新時(shí)期農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題及財(cái)政支農(nóng)的整體設(shè)計(jì)

張立承

（財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所，北京 100142）

“多予、少取、放活”，是黨中央對新時(shí)期“三農(nóng)”工作提出的重要指導(dǎo)方針。其中“少取”，就是要在統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅賦制度的基礎(chǔ)上，全面取消面向農(nóng)民的各種不合理收費(fèi)，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益。隨著農(nóng)村稅費(fèi)改革的順利完成和農(nóng)村綜合改革全面整體推進(jìn)，一項(xiàng)項(xiàng)惠及億萬農(nóng)民的“民生工程”重新理順了國家、集體、農(nóng)民之間的分配關(guān)系，重新調(diào)整了工農(nóng)關(guān)系、城鄉(xiāng)關(guān)系，開啟了農(nóng)民休養(yǎng)生息的新時(shí)期。農(nóng)村稅費(fèi)改革完成后，農(nóng)民負(fù)擔(dān)總體上保持在較低水平，由此引發(fā)的矛盾大幅減少，農(nóng)村干群關(guān)系也得到了明顯改善。但是，新時(shí)期農(nóng)民務(wù)農(nóng)“零稅負(fù)”并不等于“零負(fù)擔(dān)”，農(nóng)民負(fù)擔(dān)的內(nèi)涵和結(jié)構(gòu)發(fā)生新的變化，在一定條件下農(nóng)民負(fù)擔(dān)還有可能出現(xiàn)反彈，走出“黃宗羲定律”仍然需要長期不斷地做好農(nóng)民減負(fù)工作。從財(cái)政支農(nóng)的角度看，除了繼續(xù)加大資金支持以外，在政策和制度層面還要有整體的設(shè)計(jì)。

一、新時(shí)期農(nóng)民負(fù)擔(dān)內(nèi)涵界定

（一）農(nóng)民負(fù)擔(dān)的內(nèi)涵

從歷史上看農(nóng)民負(fù)擔(dān)是一個(gè)中性概念，泛指農(nóng)民承擔(dān)的一切稅收、費(fèi)用和勞務(wù)。在數(shù)千年的封建社會，農(nóng)業(yè)是整個(gè)社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中的重要產(chǎn)業(yè)，統(tǒng)治階級通過向農(nóng)民征收稅賦來維系其統(tǒng)治。農(nóng)民負(fù)擔(dān)在名稱和形態(tài)上有過很多變化，例如“田租”、“口賦”、“徭役”等，但是“皇糧國稅”作為邦國之本，確實(shí)在保證中國這個(gè)東方古國輝煌存續(xù)，悠久文明延伸方面起到了積極作用。歷史上許多封建王朝的更迭都源自農(nóng)民起義，而農(nóng)民起義并不是因?yàn)檗r(nóng)民負(fù)擔(dān)的存在，而是因?yàn)檗r(nóng)民負(fù)擔(dān)過重，農(nóng)民生活難以為繼。所以，在封建社會種田交稅是一個(gè)農(nóng)民普遍接受的天經(jīng)地義的事情。

新時(shí)期農(nóng)民負(fù)擔(dān)的內(nèi)涵有廣義和狹義之分。廣義的農(nóng)民負(fù)擔(dān)是指農(nóng)民從事生產(chǎn)生活所承擔(dān)的成本費(fèi)用。廣義的農(nóng)民負(fù)擔(dān)內(nèi)涵豐富，生產(chǎn)方面的用水、用電、使用農(nóng)用機(jī)具等方面的成本支出，生活方面的教育、醫(yī)療、婚姻、建房、殯葬等方面的支出都屬于廣義農(nóng)民負(fù)擔(dān)范疇。狹義的農(nóng)民負(fù)擔(dān)是指在2006年取消農(nóng)業(yè)稅以后，農(nóng)民、村級組織、農(nóng)民專業(yè)合作社依法承擔(dān)的各類行政事業(yè)性費(fèi)用和經(jīng)營服務(wù)性費(fèi)用以及農(nóng)民依照法律法規(guī)所承擔(dān)的村級集體公益事業(yè)建設(shè)資金和勞務(wù)。新時(shí)期狹義的農(nóng)民負(fù)擔(dān)更多的體現(xiàn)了服務(wù)型收費(fèi)理念，政府作為公共事務(wù)的管理者和公共服務(wù)的提供者，向農(nóng)民收取補(bǔ)償成本支出所必需的行政性和經(jīng)營性費(fèi)用。

