我國(guó)政府預(yù)算中公平與效率問(wèn)題探析

尹守香，王俊燕

(山東工商學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)院，山東煙臺(tái)264005)

一、引言

類(lèi)似于消費(fèi)者追求效用最大化和生產(chǎn)者追求利潤(rùn)最大化，政府在為納稅人提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)時(shí)，同樣追求財(cái)政支出資金使用價(jià)值的最大化。眾所周知，資源具有稀缺性，資源的稀缺性是相對(duì)于人類(lèi)的無(wú)限欲望而言的，撇開(kāi)那些“搭便車(chē)”的人來(lái)說(shuō)，公眾繳納稅收以及各種預(yù)算外資金后，面對(duì)市場(chǎng)的失靈顯然對(duì)政府寄予了厚望。但是我們應(yīng)該如何對(duì)有限的財(cái)政收入資源進(jìn)行合理有效的配置?政府預(yù)算應(yīng)怎樣制定、執(zhí)行，才能使得社會(huì)福利最大化呢?

首先我們來(lái)了解一下社會(huì)福利最大化得以實(shí)現(xiàn)的判斷標(biāo)準(zhǔn)——效率和公平。效率與公平作為一切經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的兩大準(zhǔn)則，政府預(yù)算也必須貫徹這兩大準(zhǔn)則，要實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利最大化更需要平衡好公平與效率這架天平的平衡。效率問(wèn)題一般以帕累托效率為準(zhǔn)則，但帕累托效率往往忽略公平的問(wèn)題，學(xué)術(shù)界對(duì)于“什么是公平”這一問(wèn)題又向來(lái)是仁者見(jiàn)仁智者見(jiàn)智，眾說(shuō)紛紜的，基本上可以總結(jié)兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn):過(guò)程標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)。在本文中將著重討論結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)下的功利主義的標(biāo)準(zhǔn)，在新績(jī)效預(yù)算下實(shí)現(xiàn)效率最大化。

二、政府預(yù)算公平與效率的相關(guān)概念解析

(一)政府預(yù)算公平的解釋

公平可劃分為客觀公平與主觀公平。客觀公平是指，一些實(shí)實(shí)在在所表現(xiàn)出的數(shù)據(jù)上能體現(xiàn)出的公平。主觀公平是指，人們的主觀感受上是公平的，盡管數(shù)據(jù)上可能不公平。在社會(huì)資源的配置及結(jié)果分配的問(wèn)題上(當(dāng)然也包括稅收的征收)，國(guó)際上流行的公平標(biāo)準(zhǔn)主要有以下幾種:平均主義標(biāo)準(zhǔn)、功利主義標(biāo)準(zhǔn)、羅爾斯主義標(biāo)準(zhǔn)及無(wú)嫉妒標(biāo)準(zhǔn)。平均主義的公平觀認(rèn)為，只有將所有的社會(huì)福利(或社會(huì)收入)在全體社會(huì)成員中平均地分配，才是公平的。功利主義公平觀則把社會(huì)福利函數(shù)看作是全體社會(huì)成員個(gè)人福利函數(shù)的加總，其目標(biāo)是追求社會(huì)總福利的最大化，認(rèn)為只要實(shí)現(xiàn)全體成員社會(huì)福利總和的最大化就是公平的。而羅爾斯主義公平觀卻認(rèn)為，只有使得社會(huì)中境遇最糟的社會(huì)成員的福利狀況得到改善，才算是公平的。這三種公平觀念都可以歸結(jié)為客觀公平的標(biāo)準(zhǔn)。

而關(guān)于無(wú)嫉妒標(biāo)準(zhǔn)，簡(jiǎn)單地說(shuō)，就是指一種分配格局中沒(méi)有任何一個(gè)人嫉妒另外一個(gè)人的境界，即對(duì)所有個(gè)人 i≠j，有:U(i)≧U(j)，其中 i，j分別表示，第i，j個(gè)人所分配到的物品，此式的含義是個(gè)人i得到物品的效用大于j個(gè)人所擁有的物品若是在i手中給i帶來(lái)的效用。即i覺(jué)著自己的效用比j大。因此無(wú)嫉妒標(biāo)準(zhǔn)可以說(shuō)是主觀公平的標(biāo)準(zhǔn)［1］。

