對完善我國《公共場所衛生管理條例》的思考

韓勝昔，葉 露

（復旦大學公共衛生學院公共衛生安全教育部重點實驗室，上海 200032）

公共場所是人們娛樂休閑的重要場所，是人群活動相對集中的區域，其衛生狀況的優劣對人群健康影響很大。污濁的空氣、不潔的公共用品、水質、微小氣候、噪音等，不僅會使人們出現亞健康狀態，還會造成疾病的傳播流行。所以，公共場所的衛生安全一直是衛生監管工作的重要內容，也受到社會各界的普遍關注。

自1987年《公共場所衛生管理條例》（下稱《條例》）實施以來，全國各類公共場所的衛生質量明顯提高。但是，隨著我國社會經濟的不斷發展，法制建設的不斷完善，20多年前頒布的《條例》已經不能適應新形勢下的衛生監管工作。特別是2003年“非典”以后，人們對公共場所的清潔程度、空氣質量以及可能造成疾病傳播的相關因素越來越重視，現行法規條例的不完善、滯后性及與社會發展的不協調性也日漸顯露出來[1]。

《公共場所衛生管理條例實施細則》（下稱《細則》）經修訂后，于2011年5月1日起開始實施。新《細則》進一步明確了執法主體，強化了經營者的責任，加重了處罰力度等特點，反映出適應行政執法要求和衛生監督體制改革的趨勢，使公共場所衛生安全更能得到保證。但在實際執法過程中，仍存在問題[2～3]。

1 新《細則》的主要修訂內容

1.1 改變了執法主體

新《細則》將執法主體由“衛生防疫機構”修改為“衛生行政部門”，要求衛生監督機構承擔具體監督執法工作。

1.2 明確了經營者責任

新《細則》首次提出衛生安全的概念。公共場所的法定代表人或者負責人是其衛生安全的第一責任人，第二章的15項條款中，共28項全是經營者應當承擔的管理責任，又具體規定了對經營者的要求，這是與原《細則》最大的區別，強化了經營者“第一責任人”的角色。

1.3 新加入禁煙規定

新《細則》第十八條明確規定：室內公共場所禁止吸煙。室外公共場所設置的吸煙區不得位于行人必經通道上。公共場所不得設置自動售煙機。公共場所經營者應當設置醒目的禁煙標志。公共場所經營者應當宣傳吸煙對健康的危害，并配備專(兼)職人員對吸煙者進行勸誡。

1.4 強化了衛生和安全

新《細則》對公共場所的衛生安全提出了更高要求。新增加了公共場所集中空調通風系統的衛生管理要求，明令禁止一次性用品、用具的重復使用，同時要求經營者應當按照標準對本場所的水質、空氣、微小氣候、顧客用品用具等進行每年不少于一次的衛生檢測。若經營者不具備檢測能力，可以委托檢測。檢測結果不符合衛生標準的，應當及時整改。

1.5 加大懲處力度

原《細則》對違規者的罰款為20元～2萬元，新《細則》將罰款額度提高到500元～3萬元。

1.6 衛生監督責任更具體明晰

新《細則》指出，應當對公共場所衛生監督實施量化分級管理，并根據評價結果確定公共場所的日常監管頻次和衛生信譽度，以增強監管信息的透明度，促進公共場所自我管理。在結束了13個城市公共場所衛生監督量化分級管理試點工作之后，衛生部自2009年起在全國推進該制度的實施，對洗浴、住宿、游泳、美容美發四類場所進行量化分級管理，公共場所的衛生狀況顯著提高，經營責任人的自律意識明顯增強，促進了公共場所經營單位的誠信體系建設[4]。

1.7 提高公眾的監督權力

新《細則》明確規定，任何單位或個人有權舉報違反本細則的行為，衛生行政部門接到舉報后應當及時調查處理，并予以答復。

1.8 增加衛生監督管理人員的法律責任

新《細則》提出: 縣級以上人民政府衛生行政部門及其工作人員濫用職權、玩忽職守、收受賄賂的，由有關部門對單位負責人、直接負責人和其他責任人員依法給予行政處分。構成犯罪的，依法追究其刑事責任。