（二）農(nóng)村稅費(fèi)改革前后農(nóng)民負(fù)擔(dān)構(gòu)成的轉(zhuǎn)變

農(nóng)村稅費(fèi)改革前的農(nóng)民負(fù)擔(dān)構(gòu)成包括：稅收負(fù)擔(dān)（農(nóng)業(yè)稅、特產(chǎn)稅和屠宰稅等）、非稅收負(fù)擔(dān)（村提留和鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)）、“兩工”（積累工和義務(wù)工）和各種收費(fèi)、集資、罰款和攤派等社會負(fù)擔(dān)。

農(nóng)村稅費(fèi)改革后，根據(jù)農(nóng)業(yè)部年度統(tǒng)計(jì)對農(nóng)民負(fù)擔(dān)構(gòu)成界定，農(nóng)民負(fù)擔(dān)包括：上交集體各種款項(xiàng)（土地承包費(fèi)、共同生產(chǎn)、建房收費(fèi)等）、各種社會負(fù)擔(dān)（罰款、集資攤派、行政事業(yè)性收費(fèi)）、一事一議籌資及以資代勞款。

農(nóng)村稅費(fèi)改革后農(nóng)民負(fù)擔(dān)的內(nèi)容和形式都發(fā)生了較大變化。農(nóng)業(yè)稅取消了，“兩工”和村提留中用于農(nóng)田水利建設(shè)、植樹造林的公積金取消后，村內(nèi)修建村內(nèi)道路、植樹造林和農(nóng)田水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)通過一事一議籌資籌勞解決，國家通過獎(jiǎng)補(bǔ)政策再補(bǔ)貼一部分；用于義務(wù)教育、計(jì)生、優(yōu)撫和民兵訓(xùn)練的鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)取消后，由各級政府以轉(zhuǎn)移支付形式通過財(cái)政預(yù)算安排；用于合作醫(yī)療保健等公益金取消后，實(shí)施新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)和新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)，財(cái)政補(bǔ)貼一部分，農(nóng)民自己再出一部分；用于村級運(yùn)轉(zhuǎn)的村干部工資和村辦公經(jīng)費(fèi)等管理費(fèi)取消后，由公共財(cái)政通過轉(zhuǎn)移支付解決。

由此可見，農(nóng)村稅費(fèi)改革后，村提留、鄉(xiāng)統(tǒng)籌、農(nóng)業(yè)稅和專門面向農(nóng)民的行政事業(yè)性收費(fèi)沒有了，農(nóng)民的直接負(fù)擔(dān)大幅減輕，但是農(nóng)民仍在承擔(dān)一些合理的直接負(fù)擔(dān)。“零稅負(fù)”不等于“零負(fù)擔(dān)”，農(nóng)民負(fù)擔(dān)有其長期存在的合理性。

二、新時(shí)期農(nóng)民負(fù)擔(dān)的現(xiàn)狀

農(nóng)村稅費(fèi)改革是我國處理國家、集體、農(nóng)民三者利益分配關(guān)系的一次具有里程碑意義的重大改革。以2005年底全國人民代表大會常務(wù)委員會審議通過取消農(nóng)業(yè)稅為標(biāo)志，這之后政府與農(nóng)民的關(guān)系進(jìn)入了一個(gè)嶄新時(shí)期。新時(shí)期農(nóng)民負(fù)擔(dān)在規(guī)模、程度、結(jié)構(gòu)等方面都呈現(xiàn)了一些新的變化和特點(diǎn)。

（一）新時(shí)期農(nóng)民負(fù)擔(dān)水平

“十一五”期間農(nóng)民人均負(fù)擔(dān)從2006年的30.95元逐年上漲到2010年的38.63元，年均增長5.70%。盡管農(nóng)民直接承擔(dān)的費(fèi)用總額和人均直接承擔(dān)的費(fèi)用都呈現(xiàn)上漲態(tài)勢，但是對比農(nóng)民人均純收入的增長，新時(shí)期農(nóng)民人均負(fù)擔(dān)水平卻呈現(xiàn)逐年下降的態(tài)勢。2006年農(nóng)民人均負(fù)擔(dān)占純收入的比重為0.86%，逐年下降到2010年的0.65%（見表1）。

表1 新時(shí)期農(nóng)民負(fù)擔(dān)水平

圖1 2006年—2010年農(nóng)民承擔(dān)的直接費(fèi)用總額（單位：億元）

（二）新時(shí)期農(nóng)民負(fù)擔(dān)的區(qū)域差異

新時(shí)期農(nóng)民負(fù)擔(dān)區(qū)域差異對比選取中共中央政策研究室和農(nóng)業(yè)部聯(lián)合開展的全國農(nóng)村固定觀察點(diǎn)調(diào)查統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，著重分析農(nóng)民人均上交村、組集體費(fèi)用（包括土地承包費(fèi)、一事一議籌資）；生活服務(wù)類支出中的醫(yī)療住院費(fèi)支出；教育服務(wù)類支出中的學(xué)雜費(fèi)支出三大類支出在東、中、西部的負(fù)擔(dān)情況。全國農(nóng)村固定觀察點(diǎn)調(diào)查系統(tǒng)有調(diào)查農(nóng)戶23000戶，調(diào)查村355個(gè)行政村，樣本分布在全國除港、澳、臺以外的31個(gè)省（自治區(qū)、直轄市）。