那么什么是預(yù)算公平呢?所謂預(yù)算公平就是預(yù)算要對(duì)所有公民負(fù)責(zé)，首先要讓公民享有預(yù)算的知情權(quán)，即預(yù)算需要透明化;政府站在足夠高的高度把握宏觀要為公眾謀福利，要盡力把蛋糕做大，即要爭(zhēng)取社會(huì)福利最大化。所以本文強(qiáng)調(diào)功利主義標(biāo)準(zhǔn)——追求個(gè)人福利總和的最大化且社會(huì)對(duì)每個(gè)人都不偏心，平等對(duì)待，即假定每個(gè)人都愿意為實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利最大化作出一定的犧牲，單純的考慮如何把社會(huì)福利這塊做大蛋糕。比如，增加個(gè)人A擁有的資源的數(shù)量使得社會(huì)福利增加的程度要比把同樣多的資源分配給個(gè)人B使得社會(huì)福利增加的程度，故個(gè)人B對(duì)此無(wú)怨言，愿意為集體的受益放棄自己的利益，個(gè)人A對(duì)此更不會(huì)不滿，這時(shí)我們認(rèn)為資源配置是公平的，政府預(yù)算是公平的。

(二)政府預(yù)算效率的解釋

效率目標(biāo)，通俗講就是研究“如何將蛋糕做大”即如何實(shí)現(xiàn)總量的最大化。效率原則在理論界公認(rèn)的是帕累托最優(yōu)。帕累托最優(yōu)是指這樣一種狀態(tài):任何一種改變都不可能使至少一個(gè)人的狀況變好而又沒(méi)有其他人狀況變壞。這種預(yù)算的效率原則就是如何使政府在有限稅收收入下，進(jìn)行公共支出得到最大的社會(huì)福利。政府預(yù)算效率原則同稅收效率原則一樣可分為:行政效率原則和經(jīng)濟(jì)效率原則。行政效率原則是指政府本身的效率，即以盡可能少的預(yù)算行政成本達(dá)到預(yù)算規(guī)模的最優(yōu)。經(jīng)濟(jì)效率原則，是指政府預(yù)算應(yīng)有利于資源有效配置和經(jīng)濟(jì)機(jī)制的運(yùn)行。當(dāng)然，政府預(yù)算要講究效率原則，我們就需要牢牢把握這兩點(diǎn)——行政效率原則和經(jīng)濟(jì)效率原則。雖然很多人認(rèn)為用盡可能少的行政成本有效合理的配置資源，運(yùn)行經(jīng)濟(jì)機(jī)制是困難的，但不是不可能的。

三、政府預(yù)算公平的探討

本文前面已經(jīng)論述主觀公平與客觀公平之分，客觀公平是指一些實(shí)實(shí)在在所表現(xiàn)出的數(shù)據(jù)上所能體現(xiàn)的公平，主觀公平強(qiáng)調(diào)人們主觀感受上是公平的，盡管數(shù)據(jù)上有可能不公平。本文的公平標(biāo)準(zhǔn)——功利主義標(biāo)準(zhǔn)重視的是個(gè)人效用總和最大化，也可以表述為社會(huì)福利最大化，就以最簡(jiǎn)單的功利主義社會(huì)福利函數(shù)形式為例:W=Ui。當(dāng) n=2 時(shí)，W=U1+U2，可令 U1+U2=K，這里的K為常數(shù)，則社會(huì)無(wú)差異曲線U2=K——U1是斜率為——1的直線，也是效用可能性曲線，如下圖1所示。這時(shí)，社會(huì)對(duì)兩成員均無(wú)另眼相看，即政府的任何決策都不是偏心某個(gè)人的，而是為全體人民考慮所做出的，集體中每個(gè)人都有舍小家為大家的犧牲精神，且按照這一標(biāo)準(zhǔn)，社會(huì)應(yīng)選擇下圖2中的E點(diǎn)，以使社會(huì)福利總和在效用邊界約束下達(dá)到最大化。用U1和U2表示政府預(yù)算在經(jīng)常性支出和建設(shè)性支出所帶來(lái)的效用。所謂經(jīng)常性支出是指維持公共部門(mén)正常運(yùn)轉(zhuǎn)或保障人們基本生活所必須的支出，主要包括人員經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)及社會(huì)保障支出，所謂的建設(shè)性支出一般指國(guó)家或政府用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)，尤其是基礎(chǔ)建設(shè)方面的開(kāi)支。然后我們將此與前面已經(jīng)討論過(guò)的政府財(cái)政支出的“產(chǎn)出”與公眾為得到政府的服務(wù)的“消費(fèi)”同時(shí)實(shí)現(xiàn)高效率的狀態(tài)相結(jié)合，如圖2所示，可行的效用邊界與功利主義公平標(biāo)準(zhǔn)下的社會(huì)無(wú)差異曲線相切即可得到代表公平與效率相協(xié)調(diào)的至福點(diǎn)。

