財政農機購置補貼政策運行情況及改革取向

尹音頻 楊玲玲

（1.西南財經大學，成都 611130；2.重慶工商大學，重慶 400033）

我國農業正處于由傳統向現代轉變的關鍵時期。在發展現代農業的進程中，農業機械化水平的高低決定著這一進程的速度與農業競爭力的強弱。自2004年以來，連續發出的7個“中央1號文件”都將農業機械購置補貼納入了國家支農強農惠農政策體系的重要部分。農業機械購置補貼政策對于推進農業機械化和建設現代農業，增加農民收入，振興農機工業，促進我國經濟發展發揮了重要的作用。

一、財政農機購置補貼政策的運行趨勢

我國的財政農機購置補貼政策是財政對農機具購置者的無償轉移支付，是強農惠農的主要政策。具體而言，它是指農民或是其它農機具購買主體按照財政農機購置補貼程序申報獲得農機購置補貼資格，然后交給補貼經銷商農機具差價款和補貼協議購買農機，經銷商再經過一定程序從財政獲得這部分差價款，從而直接降低農戶購買農機具的成本，增加農民收入的一種財政補貼制度。

（一）財政農機購置補貼的規模變化趨勢

1.財政農機購置補貼的絕對規模。我國農機購置補貼從2004年開始實施以來，中央財政補貼支出從7000萬元到2010年的145億元，補貼規模不斷增長（見表1）；實施范圍也由66個縣擴大到所有的農牧業縣（場）。

表1 財政農機購置補貼額的絕對規模

由表1可見，農機購置補貼規模在2009年增長速度最快。一是由于全球經濟好轉，各個產業有了復蘇的跡象；二是政府為優化資源配置對各個產業結構進行調整，為支持農業產業的發展，加大財政補貼力度。2010年的補貼額，在2009年的基礎上環比增長1.12%，保持小幅度的穩定增長。

2.財政農機購置補貼的相對規模。考察財政對農機購置補貼的支持水平，農機購置補貼的相對規模也是一個很重要的指標，本文采用財政農機購置補貼額占財政支農支出的比重來衡量（見表2與圖1）。

表2 財政農機購置補貼占財政支農支出的比重單位：億元

圖1 財政農機購置補貼相對規模的變化趨勢

從圖1可知，農機購置補貼額占財政支農支出的比重從2004年到2009年都呈一定幅度的增長，2008年到2009年的增加幅度明顯加快；同時，農機購置補貼額占“三農”四項補貼的比重在2007年和2009年大幅度上升，增幅達一倍以上；2008年幾乎與2007年持平，主要是因為對農機購置補貼額的吸收效率有限。

（二）財政農機購置補貼的結構變化趨勢

本文從補貼產品結構與農機具擁有量的地區間差距兩方面來衡量財政農機購置補貼結構的變化趨勢。

1.財政農機購置補貼的產品結構。首先，2004年補貼政策實施以來，農機購置補貼產品的范圍不斷擴大。2009年全國通用類補貼產品包括1330條，入選企業有260家；2010年產品增加到2356款，例如，抗旱、節水機械設備首次納入補貼范圍。受補貼企業擴張到411家，使該政策福利惠及更多企業和農民。其次，農機購置補貼的受益范圍也不斷擴大。以前主要在農區對農民進行補貼，而2010年擴大到牧區、林區和墾區，使更多的農民享受財政政策福利。

全國主要農業機械包括十五大類，主要有拖拉機及配套機械、耕整地及種植機械、農業排灌機械、植保機械、收獲機械、脫粒烘干機械、種子加工機械、設施農業設備、農副產品加工機械、林業機械、畜牧業機械、漁業機械、運輸機械、農田基本建設機械以及其他機械。目前農機購置補貼政策并沒有全部覆蓋所有的農業機械，由于財政資金有限和農機購置補貼政策不完善，享受農機購置補貼的只是一些大型機械，主要涵蓋耕整地機械、種植施肥機械、田間管理機械和收獲機械，中小型機械一般沒有列入補貼范圍之內。