第一，農(nóng)民上交村、組集體費(fèi)用。對典型農(nóng)戶調(diào)查數(shù)據(jù)分析可以看出，2009年東部地區(qū)的上交村、組集體費(fèi)用占純收入的比重最高為0.28%，高出全國平均水平0.06個(gè)百分點(diǎn)，中部地區(qū)的這一比重最低為0.14%。這一位次格局明顯有別于稅費(fèi)改革結(jié)束后的第一年2006年。2006年，東部和中部上交村、組集體費(fèi)用占純收入的比重都高于全國平均水平，其中中部地區(qū)最高0.25%，西部地區(qū)最低0.12%。農(nóng)村稅費(fèi)改革后，中西部地區(qū)村、組集體組織對農(nóng)民收入分配的影響力在下降，而東部地區(qū)的基層組織對轄區(qū)農(nóng)民收入分配的控制能力還在加強(qiáng)（見表2）。

表2 東、中、西部上交村、組集體費(fèi)用占純收入比重情況

第二，學(xué)雜費(fèi)。東中西部學(xué)雜費(fèi)占農(nóng)民人均純收入的比重在稅費(fèi)改革后都呈現(xiàn)下降趨勢，整體降幅達(dá)到25%左右，其中中部地區(qū)下降最為明顯，降幅接近30%。2009年學(xué)雜費(fèi)占純收入比重西部地區(qū)占比最高為2.48%，其次是中部地區(qū)為2.46%，東部地區(qū)最低為2.29%。這也說明教育費(fèi)用與純收入的比重與經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度呈反比（見表3）。

第三，醫(yī)療住院費(fèi)。通過對典型農(nóng)戶醫(yī)療費(fèi)用對比發(fā)現(xiàn)，醫(yī)療住院費(fèi)占純收入的比重在2006年-2009年的四年間呈現(xiàn)整體走高的態(tài)勢，特別是西部地區(qū)占比提升了20%。東、中、西三個(gè)地區(qū)中，西部地區(qū)這一比重高于東部和中部地區(qū)，中部地區(qū)比重整體高于東部地區(qū)。這說明醫(yī)療費(fèi)用與純收入的比重同教育費(fèi)用一樣，與經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度呈反比。

表3 東、中、西部學(xué)雜費(fèi)占農(nóng)民人均純收入比重情況

表4 東、中、西部醫(yī)療住院費(fèi)占農(nóng)民人均純收入比重情況

（三）農(nóng)村稅費(fèi)改革前后農(nóng)民負(fù)擔(dān)程度演變

以下選取改革前的1996年-1999年和改革后的2006年-2010年兩個(gè)階段分析改革前后農(nóng)民負(fù)擔(dān)的演變。

農(nóng)村稅費(fèi)改革之前，農(nóng)民直接承擔(dān)的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)占人均純收入的比重都維持在6%以上。農(nóng)民人均稅費(fèi)負(fù)擔(dān)重，排在首位的是“三提五統(tǒng)”，占到農(nóng)民人均全部稅費(fèi)負(fù)擔(dān)的50%左右，其次是農(nóng)業(yè)類稅收，占到全部負(fù)擔(dān)的25%左右（見表5）。

農(nóng)村稅費(fèi)改革后，農(nóng)民直接承擔(dān)的費(fèi)用總額整體下降，2006年-2010年人均負(fù)擔(dān)占人均純收入的比重沒有超過1%。這一比重在2010年相當(dāng)于1999年的十分之一左右。農(nóng)民負(fù)擔(dān)整體下降主要得益于國家取消了上交國家的農(nóng)業(yè)類稅收和上交鄉(xiāng)、村兩級的統(tǒng)籌、提留兩項(xiàng)負(fù)擔(dān)，其貢獻(xiàn)率超過80%。另一方面，農(nóng)民人均純收入大幅上漲也間接降低了農(nóng)民負(fù)擔(dān)水平。1996年-1999年農(nóng)民人均純收入年均僅增長了4.7%，而2006年-2010年農(nóng)民人均純收入年均增長13.3%。

