)。通過一系列的業務并購和業務剝離，英國國家電網公司將優勢資源逐步集中到重點業務上，有效地提高了公司的市場地位，保障了公司的可持續發展。

通過與幾家國外電力公司的對比可以看出，除了法國電力公司和美國艾塞龍采用的是電力發輸配售一體化經營，我國國家電網、南方電網與意大利、英國的兩家公司均僅經營發輸配售的某一個或某幾個環節。從經營范圍來看，國外的電力企業普遍的以電力和天然氣業務作為其主要業務，而我國的電力企業主要圍繞電力經營，很少或根本不涉及天然氣業務;同時，國外電力公司除了主營業務之外很少涉及其他業務，即便涉及也大都是與能源相關的產業，而我國電力企業在經營其主營業務的過程中，還大量涉及其他產業，并且與其經營的主營業務關聯甚少。所以我國在主輔分離的過程中，將與主業相關性較差的產業剝離出去，通過出售非核心業務籌集資金滿足投資的需求，同時也可以拓展海外市場，提高市場地位。

四、電網企業主輔業分離改革建議

從目前兩大電網對輔業的剝離來看，主要是清理了一些盈利能力較弱的資產，但對于龐大的金融資產以及盈利能力極強的產業，電網企業目前還并沒有剝離的計劃。為提高電網的核心競爭力，促使合理的輸配電價機制的形成，增強公司的可持續發展能力，進一步推行主輔業分離改革十分重要。

(一)以市場為主，以行政辦法為輔

主輔分離的工作之所以進展得十分緩慢，其主要原因是政策性強、涉及面廣、問題錯綜復雜。解決這一問題切實可行的方案就是以市場的辦法為主，輔以行政的辦法。主輔部分，關聯企業享受一部分主業的利潤，就會使主業成本增加，通過市場競爭，如競價上網迫使企業提高管理水平，自然會把這部分關聯企業分開。輔業分離多少，可以分哪些，應該由市場來解決，用行政“一刀切”的辦法甩給社會，必然會帶來很多問題。當然，當市場失靈時，動用行政的辦法也是必不可少的。在使用行政辦法時應注意兩方面的問題:首先，要采取有效的措施保證輔業單位能夠得到持續的生存和發展，避免輔業剝離出去后輔業單位破產倒閉的現象出現。其次，要采取積極的政策處理輔業單位的產權關系、勞動關系，防止大規模失業的出現，讓分離后的輔業單位輕裝上陣。

(二)引入競拍，鼓勵中小企業成為分離輔業資產的受讓人

對于分離出的輔業單位，可以引入競爭，允許不同規模的企業競拍剝離出的輔業資產。歐盟委員會和美國FTC指出，能否找到合意的受讓人是一項資產剝離成功與否的關鍵【6】。如果將剝離出的輔業全部給大企業，就很有可能培養出新的市場支配力量，產生新的壟斷。因此，在實施輔業剝離的過程中，應該鼓勵中小企業積極參與競拍。加大政府對中小型企業的投資，使中小企業有足夠的資本去參與輔業資產的競拍。盡力降低中小企業的經營風險，吸引他們參與拍賣而不是只局限在大企業中，使中小企業參與市場競爭，以恢復有效的競爭格局。

(三)出臺相關政策，完善法律規則，培養專業人才

中國的主輔業分離改革框架剛剛建立不久，相對于歐美國家豐富的改革經驗來說，主輔業分離在中國仍是一個比較新的領域。很少有人接受過主輔業分離知識的專門培訓，既具備扎實的經濟學基礎又熟知主輔分離改革實踐的專業人士少之又少。尤其當輔業資產的剝離涉及到十分專業的領域時，電網企業很有可能無法單獨勝任，專業人士的缺乏將會直接影響主輔業分離的實施效果。因此，培養一批具有多種專業背景的人才已成為我國順利實施電網企業主輔業分離的需要。

(四)借鑒日美歐經驗，加強國際交流

在電力全球化和電力市場化改革的潮流面前，日美歐等國都結合自身國情制定了符合本國需要的電力市場化改革目標。總體來說，日美歐電力市場化改革中的目標都包括了通過打破壟斷和引入競爭機制，促進電力工業提高效率、降低電價，使公眾從中獲益。日本近年來在發電、售電環節允許其他電力企業加入，逐步引入競爭機制，推進市場自由化;英國分解垂直一體化、推進私有化、開放供電市場。由于各國電力體制改革基礎不同，顯然不存在一個普遍適用模式，但這些推行電力市場改革的先行國家的成功經驗是值得我們借鑒的。我國在實施主輔分離的過程中，可以學習他國打破壟斷、引入競爭方面的經驗，結合自身情況逐步推行主輔分離改革。

［1］唐昭霞．中國電力市場結構規制改革研究［M］．成都:西南財經大學出版社，2011．

［2］國網能源研究院．國外電力市場化改革分析報告［M］．北京:中國電力出版社，2011．

［3］本書編委會主編．中國電力企業改革創新管理實務［M］．北京:經濟日報出版社，2012．

［4］井志忠．從壟斷到競爭:日美歐電力市場化改革的比較研究［M］．北京:商務印書館，2009．

［5］國網能源研究院．世界500強電力企業比較分析報告［M］．北京:中國電力出版社，2010．

［6］白雪，林平，臧旭恒．橫向合并控制中的資產剝離問題［J］．中國工業經濟，2012，(1):90-100．