2.財政農機購置補貼的地區結構。由于各個地區的經濟結構和土地結構不同，農村人口比重和農作物耕種面積所占的比重也有所不同，我國農機具擁有量地區間的差異很大，特別是山區或是經濟狀況差的偏遠地區更為嚴重。為了衡量這種狀況，本文選取每千公頃播種面積能夠占有的農業機械動力與農村人口能夠分攤的機械動力兩個指標，考察幾個重要地區的農村農機擁有量的情況（見表3與圖2）。

由圖2可見，總體上，全國區域農村經濟的農機具擁有量凹凸不齊，地區差異性明顯。（1）山區農機具使用規模偏小。無論是人口分攤的農用機械總動力指標，還是播種面積上可以占有的農機具指標，黃淮海地區的指標均高于其他地區。黃淮海地區農機總動力在2008年達到26282萬千瓦②《中國農村統計年鑒2009》，中國統計出版社。，而山區的農作物播種面積分攤的農機具量偏小，這是由于山區的特殊地理結構導致的，因為山區可利用播種的面積比較分散，不適于大規模的農機作業。（2）糧食生產大縣的農業機械化遠遠小于黃淮海地區。我國平原地區和糧食生產大縣的主要農作物播種面積都較大，均高于5萬千公頃，但是播種面積上分攤的農機擁有量，平原地區和糧食生產大縣的比重分別為0.57和0.458，落后于黃淮海地區的0.81和沿海開放縣的0.63。究其原因，一方面是由于黃淮海地區的經濟發展水平高，另一方面黃淮海地區的經濟政策比較好。糧食生產是國民經濟的重要部分，必須要提高糧食生產大縣的農業機械化擁有量，使糧食生產大縣的農業機械化水平能夠保證糧食生產的需要。

表3 主要地區農機具擁有量與播種面積

圖2 各地區農機具擁有量與播種面積的變化趨勢

二、財政農機購置補貼政策的效果評價

農機購置補貼政策從2004年開始實施以來，既產生了積極的促進作用，但也存在政策體制不完善的問題。

（一）財政農機購置補貼政策的促進效果

財政農機購置補貼政策的實施產生了良好的政策效應，調動了農戶購機的積極性，提高了農業機械化水平，推動農機工業與農機服務業的發展，促進了農業經濟的發展。

1.提高了農業機械化水平與農業生產方式的轉變。在農機購置補貼政策的激勵下，農戶更多傾向于購置一些高性能、大馬力的農具，從而減少由于技術更新換代產生的二次投入。從農機具年末擁有量增長趨勢來考察①本文采用農機具年末擁有量增長趨勢作為衡量農業機械化水平發展狀況的指標。，1990年-2008年全國農用機械年底擁有量總體上呈增加態勢。除了農業GDP增長和農民收入增加是其重要原因之外，2004年以來所實施的農機購置補貼政策對提高農業機械化水平的作用極為明顯。全國農業機械化水平從2004年35.7%提高到2008年的45.8%，年均提高2.5個百分點（詳見圖3）。

從圖3可以看出，我國農用機械總動力呈曲線上升，且每年的增長幅度都很大，2008年我國農機總動力高達8.22億千瓦，比2007年增長6.9%。統計數據顯示，2008年主要農田的農機配置總量增加，結構不斷優化，其中大中型拖拉機迅速增長，總臺數為299.5萬，比上年增長46.3%，其他小型以及聯合收割機也是呈現迅猛的增長①根據《中國農村統計年鑒》的數據計算而得。。

圖3 我國農用機械總動力增長趨勢

農機購置補貼政策的實施提高了農業機械化水平，促進了農業生產方式的轉變，產生了節約成本增加收益的效果。內蒙古自治區的農機購置補貼政策的實施結果顯示，購機補貼政策帶動了農牧業機械的廣泛使用，促進了農牧業生產規模化、標準化、集約化和產業化，機械深松整地、精量播種、深施化肥等技術實現了規模化應用，合計達到9238萬畝；牧區打捆草、清圈、剪毛、擠奶、提水等機械化規模作業、集約化經營得到初步發展。據統計，規模化配套集成投入先進機具、先進技術，可使農牧業節約成本增效、農牧民增收15%。新型農機化主體成為推動農機化又好又快發展的動力，引導農機化走出了“農民自主、政府扶持，市場引導、社會服務，共同利用、提高效益”的路子，形成中國特色農機化發展道路，引領現代農牧業發展②王帥：“內蒙古落實農機購置補貼政策成果顯著”[J]，《現代農業裝備》，2011（4）。。