表5 農(nóng)村稅費(fèi)改革前：1996年—1999年農(nóng)民稅費(fèi)負(fù)擔(dān)情況表

表6 農(nóng)村稅費(fèi)改革后：2006年—2010年農(nóng)民直接承擔(dān)的費(fèi)用負(fù)擔(dān)情況表

三、現(xiàn)階段農(nóng)民負(fù)擔(dān)領(lǐng)域存在的主要問題

（一）農(nóng)民水費(fèi)漲幅過快，部分農(nóng)灌區(qū)農(nóng)民水費(fèi)負(fù)擔(dān)較重

根據(jù)調(diào)查數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，2003年小麥、稻谷、玉米和棉花四類主要農(nóng)作物的畝均灌溉用水及用電費(fèi)用分別為14.9元、16.62元、6.91元和18.34元，到2009年這四類農(nóng)作物的畝均灌溉用水及用電費(fèi)用為21.37元、19.52元、8.77元和30.96元，分別上漲了 43.42%、17.45%、26.92%和 68.81%（見表7）。農(nóng)民水費(fèi)漲幅過快的原因一方面是由于我國廣大農(nóng)灌區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不完善，末級渠系缺乏基本的計(jì)量設(shè)施，農(nóng)業(yè)用水難以實(shí)行計(jì)量收費(fèi)，普遍按灌溉面積平攤水費(fèi)，抬高了農(nóng)民用水的負(fù)擔(dān)；另一方面，部分地方借灌溉用水搭車收取一些公益活動費(fèi)用，彌補(bǔ)成本開支，比如根據(jù)農(nóng)業(yè)部對農(nóng)民負(fù)擔(dān)的監(jiān)督檢查，一些地區(qū)要求農(nóng)民承擔(dān)公益性排澇費(fèi)用，平均每畝10-15元，主要用于排澇站人員工資、電費(fèi)和設(shè)備維修費(fèi)用。

表7 主要農(nóng)作物水費(fèi)及灌溉用電費(fèi)用變動情況單位：元 ／畝

（二）地方一事一議籌資籌勞不規(guī)范

這突出表現(xiàn)在以下三個(gè)方面。其一，地方一事一議籌資籌勞適用范圍不當(dāng)。一些地方將農(nóng)村中小學(xué)校舍修建、通村通鄉(xiāng)道路建設(shè)、農(nóng)村電網(wǎng)改造升級等應(yīng)由公共財(cái)政承擔(dān)的農(nóng)村公益性項(xiàng)目列入一事一議范圍。其二，實(shí)施一事一議民主程序不規(guī)范。一些一事一議項(xiàng)目沒有經(jīng)過部門的審核，有的項(xiàng)目未按照規(guī)定的程序公開規(guī)范實(shí)施，損害了農(nóng)民有效行使民主決策權(quán)，甚至是侵害了部分農(nóng)民的利益。其三，突破了省級人民政府規(guī)定的一事一議籌資籌勞限額標(biāo)準(zhǔn)。一些地方為了逃避對農(nóng)民負(fù)擔(dān)的監(jiān)督檢查，以自愿捐款名義變相向農(nóng)民集資，農(nóng)民實(shí)際負(fù)擔(dān)的一事一議籌資標(biāo)準(zhǔn)突破了省級人民政府規(guī)定的上限。

（三）村級組織和農(nóng)民專業(yè)合作社承擔(dān)的負(fù)擔(dān)呈加重態(tài)勢

近年來許多地方將加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)的觸角伸向了農(nóng)村村級組織和農(nóng)民專業(yè)合作社。過去一些不合理的負(fù)擔(dān)是向農(nóng)戶和農(nóng)民直接收取，在農(nóng)村稅費(fèi)改革以及農(nóng)村綜合改革過程中，這些費(fèi)用和負(fù)擔(dān)被明令取消，但是其中的一些負(fù)擔(dān)被轉(zhuǎn)嫁到村級組織或農(nóng)民專業(yè)合作社承擔(dān)。比如報(bào)刊訂閱、技術(shù)培訓(xùn)。上級政府部門超標(biāo)準(zhǔn)要求村級組織訂閱報(bào)刊，為農(nóng)民合作組織舉辦技術(shù)培訓(xùn)講座，收取高額培訓(xùn)費(fèi)用等都是新時(shí)期村級組織和農(nóng)民專業(yè)合作社承擔(dān)負(fù)擔(dān)加重的表現(xiàn)形式。