四、政府預(yù)算效率的探討

目前，在世界范圍內(nèi)掀起了一場(chǎng)以績(jī)效預(yù)算為依存的政府支出管理改革，這場(chǎng)以落實(shí)與監(jiān)督公共財(cái)政為受托責(zé)任為目標(biāo)的改革是在政府民主化程度不斷提升，財(cái)政資金稀缺與公共部門(mén)理財(cái)觀念的背景下出現(xiàn)的。所謂績(jī)效預(yù)算，就是以項(xiàng)目的績(jī)效或效益為目的，以成本為基礎(chǔ)而編制的預(yù)算。有關(guān)政府的績(jī)效預(yù)算是指政府首先制定有關(guān)的事業(yè)計(jì)劃和工程計(jì)劃，再一句政府職能和施政計(jì)劃實(shí)施方案，并在成本效益分析的基礎(chǔ)上確定實(shí)施方案所需費(fèi)用來(lái)編制預(yù)算的一種方法。自從20世紀(jì)90年代以來(lái)，全世界范圍內(nèi)開(kāi)始逐步將預(yù)算改革的焦點(diǎn)集中在能夠有效提高政府行政績(jī)效的績(jī)效預(yù)算上來(lái)，尤其是在發(fā)達(dá)國(guó)家中有很多推行績(jī)效預(yù)算改革的實(shí)踐，實(shí)踐證明績(jī)效預(yù)算對(duì)于提高公共資金使用效率、改進(jìn)政府部門(mén)績(jī)效等方面有明顯的效果，譬如，以美國(guó)、澳大利亞和新西蘭為代表的OECD國(guó)家紛紛推行了以績(jī)效為基礎(chǔ)的“新績(jī)效預(yù)算”，該新績(jī)效預(yù)算的核心是主張政府預(yù)算與重負(fù)長(zhǎng)期戰(zhàn)略計(jì)劃相結(jié)合，強(qiáng)調(diào)以政府職能的整體目標(biāo)位導(dǎo)向，用績(jī)效目標(biāo)作為約束手段，以績(jī)效責(zé)任換管理自由，在強(qiáng)調(diào)高層機(jī)構(gòu)對(duì)支出總量進(jìn)行控制的同時(shí)，將自由使用預(yù)算資金的權(quán)利賦予了中、低層管理者，在預(yù)算制度中實(shí)現(xiàn)了政策(目標(biāo)和結(jié)果)與管理(產(chǎn)出和激勵(lì))的有機(jī)融合。事實(shí)證明，這些推行新績(jī)效算的OECD成員國(guó)有效的促進(jìn)了政府改革，制止財(cái)政資金浪費(fèi)，且有利于實(shí)現(xiàn)財(cái)政收支平衡。因此，對(duì)于發(fā)展中國(guó)家來(lái)說(shuō)，新績(jī)效預(yù)算是有借鑒意義的［2］。

圖1 “W=U1+U2”社會(huì)福利函數(shù)下的社會(huì)無(wú)差異曲線

圖2 功利主義標(biāo)準(zhǔn)下的至福點(diǎn)