2.帶動了農機服務業與農機工業的發展。農機購置補貼政策刺激了農機作業市場的發展，帶動了農機維修服務和技術培訓服務市場的迅速發展。2007年全國農業機械化服務經營收入已經高達2986.68億元，比去年增長了5.6%③《中國農村統計年鑒2009》，中國統計出版社。。表明這個市場具有很大的潛力，成為了農民就業和增加收入的有效途徑。同時，農機購置補貼政策刺激了農機工業的發展。內蒙古自治區農機購置補貼政策的實施結果顯示，購機補貼政策的實施直接拉動了農村牧區消費需求，帶動了農機工業及相關產業的快速發展。農機購置補貼直接拉動內蒙古農機工業銷售產值59.8億元，投資拉動比例達到1∶3.1，有效帶動了地方經濟發展④王帥：“內蒙古落實農機購置補貼政策成果顯著”[J]，《現代農業裝備》，2011（4）。。

3.拉動了農業資金的投入。從財政補貼資金構成來看，中央財政投入是主要部分，也對地方財政投入起到一定的拉動作用。從2008年數據來看，中央投入20億的財政補貼資金能夠帶動地方財政配套投入13億元，比上年增長18%⑤《中國農村統計年鑒2009》，中國統計出版社。。同時財政農機購置補貼也帶動農民對農業生產的投入，由于補貼資金絕對額不斷增加，使更多的農民具有購買農機的能力，所以提高了農民對農業生產的投入力度。

（二）財政農機購置補貼政策體系運行中的問題

1.財政農機購置補貼的規模較小。由表1與圖1可見，我國財政農機購置補貼絕對規模和相對規模都呈上升趨勢，但是從2010財政安排的資金來看，綜合考慮政策的穩健性和對資金的使用效率等因素，農機購置補貼絕對額的增長幅度有所下降。從2004年農機購置補貼政策實施以來，雖然每年都對農機購置補貼的范圍進行擴大調整，但是由于資金有限，并不是買什么農機具都有補貼。盡管2011年農機購置補貼資金總規模將達到175億元，比上年增加20億元，但是財政農機購置補貼的規模仍然難以滿足實際需求⑥當代農機編輯部.就2011年農機購置補貼政策答農民朋友問[J].當代農機，2011（4）。。

2.財政農機具補貼的結構不均衡。由前面的實證分析可知，我國財政農機具補貼的結構不均衡，具體表現為：（1）產品結構不全面。雖然，財政農機具補貼產品目錄每年都在擴大，但是還是有很多農機具產品沒有包括在內，并且由于各地區地理結構不同，導致該補貼的農機具產品沒有補貼，一些很少使用的農機具擠占了財政補貼資金。具體而言，一般是大型農機才能享受補貼，而大型農機價格都比較高。例如，一臺大型聯合收割機，原價9.9萬，補貼3萬元之后，農民還得拿出近7萬元的積蓄購買，這對于大部分農民來說仍無能力購買。因而，重大棄小的產品結構是不完善的。（2）農機具擁有量地區間差距較大。我國地區間經濟發展水平差異較大，而財政農機購置補貼加劇了我國農機具擁有量分布的地區不均勻狀況（詳見表3與圖2的分析）。一個地區的經濟水平越高，農機擁有量就越大，也有實力提高農業機械化水平，從而進一步促進本地區的經濟發展。經濟發展水平落后的地區則會出現相反的狀況，最終進一步加大地區間的經濟發展差距。