（四）搭車收費(fèi)和代扣費(fèi)用問題屢禁不止

自農(nóng)民負(fù)擔(dān)成為社會關(guān)注熱點(diǎn)問題后，搭車收費(fèi)是最為常見的加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)的方式。近年來農(nóng)村義務(wù)教育、計(jì)劃生育等傳統(tǒng)的搭車收費(fèi)領(lǐng)域仍出現(xiàn)了負(fù)擔(dān)整體下降后的反彈苗頭。根據(jù)全國農(nóng)村固定觀察點(diǎn)調(diào)查數(shù)據(jù)，2009年全國23000個(gè)樣本農(nóng)戶中人均學(xué)雜費(fèi)負(fù)擔(dān)為236.88元，比2008年增長了13.9%。根據(jù)農(nóng)業(yè)部對30個(gè)省份和百縣農(nóng)民負(fù)擔(dān)監(jiān)測統(tǒng)計(jì)，2011年監(jiān)測戶人均承擔(dān)小學(xué)義務(wù)教育費(fèi)用比上年增長了18.1%，計(jì)劃生育收費(fèi)比上一年度增長了4.5%。

圖2 2000年-2009年全國農(nóng)民人均學(xué)雜費(fèi)用變動情況

近年來，在落實(shí)強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策中亂收代扣費(fèi)用問題不斷出現(xiàn)。有的地方在辦理新農(nóng)合、新農(nóng)保的時(shí)候，在向農(nóng)民收取國家允許的參合、參保個(gè)人繳費(fèi)部分的同時(shí)，還向農(nóng)民收取修路、治水等建設(shè)項(xiàng)目資金，如果農(nóng)民不交錢就不給予辦理參合、參保業(yè)務(wù)。有的地方在農(nóng)民領(lǐng)取國家的惠農(nóng)補(bǔ)貼的時(shí)候，抵扣修路集資、新農(nóng)合、農(nóng)業(yè)稅尾欠等費(fèi)用，不同程度地加重了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。

四、新時(shí)期誘發(fā)農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈的原因分析

明末清初重要思想家黃宗羲研究稅賦制度發(fā)現(xiàn)歷代稅賦改革都會選擇“向來叢弊為之一清”的并稅式改革，農(nóng)民負(fù)擔(dān)在下降一段時(shí)間后都會漲到一個(gè)比改革前更高的水平，而且一次比一次重，所謂“黃宗羲定律”。“黃宗羲定律”反映出封建社會國家與農(nóng)民利益分配關(guān)系中農(nóng)民處于劣勢地位，被周而復(fù)始地加重負(fù)擔(dān)的歷史規(guī)律，但是在農(nóng)村稅費(fèi)改革后，新時(shí)期誘發(fā)農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈的原因遠(yuǎn)非封建社會那么簡單，需要將農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題放入整個(gè)社會經(jīng)濟(jì)生活中，在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化這樣一個(gè)大的背景下加以考察。

1.財(cái)政難以承擔(dān)城市化快速推進(jìn)過程中大量農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施公共投資任務(wù)，部分轉(zhuǎn)嫁到農(nóng)民個(gè)人頭上，從而加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)。歷史形成的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，讓城市與農(nóng)村在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面差異巨大。近年來，廣大農(nóng)民和基層政府領(lǐng)導(dǎo)在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面取得了普遍共識，“要致富、先修路”等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)理念已經(jīng)深入人心，由此迸發(fā)出農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的巨大公共投資需求。但是，財(cái)力的增長與歷史欠賬所形成的巨大現(xiàn)實(shí)需求之間明顯不匹配。在財(cái)政資源約束下，將公共投資任務(wù)部分轉(zhuǎn)嫁到農(nóng)民個(gè)人或家庭頭上，集資搞建設(shè)成為盡快脫貧致富的一種現(xiàn)實(shí)選擇。應(yīng)該說農(nóng)民集資搞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，特別是在解決“最后一公里”問題上有其優(yōu)勢，但是如果控制不好，也會加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)。

2.民生財(cái)政導(dǎo)向下農(nóng)村公共服務(wù)水平進(jìn)一步提高需要大規(guī)模投入支撐，公共服務(wù)變相由農(nóng)民“買單”加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)。我國廣大農(nóng)村地域廣、人口多，有效提升農(nóng)村公共服務(wù)水平需要大規(guī)模公共投入支撐，特別是我國在農(nóng)村地區(qū)剛剛起步的農(nóng)村低保、農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)等基本公共服務(wù)的保障能力還較弱，這些公共服務(wù)只能是緩解部分問題，并不能完全依賴，這些公共服務(wù)目前的投入與現(xiàn)實(shí)需要還有較大差距。另一方面，在現(xiàn)有基礎(chǔ)上進(jìn)一步提升農(nóng)村公共服務(wù)水平，財(cái)政投入產(chǎn)出效果要明顯弱于農(nóng)村公共服務(wù)改善初期，對各級財(cái)政公共服務(wù)籌資帶來不小的難度。可以預(yù)見，在民生財(cái)政導(dǎo)向下農(nóng)村公共服務(wù)水平仍將會持續(xù)改善，如果基層政府尋求農(nóng)村公共服務(wù)成本分?jǐn)偅卜?wù)變相由農(nóng)民“買單”，盡管集資、攤派解決的是公共服務(wù)供給問題，但是仍然會加重農(nóng)民脆弱的負(fù)擔(dān)。