我們首先談?wù)撘幌潞沃^績(jī)效?其實(shí)，績(jī)效在企業(yè)管理中運(yùn)用的很廣泛。有個(gè)冷笑話是這樣講的:怎樣可以讓豬上樹(shù)?答案有三:老板會(huì)讓豬把自己想象成猴子，爬到樹(shù)上就可以吃到香蕉，這叫畫(huà)餅;經(jīng)理會(huì)告訴豬，如果豬爬不上樹(shù)就會(huì)把豬宰了吃全豬宴，這叫績(jī)效;而豬把樹(shù)砍到，佯裝是已經(jīng)爬上樹(shù)并與樹(shù)合影交給自己的上司算作是完成任務(wù)，這叫山寨。當(dāng)然糊弄上司的行為是嚴(yán)重缺乏責(zé)任感的行為，但是這也折射出了一個(gè)深刻的社會(huì)問(wèn)題，公眾也會(huì)由此聯(lián)想到政府是否也會(huì)在弄山寨預(yù)算只是做樣子?為了防止這種山寨預(yù)算的出現(xiàn)，亟需政府提高預(yù)算管理的透明度。同時(shí)，政府預(yù)算透明、公開(kāi)只是績(jī)效預(yù)算的前提，除此之外還需要衡量效率的標(biāo)準(zhǔn)。本文以社會(huì)福利最大化為衡量標(biāo)準(zhǔn)，以便于與公平標(biāo)準(zhǔn)——功利主義標(biāo)準(zhǔn)相統(tǒng)一。

所謂政府預(yù)算就是政府財(cái)政收支計(jì)劃，既包括收又包括支，但重點(diǎn)在支，也就是說(shuō)如何對(duì)財(cái)政收入進(jìn)行分配，分配在哪些項(xiàng)目上，比例是多少就是政府預(yù)算的靈魂與精髓所在，由此可以得出政府預(yù)算的效率就是怎樣將有限的財(cái)政資源合理的進(jìn)行配置。在我國(guó)，狹義的公共預(yù)算包括政府行政過(guò)程中的公共經(jīng)常性收支預(yù)算和公共建設(shè)性收支預(yù)算兩大部分。公共經(jīng)常性預(yù)算是指政府以社會(huì)管理者的身份取得的收入以保證政府職能正常運(yùn)轉(zhuǎn)和維護(hù)社會(huì)公共利益的支出而形成的財(cái)力配置計(jì)劃;公共建設(shè)性預(yù)算是指用于公共性、非經(jīng)營(yíng)性的政府投資而確定的財(cái)力配置計(jì)劃，一般用于投資規(guī)模大，建設(shè)周期長(zhǎng)，其價(jià)值難以通過(guò)市場(chǎng)增值的公共基礎(chǔ)設(shè)施的投資。出于篇幅的考慮，本文暫且以狹義的角度來(lái)對(duì)政府預(yù)算進(jìn)行改進(jìn)［3］。

設(shè)在既定的資源下，政府只提供公共經(jīng)常性支出的產(chǎn)出品與公共建設(shè)性支出的產(chǎn)出品，社會(huì)中只存在兩個(gè)偏好，可以假設(shè)A，B兩個(gè)人的不同偏好來(lái)表示這兩個(gè)偏好，政府財(cái)政支出的“產(chǎn)出”與百姓為得到政府的服務(wù)的“消費(fèi)”同時(shí)實(shí)現(xiàn)高效率的情況如圖3所示，橫軸表示A的效用，縱軸表示B的效用，眾多的效用可能性曲線構(gòu)成最外沿的那條曲線為大效用邊界，大效用邊界代表著理想的帕累托最優(yōu)境界的幾何表示。但從本質(zhì)上說(shuō)，它只是資源配置合意與否的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，并不含有對(duì)于通過(guò)何種途徑配置資源最為合意的暗示，下面再來(lái)討論實(shí)現(xiàn)財(cái)政資源最優(yōu)配置的途徑。