2 存在的問題

2.1 適用范圍不能適應公共場所發展

《條例》第二條規定了適用范圍有7類28種公共場所，但隨著經濟開放和生活水平的提高，許多新興的服務行業應運而生，如：網吧、影樓、健身房、足療館、證券交易所等等，這些都不是《條例》中所涉及的場所，衛生部門對這些新興場所的監管也是空白，但這些地方具有公共場所的特點，極易造成疾病的傳播流行，這就迫切需要對相應法律法規進行修訂，使監管工作有法可依。

2.2 衛生標準不能滿足實際工作需要

1996年發布的旅店業、公共浴室等12類公共場所的衛生標準不能滿足衛生監督工作的實際需要，一些標準值需要修改，要根據產業發展進行調整。近年來，建筑裝修材料損害人體健康的事件越來越多，如：來自于裝修材料的揮發性有機物、來自于建筑材料的氡及氡子體等。但國家衛生標準主要指標中沒有這方面的內容。原有指標，如：“工作人員操作時穿工作服、顧客用具及時更換”，“禁止性病、傳染病、皮膚病顧客就浴”等形同虛設[5]。

2.3 預防性衛生監督工作不能真正落實到位

《條例》第十二條規定，衛生監督機構有權“對新建、擴建、改建的公共場所的選址和設計進行衛生審查，并參加峻工驗收”。但現實情況往往是衛生監督機構在工程已準備投付使用，經營者前來辦理“衛生許可證”時才知曉，而此時再對“已成事實”的衛生設施進行改造的難度很大，甚至根本行不通，如：賓館、酒店消毒間和通風系統的設計、游泳池循環凈水系統的設計等。

2.4 有些衛生檢查的現場可操作性不強

在實施具體監督執法時，常常遇到某些主要衛生指標不好現場判定。比如賓館中“顧客用具消毒”一項，靠肉眼是無法鑒定的，唯一科學有效的方法就是監測，而監測又要受監測周期、時限、費用等因素的影響，這在很大程度上制約了日常衛生監督工作的開展，嚴格執法更無從談起。此類問題在美發行業較為突出，理發用具都要求消毒，并不得檢出大腸桿菌和金黃色葡萄球菌，而這兩項都不能現場鑒定，增加了執法難度。

2.5 監管手段落后

目前，對公共場所的衛生監管主要是對衛生許可證、衛生設施以及在崗人員健康證情況進行檢查，而對影響人類健康的相關因素，如空氣質量(包括微生物和有害化學物質)、公共物品的消毒情況則較少檢測。由于經費有限，人力和物力短缺，所以缺乏對健康危險因素的監測與評價。現有的儀器設備不能滿足實際工作需要，影響了監測質量和監測進度。

《條例》有些規定相對死板且處罰種類單一、處罰力度低，衛生監督員就不愿意去進行監督執法。部分監督員的監督文書的書寫、操作技能不熟練，業務知識、專業法律法規不足，一定程度上影響了衛生監督監測效果。

2.6 行業內部交叉法規規定不明確

大型公共場所中包含餐飲行業，容易與《食品安全法》的實施出現交叉管理。《條例》對其規定不明確，出現監督監測的缺位、錯位、不到位等現象。對于有些大型超市，多注重食品安全問題，而忽視了對空氣和環境質量的監督管理。

2.7 運行機制的弊端

衛生監督部門屬于事業單位，依靠財政撥款，許多檢查屬于無償服務或只收取成本費用。由于人員增加，財政撥款卻沒有相應的增加，致使衛生監督機構只能通過開展有償服務來解決職工工資、設備更新等問題。因此某些地方財政部門采取自收自支、以收代投等政策，使得監督執法收費已成為衛生防疫部門的主要經濟來源，出現了執法過程中重經濟收益、輕社會效益的現象。

2.8 分級管理的沖突

分級管理是做好監督執法工作的有效手段。然而，各級監督機構間對相關職能的認識模糊，出現上下級機構之間搶地盤、爭創收的局面。如果個別經營單位同時持有省、市、區三級衛生部門發放的衛生許可，就會出現重復監督或遺漏監督，嚴重影響了執法部門的形象。