3.政府與農(nóng)民間公共項(xiàng)目成本分擔(dān)邊界不清晰，容易導(dǎo)致本應(yīng)由政府承擔(dān)的公共支出轉(zhuǎn)由農(nóng)民負(fù)擔(dān)。目前我國涉農(nóng)覆蓋范圍較小、受益群體也較小的公共投資建設(shè)項(xiàng)目有兩類籌資方式。其一是政府財(cái)政主導(dǎo)，由縣鄉(xiāng)政府根據(jù)中央和省級政府的專項(xiàng)資金安排，編制項(xiàng)目報(bào)告向上申請財(cái)政專項(xiàng)資金，申請到了再由基礎(chǔ)財(cái)政給予一定比例的配套，如果有資金缺口還可以向農(nóng)民籌資籌勞實(shí)施建設(shè)。其二是村級集體組織主導(dǎo)，通過村民大會商議決定實(shí)施的公共投資項(xiàng)目，通過“一事一議”的方式籌集建設(shè)資金，上級財(cái)政給予一定規(guī)模的獎(jiǎng)勵(lì)和補(bǔ)助。這兩種模式都是政府與農(nóng)民合作籌集小型農(nóng)村公共投資工程所需資金。從現(xiàn)有的管理制度看，農(nóng)民自身并不清楚所要建設(shè)的公共工程事前究竟能從政府爭取來多少財(cái)政資金。但是清楚的是：全部投資中除去政府投入外就需要自行解決。由于這些小型的涉農(nóng)公共投資項(xiàng)目并沒有在政府與農(nóng)民間清晰界定成本分擔(dān)機(jī)制，邊界模糊就容易導(dǎo)致本應(yīng)由政府承擔(dān)，特別是由基層政府承擔(dān)的公共投資轉(zhuǎn)由農(nóng)民負(fù)擔(dān)，導(dǎo)致農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈。

4.縣級財(cái)政財(cái)力缺乏穩(wěn)定的增長來源，難以有效承載農(nóng)村稅費(fèi)改革后“回歸財(cái)政”的公共支出壓力。農(nóng)村稅費(fèi)改革后，為了減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，一些原來通過向農(nóng)民收費(fèi)維持的公共服務(wù)逐步回歸財(cái)政。改革的基本路徑是將原來的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政承擔(dān)的一些涉農(nóng)公共服務(wù)的支出責(zé)任上收到縣級財(cái)政，相應(yīng)弱化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政作用。比如實(shí)施了“以縣為主”的農(nóng)村義務(wù)教育管理體制、村組干部工資由縣級財(cái)政統(tǒng)發(fā)、近年來“新醫(yī)改”又將鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院上收縣級，實(shí)行了“收支兩條線”改革。盡管，農(nóng)村稅費(fèi)改革過程中中央財(cái)政、省級財(cái)政給予了大規(guī)模農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付，事實(shí)上涉農(nóng)公共服務(wù)“回歸財(cái)政”的公共支出壓力主要是落到了縣級財(cái)政層面，特別是近年來這些公共服務(wù)調(diào)資調(diào)標(biāo)的新增支出要由縣級財(cái)政承擔(dān)，例如農(nóng)村中小學(xué)教師和鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)務(wù)人員的績效工資都要落到縣級財(cái)政頭上。這些新增的公共支出壓力恰恰也是黃宗羲定律中農(nóng)民負(fù)擔(dān)周而復(fù)始逐步加重的制度性原因之一。