如前所述，從狹義角度來(lái)看政府預(yù)算主要由公共經(jīng)常性收支預(yù)算和公共建設(shè)性收支預(yù)算兩大部分構(gòu)成，如何將資源在這兩者之間進(jìn)行分配就是問(wèn)題的核心所在。簡(jiǎn)單的用“吃飯”(消費(fèi)性)與“建設(shè)”(生產(chǎn)性)來(lái)研究。所謂“吃飯財(cái)政”是消費(fèi)型財(cái)政的通俗稱謂，它主要是指經(jīng)常性支出在財(cái)政支出結(jié)構(gòu)中占絕對(duì)比重，尤其是行政事業(yè)費(fèi)占重要比重這樣一種支出結(jié)構(gòu)狀態(tài)。在此再假設(shè)，公共經(jīng)常性支出的產(chǎn)出品與公共建設(shè)性支出的產(chǎn)出品分別以“吃飯”和“建設(shè)”來(lái)表示，用x，y表示;兩種要素投入，l和k．可推導(dǎo)出兩種產(chǎn)品x，y的等產(chǎn)量曲線，由于生產(chǎn)要素的約束，所以生產(chǎn)x，y面臨著相同的資源約束，將此約束加于x，y這兩種產(chǎn)品，并將x，y兩產(chǎn)品的等產(chǎn)量曲線重合得到埃奇沃斯盒型圖如下所示。

圖3 大效用邊界

圖4 財(cái)政收入約束下的公共產(chǎn)品政府“生產(chǎn)”高效率軌跡線

由圖4可以得到一條生產(chǎn)高效率軌跡線，在這條線上還需要把代表社會(huì)兩個(gè)不同偏好的A和B考慮進(jìn)來(lái)，取生產(chǎn)可能性曲線上的任意一點(diǎn)，總能在消費(fèi)高效率曲線上找到這樣的切點(diǎn)使得A、B的無(wú)差異曲線的共同切線平行于生產(chǎn)可能性曲線的切線，這時(shí)生產(chǎn)與消費(fèi)同時(shí)實(shí)現(xiàn)高效率，如圖3所示。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，政府不僅僅需要“吃飯”也需要“建設(shè)”，還應(yīng)該遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，分配好“吃飯”與“建設(shè)”的比例，吃該吃的飯，進(jìn)行必要的建設(shè)，壓縮必要的消費(fèi)開(kāi)支，堅(jiān)持必要參與的生產(chǎn)項(xiàng)目，這樣才能使政府預(yù)算更具有效率［4］。

圖5 政府“生產(chǎn)”公共產(chǎn)品與公眾“消費(fèi)”同時(shí)實(shí)現(xiàn)高效率

五、我國(guó)政府預(yù)算下一步改革的方向

最近十八大的召開(kāi)掀起了一股改革之風(fēng)，其中政府預(yù)算改革也勢(shì)在必行。下面淺顯的探討一下我國(guó)預(yù)算下一步改革的方向。

(一)提高政府預(yù)算公平的措施

政府預(yù)算公平的關(guān)鍵在于一個(gè)政府預(yù)算的透明度問(wèn)題。公眾需要政府的存在，且繳納一定的稅收是為了享受政府提供由市場(chǎng)無(wú)法提供的公共產(chǎn)品。政府的公共支出是以眾人之財(cái)辦眾人之事，因此，所辦之事應(yīng)當(dāng)由眾人來(lái)決定，也應(yīng)被眾人所知曉，這就是政府預(yù)算的透明度問(wèn)題。我國(guó)現(xiàn)行的預(yù)算管理體制是由國(guó)務(wù)院下設(shè)的財(cái)政部另行制定的。我國(guó)現(xiàn)行的體制是全國(guó)人民代表大會(huì)制度，在這里姑且把公眾比作企業(yè)真正的所有者，國(guó)務(wù)院是企業(yè)的經(jīng)營(yíng)者，如果人大作為財(cái)權(quán)所有者沒(méi)有權(quán)力過(guò)問(wèn)財(cái)務(wù)狀況，也不清楚資金的去向，也就是說(shuō)政府預(yù)算完全是在一個(gè)“箱子”里操作沒(méi)有透明度的話，顯然是違背委托——代理理論的。同時(shí)，政府預(yù)算是一種典型的公共信息，有關(guān)政府預(yù)算的事宜屬于一種公共財(cái)產(chǎn)，公眾當(dāng)然有權(quán)利享用。筆者認(rèn)為，要想切實(shí)提高政府預(yù)算的透明度，應(yīng)當(dāng)明確以下幾點(diǎn)。