2.9 從業人員法制觀念薄弱

大部分經營者缺乏衛生常識和法律知識，對從業人員“持證上崗”的重要性認識不足，人員錄用比較隨意，致使中途更換或臨時上崗人員的體檢辦證率低。相當一部分經營者和從業人員由于不愿繳費而逃避體檢，抱僥幸心理應對衛生監督。凡查出“無健康證上崗人員”，經營者的借口一律是“剛來正在試用”或“在試用期”，始終認為應該“先試用、后辦證”,甚至把“試用”當作不辦證的正當理由。

2.10 監督意識不強

為避免重復執法，基層衛生監督多已采用綜合監督執法。重食品監督、輕場所監督的現象普遍存在。究其原因，應該是食品不安全帶來的危害是直接的，可能突如其來。如大型食物中毒，造成的社會影響也是惡劣的。而公共場所不衛生所造成的傷害往往時間短、不明顯。如對一個酒店的監督，餐具采樣檢驗非常普遍，但對帶集中空調的場所的監測幾乎沒有，而恰恰由于近年來裝修材料的問題，空調房不通風帶來的毒害作用是極其嚴重的。

2.11 宣傳力度不夠

衛生監督機構與健康教育機構的合作甚少，由于缺乏必要的衛生宣傳，大部分消費者缺乏自我保護意識，不具備相關的衛生知識，對公共場所的違法行為和危害性認識不足，不能發揮社會監督和群眾監督的積極作用，從而使違法行為長期存在。

3 對策及建議

3.1 相關法律急需進一步修改并完善

《公共場所衛生管理條例》和《公共場所衛生標準》已實施二十余年，不應該再局限于具體的場所種類，而應以行業類別、經營方式、人群聚集程度為規范對象，許多衛生指標還需補充和修改，如增加裝修材料中甲醛、氨、苯和揮發性有機物等檢測指標。

3.2 人員素質還有待提高

加強對衛生監督員自身素質和業務能力的培養，建立順應時代要求、能夠高效執法的監督隊伍，使公共場所衛生監管工作科學化、規范化。

3.3 全面量化、科學分級、動態監管

根據衛生部《公共場所衛生監督量化分級管理指南》的要求，結合本地實際情況，研究制定具體的實施方案和量化標準，在所有公共場所實行量化分級管理，并通過媒體向社會公示。

3.4 重視部門間的協調合作

公共場所種類多，服務內容多，涉及的部門自然就多。要做好與工商、疾控、公安、文化等部門的密切配合，聯合檢查，這樣做也能增強執法的力度，提高執法效果。

3.5 加大宣傳力度，呼吁全社會監督

加強宣傳，使經營者和廣大消費者進一步了解公共場所的衛生知識和法律法規，增強守法意識和自我保護意識，逐步形成一種行政監督和社會監督相結合的監督模式，真正有效保護消費者的合法權益不受侵害。

3.6 發揮行業協會的自治作用

衛生部門應借助餐飲、洗浴、美容美發等行業協會的力量，充分發揮行業自律作用，通過增進衛生部門與各行業協會的合作來幫助公共場所經營者樹立品牌觀念和誠信意識，并以此來提高公共場所的整體衛生面貌。

總之，健全合理的監管組織機構，科學完善的公共場所衛生監管法，素質高且數量足的監管人員，國家和各級政府的重視，相關部門間的協調配合，廣泛而堅實的群眾基礎才能保證公共場所衛生監督工作的順利開展并向更深更廣的方向發展。

[1]中華人民共和國國務院.公共場所衛生管理條例[Z].北京,1987.

[2]中華人民共和國衛生部.公共場所衛生管理條例實施細則[Z].北京,2011.

[3]王春寧.《公共場所衛生管理條例實施細則》解讀[J].疾病監測與控制,2011,5(9):584.

[4]中華人民共和國衛生部.衛生部關于推行公共場所衛生監督量化分級管理制度的通知[Z].北京,2009.

[5]沙 藝.公共場所衛生監督執法過程中的幾點體會[J].預防醫學論壇,2011,17(5):473-475.