5.有效防范農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈的監(jiān)督約束機(jī)制還不完善，容易在農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈中積累矛盾。主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面。其一，政府涉農(nóng)部門涉農(nóng)收費(fèi)自律機(jī)制不完善。農(nóng)業(yè)部門是管理農(nóng)民負(fù)擔(dān)的職能部門，但是并不是所有的涉農(nóng)部門都能在出臺文件時(shí)“緊繃這根弦”，從嚴(yán)審核涉農(nóng)負(fù)擔(dān)文件。農(nóng)村稅費(fèi)改革至今已有十年，農(nóng)民負(fù)擔(dān)也不再是當(dāng)前農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)生活中的熱點(diǎn)問題，農(nóng)民負(fù)擔(dān)很容易在新時(shí)期出現(xiàn)監(jiān)管缺失。比如，在農(nóng)村稅費(fèi)改革的過程中為解決農(nóng)村小型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的籌資問題設(shè)立了一事一議籌資籌勞制度，中央和地方財(cái)政也對一事一議實(shí)施獎(jiǎng)補(bǔ)政策，但在實(shí)際執(zhí)行過程中，一些地方把一事一議作為搭車收費(fèi)項(xiàng)目之一。其二，農(nóng)民的監(jiān)督意識薄弱。農(nóng)民負(fù)擔(dān)加重的過程是從小到大逐步積累的，在初始階段即便明知是不合理收費(fèi)，在可承受范圍內(nèi)農(nóng)民多數(shù)還是選擇忍受，這也容易在農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈中積累矛盾。

五、新時(shí)期財(cái)政支持農(nóng)民減負(fù)的整體設(shè)計(jì)

1.統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，消除農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈的制度根源。在二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的影響下，重城市輕農(nóng)村的理念根深蒂固，歷史上逐步形成了城市的事情國家辦，農(nóng)民的事情農(nóng)民自己辦的財(cái)政支出邏輯。進(jìn)入新世紀(jì)，2004年以來中央連續(xù)出臺了九個(gè)中央一號文件，逐步把國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會發(fā)展的重點(diǎn)向農(nóng)村傾斜，農(nóng)民負(fù)擔(dān)已有大幅度降低，但導(dǎo)致農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈的矛盾和問題仍然存在。辯證來看，農(nóng)民負(fù)擔(dān)作為一個(gè)中性概念，合理的農(nóng)民負(fù)擔(dān)會長期存在。問題的關(guān)鍵是要通過公共財(cái)政資源有效推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，斬?cái)噢r(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈的制度根源。公共財(cái)政應(yīng)該立足農(nóng)民負(fù)擔(dān)長期性認(rèn)識，以農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化為切入點(diǎn)，進(jìn)一步擴(kuò)大公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村的范圍。在社會主義新農(nóng)村建設(shè)中立足財(cái)政的公共屬性，不僅支持生產(chǎn)型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，而且要有效提升農(nóng)村生活型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平，在農(nóng)民低負(fù)擔(dān)條件下改善生產(chǎn)生活條件。同時(shí)，借助“民生財(cái)政”改革有利時(shí)機(jī)，抓緊時(shí)間打通長期制約城鄉(xiāng)分置的公共服務(wù)改革瓶頸因素，實(shí)現(xiàn)城市與農(nóng)村基本公共服務(wù)供給有效對接。部分籌資型的公共服務(wù)可以先在統(tǒng)一的制度框架下分檔運(yùn)行，根據(jù)農(nóng)民的消費(fèi)水平設(shè)置合適的服務(wù)層次，并逐步過渡到覆蓋城鄉(xiāng)、統(tǒng)一的公共服務(wù)體系。

2.調(diào)整政府間財(cái)政關(guān)系，建立財(cái)力與事權(quán)相匹配的財(cái)政體制。新時(shí)期，應(yīng)該在五級政府體系中著力建立財(cái)力與事權(quán)相匹配的財(cái)政體制，避免出現(xiàn)因政府事權(quán)模糊導(dǎo)致共擔(dān)事權(quán)范圍擴(kuò)大，涉農(nóng)公共支出下沉為基層支出責(zé)任，并轉(zhuǎn)嫁到農(nóng)民頭上。財(cái)政體制的調(diào)整需要做好以下兩個(gè)方面。其一，事權(quán)劃分由定性描述向定量考核跨越，有效杜絕支出責(zé)任在財(cái)政體制執(zhí)行期內(nèi)層層下移的問題。其二，建立農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付動態(tài)增長機(jī)制，順應(yīng)“回歸財(cái)政”后公共支出正常增長的現(xiàn)實(shí)需要。

3.加大財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)力度，規(guī)范、量力完成農(nóng)村“一事一議”籌資籌勞。零稅負(fù)不等于零負(fù)擔(dān)，低負(fù)擔(dān)不等于不搞公益事業(yè)。新時(shí)期應(yīng)該在政策導(dǎo)向上順應(yīng)農(nóng)民改善基礎(chǔ)設(shè)施的迫切需要，進(jìn)一步加大財(cái)政對農(nóng)村“一事一議”籌資籌勞的獎(jiǎng)補(bǔ)力度。首先是要在規(guī)范的前提下開展“一事一議”籌資籌勞，堅(jiān)持以人為本、尊重農(nóng)民權(quán)利，著力解決偏遠(yuǎn)地區(qū)、民族地區(qū)、邊境地區(qū)、高寒地區(qū)、貧困地區(qū)等區(qū)域農(nóng)民最急需、最直接的民生問題。其次是農(nóng)民要在量力的基礎(chǔ)上，財(cái)政加大獎(jiǎng)補(bǔ)力度，鼓勵(lì)農(nóng)民自愿多出資出勞，多籌多補(bǔ)、多干多補(bǔ)、多補(bǔ)多辦，引導(dǎo)企業(yè)和社會捐資贊助，努力健全村級公益事業(yè)建設(shè)多元投入機(jī)制。