政府預(yù)算的透明≠政府預(yù)算的公開(kāi)。透明的范圍比公開(kāi)的范圍更為廣泛。透明一定意味著公開(kāi)，而公開(kāi)卻不一定透明。比如，廣州政府部門(mén)曾對(duì)政府預(yù)算進(jìn)行過(guò)公開(kāi)，但是卻沒(méi)有帶給想要的蝴蝶效應(yīng)，卻讓公眾更加失望，因?yàn)檫@些公布的部門(mén)預(yù)算案文件不僅難看懂且多藏在政府網(wǎng)站很不起眼的角落。

提高政府預(yù)算的透明度要求:預(yù)算案既要公開(kāi)，同時(shí)也要詳細(xì)清晰、通俗易懂，讓公眾看的明白。這里，可以借鑒其他國(guó)家和地區(qū)的做法。英美國(guó)家會(huì)發(fā)布《公民指南》以及各種預(yù)算的解讀;香港政府不僅會(huì)在網(wǎng)站公布詳細(xì)文本，而且會(huì)在指定地點(diǎn)派發(fā)預(yù)算案，并且預(yù)算案配有大量的文字、數(shù)據(jù)、表格、插圖和漫畫(huà)等。

引入問(wèn)責(zé)機(jī)制，建設(shè)責(zé)任政府。所謂問(wèn)責(zé)機(jī)制的核心是來(lái)自公眾的資源應(yīng)按照公眾的意愿使用，并產(chǎn)生公眾期望的結(jié)果。政府預(yù)算的問(wèn)責(zé)對(duì)象就是政府，建立預(yù)算的問(wèn)責(zé)機(jī)制需要對(duì)政府行為進(jìn)行監(jiān)管，并對(duì)其行為結(jié)果進(jìn)行評(píng)估。有學(xué)者呼吁加強(qiáng)人大的預(yù)算監(jiān)督權(quán)力，但這遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，主要是因?yàn)槿舜蟠泶蠖际欠秦?cái)政專(zhuān)業(yè)出身，他們尚且有可能無(wú)法完全看懂預(yù)算報(bào)告，更是無(wú)力提供專(zhuān)業(yè)性的預(yù)算分析報(bào)告。只有引入問(wèn)責(zé)機(jī)制，才能完善監(jiān)督機(jī)制建立責(zé)任政府，才能保證財(cái)政支出資金的受益主體為公眾不動(dòng)搖，才能最終提高預(yù)算的透明度。

要提高政府預(yù)算的透明度，我們從政府預(yù)算目前存在的最大問(wèn)題——預(yù)算時(shí)間入手開(kāi)始討論研究。我國(guó)政府預(yù)算的時(shí)間采用的是歷年制，其實(shí)無(wú)論是學(xué)者還是百姓早就意識(shí)到我國(guó)預(yù)算編制的時(shí)間存在很大的不合理性，政府的實(shí)際開(kāi)支活動(dòng)要早于預(yù)算編制完成時(shí)間和實(shí)施時(shí)間，另一方面對(duì)于預(yù)算編制時(shí)間我們并未考慮建立在對(duì)未來(lái)5～10年的總體財(cái)政預(yù)測(cè)的基礎(chǔ)上，因?yàn)檫@要求提高政府的宏觀預(yù)測(cè)能力。我們的預(yù)算年度可以采取跨年制，使得預(yù)算的編制先于實(shí)際實(shí)施，同時(shí)也間接的響應(yīng)了國(guó)家對(duì)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的號(hào)召，放眼未來(lái)將更有助于我國(guó)政府預(yù)算的健康合理發(fā)展。預(yù)算的時(shí)間規(guī)范合理了之后，我們還應(yīng)該注重預(yù)算的內(nèi)容和形式，很多人并不認(rèn)為預(yù)算的內(nèi)容和形式對(duì)促進(jìn)政府預(yù)算的透明度有何作用，其實(shí)完善預(yù)算的內(nèi)容和形式也是深化和完善預(yù)算管理的改革，對(duì)于政府預(yù)算透明度的提高起到很大的積極作用，完整合理的預(yù)算內(nèi)容和形式需要我們系統(tǒng)化、規(guī)范化管理制度和技術(shù)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)體系，規(guī)范各級(jí)預(yù)算管理和實(shí)際操作，預(yù)算管理的決策機(jī)制的建立健全也是相當(dāng)有必要的，可以實(shí)現(xiàn)決策民主化、科學(xué)化，提高預(yù)算管理的透明度［5］。

(二)提高政府預(yù)算效率的措施

政府預(yù)算的效率實(shí)際上是對(duì)征收的財(cái)政收入的使用效率。比如，前面將財(cái)政收入簡(jiǎn)單分成用于“吃飯”(消費(fèi)性)和“建設(shè)”(生產(chǎn)性)兩部分。對(duì)于這兩部分，財(cái)政預(yù)算安排應(yīng)該有突出的位置，做到有的放矢，分配好“吃飯”和“建設(shè)”的比例，壓縮不必要的消費(fèi)開(kāi)支，堅(jiān)持必要參與的生產(chǎn)項(xiàng)目和其他需要提供的公共產(chǎn)品。

我國(guó)政府預(yù)算改革所面臨的最大障礙來(lái)自于現(xiàn)行預(yù)算最大的受益主體——政府相關(guān)部門(mén)。根據(jù)公共選擇學(xué)派的觀點(diǎn)，政府工作人員都是有個(gè)體理性的“經(jīng)濟(jì)人”。這種個(gè)體理性的存在，就是政府預(yù)算改革面臨巨大的攔路虎。因?yàn)樽屨鞴懿块T(mén)放棄自己的權(quán)力和相關(guān)利益，并讓相關(guān)部門(mén)制訂自己主管領(lǐng)域的改革方案，無(wú)異于讓其“揮刀自宮”，難度非常之巨大。但是要提高政府預(yù)算的運(yùn)行效率，解決“吃飯財(cái)政”和“三公消費(fèi)”問(wèn)題，對(duì)于既得利益者的政府相關(guān)部門(mén)仍需進(jìn)行一定的規(guī)制。解決這一問(wèn)題主要有以下兩種思路。

首先，完善相關(guān)的法律和制度，應(yīng)該靠機(jī)制而不是靠人。因?yàn)閭€(gè)人理性的存在，必須建立具有約束力的機(jī)制，只有機(jī)制才是可靠的，當(dāng)然機(jī)制須是不斷完善的，這樣才能保證改革不落空。具體的完善相關(guān)的法律和機(jī)制筆者認(rèn)為眼下最終要的就是深化財(cái)政管理改革，大力推進(jìn)財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革，建立以“國(guó)庫(kù)單一賬戶體系、財(cái)政國(guó)庫(kù)集中收付”為主要方式的資金撥繳制度，全面貫徹落實(shí)《政府采購(gòu)法》，加強(qiáng)對(duì)政府采購(gòu)預(yù)算、計(jì)劃編制、招投標(biāo)等采購(gòu)程序的執(zhí)行和合同履行過(guò)程監(jiān)督管理，逐步擴(kuò)大政府采購(gòu)范圍，依法規(guī)范政府采購(gòu)行為，提高政府采購(gòu)的效率。完善政府預(yù)算，提高預(yù)算資金的管理效率還應(yīng)將全部政府性收支進(jìn)行預(yù)算，不允許有游離在預(yù)算監(jiān)督之外的資金存在，不進(jìn)行預(yù)算內(nèi)外的劃分。加強(qiáng)建設(shè)財(cái)政信息化，以現(xiàn)代信息和技術(shù)手段作為支持，建立完備的預(yù)算編制系統(tǒng)、良好的國(guó)庫(kù)運(yùn)作系統(tǒng)和國(guó)庫(kù)信息處理系統(tǒng)、預(yù)算執(zhí)行分析報(bào)告系統(tǒng)、部門(mén)間信息共享系統(tǒng)以及宏觀經(jīng)濟(jì)政策分析系統(tǒng)等，提高宏觀經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)和分析的能力，科學(xué)合理的制定預(yù)算指標(biāo)，提高預(yù)算編制的質(zhì)量，盡可能的減少預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中的隨意性，從而提高預(yù)算的編制執(zhí)行效率。給予公民充分的預(yù)算編制執(zhí)行的監(jiān)督權(quán)，從而加強(qiáng)財(cái)政法制建設(shè)，既然政府的權(quán)利是公眾賦予的，政府作為公眾的管家，就應(yīng)該接受公眾的監(jiān)督，實(shí)行民主理財(cái)，將公眾的意志上升為國(guó)家意志。處于公眾監(jiān)督下的政府，再加上完善的問(wèn)責(zé)機(jī)制，制定的預(yù)算必然是十分有效率的。