4.各級財(cái)政著力解決農(nóng)村“最后一公里”問題，提高資源使用效率。農(nóng)村“最后一公里”問題是指我國農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中干線、主網(wǎng)基本建成情況下，進(jìn)村、入戶、到田的末端建設(shè)欠缺，導(dǎo)致農(nóng)民仍不能夠享受到基礎(chǔ)設(shè)施整體改善后的好處。“最后一公里”問題涉及到農(nóng)田灌溉用水、農(nóng)村道路、農(nóng)村信息服務(wù)、農(nóng)村用電等方面。農(nóng)村“最后一公里”問題是我國涉農(nóng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)整體改善背景下出現(xiàn)的特殊的階段性問題。新時(shí)期農(nóng)民用水價(jià)格、修路集資等問題都是對農(nóng)民負(fù)擔(dān)有重要影響的因素，解決“最后一公里”問題有助于農(nóng)民高效接入已建成的干線和主網(wǎng)，提高資源使用效率，從而降低生產(chǎn)生活成本，間接降低農(nóng)民負(fù)擔(dān)。現(xiàn)階段，財(cái)政解決農(nóng)村“最后一公里”問題需要重點(diǎn)關(guān)注農(nóng)田水利、農(nóng)村用電、農(nóng)村公路三個(gè)方面。農(nóng)田水利應(yīng)該大力建設(shè)支渠和毛渠，對輸水管線進(jìn)行防滲處理；農(nóng)村用電應(yīng)該降低入戶老舊線路的能量損耗，為實(shí)行城鄉(xiāng)同網(wǎng)同價(jià)創(chuàng)造條件；農(nóng)村公路建設(shè)應(yīng)該與“一事一議”有效銜接，政府獎(jiǎng)補(bǔ)與農(nóng)民籌資籌勞形成合力。財(cái)政解決“最后一公里”問題還要理順管理體制，落實(shí)完工項(xiàng)目“有人管、有人養(yǎng)”，為農(nóng)民可持續(xù)低成本利用資源提供保障。

5.加強(qiáng)基層財(cái)政部門預(yù)算管理，切實(shí)減輕農(nóng)民行政事業(yè)性收費(fèi)負(fù)擔(dān)。根據(jù)典型調(diào)查，新時(shí)期面向農(nóng)民的行政事業(yè)性收費(fèi)負(fù)擔(dān)主要集中在農(nóng)村中小學(xué)教育收費(fèi)、婚姻登記收費(fèi)、殯葬服務(wù)收費(fèi)、農(nóng)民建房收費(fèi)、辦理身份證收費(fèi)、有線電視收費(fèi)等六個(gè)方面。建議加強(qiáng)基層財(cái)政對教育、民政、住建、公安、廣電等涉農(nóng)行政事業(yè)性收費(fèi)部門預(yù)算管理，除全額納入預(yù)算管理外，嚴(yán)格審核部門用款支出，切斷部門通過亂收費(fèi)與部門利益之間的聯(lián)系。用科學(xué)化、精細(xì)化理念來引導(dǎo)和規(guī)范基層部門收支行為。當(dāng)前加強(qiáng)基層部門預(yù)算管理，減輕農(nóng)民行政事業(yè)性收費(fèi)負(fù)擔(dān)需要著力做好三個(gè)方面的工作。其一，在預(yù)決算審核時(shí)，檢查杜絕部門機(jī)關(guān)將職責(zé)范圍內(nèi)的公共服務(wù)活動變無償為有償，變相向農(nóng)民收取費(fèi)用的行政行為；其二，在預(yù)決算審核時(shí)，糾正將國家機(jī)關(guān)的職能轉(zhuǎn)移、分解到下屬事業(yè)單位或經(jīng)濟(jì)實(shí)體，進(jìn)行有償服務(wù)向農(nóng)民收取費(fèi)用的錯(cuò)誤行為；其三，禁止部門單位利用管理職權(quán)和行業(yè)壟斷地位，以保證金、抵押金、儲蓄金、贊助費(fèi)等形式變相向農(nóng)民收費(fèi)，或強(qiáng)行服務(wù)并從中牟利或搭車收費(fèi)。