其次，要靠最高領(lǐng)導(dǎo)層的領(lǐng)導(dǎo)力，對(duì)支持改革的人予以獎(jiǎng)勵(lì)，而對(duì)反對(duì)改革的人則給予堅(jiān)決的懲罰，以此來(lái)帶動(dòng)中層官員等“瘦身、放權(quán)、讓利”。所謂“瘦身”就是精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，裁剪冗員，我們可以從美國(guó)、英國(guó)、日本等國(guó)已然實(shí)行的大部制吸取精華為我所用，國(guó)外的大部制是指將只能相近或相似的部門(mén)整合到一起，組成更大的政府管理部門(mén)，形成大部門(mén)管理體制。大部制有利于減少政府部門(mén)之間的橫向溝通與協(xié)調(diào)的困難，切實(shí)改變政府部門(mén)設(shè)置過(guò)多與過(guò)細(xì)、政出多門(mén)、職能交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)、相互扯皮、效率低下的狀況，健全行政手續(xù)與環(huán)節(jié)，提高政策執(zhí)行水平和執(zhí)政效能。所謂的“放權(quán)”，以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為例，要保證市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，政府職能就需轉(zhuǎn)變，政府不應(yīng)過(guò)多的干預(yù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而應(yīng)該將權(quán)利下放。改革開(kāi)放帶來(lái)的巨大變化人們都有目共睹，這都是改革開(kāi)放市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的結(jié)果，如果將全力過(guò)分集中容易導(dǎo)致腐敗不說(shuō)，而且效率低，難監(jiān)管等諸多弊端顯而易見(jiàn)。因此政府預(yù)算也是這樣，不能將權(quán)利過(guò)分集中，否則必然導(dǎo)致財(cái)政資金使用的低效率［6］。所謂“讓利”，以國(guó)企和民企為例，很多學(xué)者，商人呼吁國(guó)進(jìn)民退，筆者贊成這個(gè)觀點(diǎn)，因?yàn)檎５氖袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)應(yīng)該以民企為支柱，而不是擁有特權(quán)，大量資源，甚至是處于壟斷地位的國(guó)企，大家都知道國(guó)企效率低，又不容易活躍市場(chǎng)，政府預(yù)算在此方面應(yīng)讓利，讓利于民，鼓勵(lì)發(fā)展做大民企，將更多的資源與財(cái)政資金劃撥給有利于發(fā)展民企的項(xiàng)目。

［1］劉宇飛．當(dāng)代西方財(cái)政學(xué)［M］．北京:北京大學(xué)出版社，2003．

［2］馬駿．新績(jī)效預(yù)算［J］．中央財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)，2004，(8):1-6．

［3］辛波，牛勇平，嚴(yán)兵．農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的理論基礎(chǔ)與政策選擇——基于“無(wú)嫉妒主義”公平觀念的角度［J］．經(jīng)濟(jì)學(xué)動(dòng)態(tài)，2011，(9):72-76．

［4］辛波，牛勇平，孫滕云．對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析——基于無(wú)嫉妒公平觀念的視角［J］．武漢大學(xué)學(xué)報(bào):哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版，2011，(6):38-42．

［5］張焰．如何提高政府預(yù)算透明度［J］．中國(guó)電子商務(wù)，2009，(10):164．

［6］舒紹福．國(guó)外大部制模式與中國(guó)政府機(jī)構(gòu)橫向改革［J］．教學(xué)與研究，2008，(3):87-91．