3.財政農機購置補貼的政策體制不完善。（1）法律體系不健全。世界主要國家的農業補貼政策都是有法可依，而我國的農機具補貼政策出臺一般是以政策或是法規的形式公布的，比如政策實施指導意見、農機政策專項資金管理暫行辦法等部門規章，沒有形成系統的法律制度體制。政策實施過程中難免會出現一些“外部性”或是“尋租行為”，財政農機購置補貼政策的對象是農民，由于農民對政策解讀的能力有限，導致農民在維權時顯得力不從心。

（2）管理體制不完善。一是監管制度不完善。一些地方存在操作不規范，沒有嚴格按照規定確定經銷商，少數地方存在向企業收費現象。二是考核制度不健全。個別鄉鎮重視程度不夠，宣傳力度不大，服務管理不到位，造成部分農戶對購機補貼工作不了解，不少農戶因不了解政策錯過了報名時間。三是服務體系不健全。一些農機產品供應和企業售后服務能力還不能完全適應農業生產需要和農民的要求。

三、優化財政農機購置補貼政策的思考

財政政策的效益一般考慮的是社會效益，而不僅僅是指經濟效益，更多的是強調財政政策實施所要實現的宏觀經濟效益和社會效益。為此，應該采取以下措施優化我國財政農機購置補貼政策體系。

（一）不斷增加財政農機購置補貼總量投入

雖然實證分析顯示我國財政農機購置補貼總額每年都在不斷增長，但是由于起點較低，我國的補貼總量甚至還趕不上發展中國家的政策力度，資金增幅與農機化快速發展、農民購機需求不相適應，補貼資金不能完全滿足農業現代化發展的要求。因而，政府還需繼續加大對農機購置補貼的投入力度，提高農業機械化水平，推進農業現代化發展。

（二）適時調整財政農機購置補貼的結構

2011年中央財政資金補貼機具種類為2大類46個小類180個品目，各省區市可根據當地農業發展需要，在以上范圍內自主選擇年度補貼機具種類。同時，還可在180個品目之外增加不超過30個品目的農業機械納入中央財政補貼范圍。2011年補貼機具種類主要有兩方面的調整：一是對補貼范圍內的180個品目機具進行微調。為適應各地抗旱保春耕農業生產需要，將水井鉆機、風力揚水機、抗旱機泵等抗旱節水機械納入補貼范圍，同時將近年來農民中購買數量較少的藥浴機、花生烘干機、理麻機從全國統一補貼范圍中剔除，補貼機具品目總數保持穩中有變；二是根據各地特色農業發展需要，將地方自選增加的機具品目數量由20個增加到30個①當代農機編輯部.就2011年農機購置補貼政策答農民朋友問[J].當代農機，2011（4）。。

今后在不斷提高財政農機購置補貼總額的基礎上，還應適時調整補貼結構：一是適時調整補貼的產品結構。每個地區在制定農機具產品補貼目錄時，既要考慮當地農民的購買力，更要考慮當地耕種地的結構情況，保證大部分農民使用的農機具（包括一些小型農機）都能享受到補貼，個別少量大型農機具補貼實行例外政策，做到該補就補。二是適時調整財政農機購置補貼的地區結構。中央政府在制定農機具補貼政策時，應該考慮地區的差異，對農機化發展相對滯后的地區，要給予更優惠的政策，適當提高補助比例。以縮小地區發展差距，使落后地區能夠趕超發達地區農村經濟的發展。

（三）健全財政農機購置補貼政策體制

1.加強法制建設。改變目前政出多門，規章雜亂的現狀。由農業部牽頭，匯同財政部等相關部門，編制一部系統的（包括補貼的規模、補貼的范圍、補貼的管理、補貼的監督等）規章條例，每年按相關對應的條款進行調整，使政府、企業、農戶均有法可依，有法可查，促進財政農機購置補貼政策的法制建設。

2.加強監督管理制度建設。嚴格執行國務院及相關部門提出的“三個嚴禁”與“八個不得”的要求，不斷強化監督檢查，嚴查違規違紀行為，特別要加強對倒賣補貼指標、套取補貼資金、亂收費、搭車收費等違規行為的檢查，保證財政農機購置補貼政策執行中的“三公性”：公開、公平、公正。

3.加強考核管理制度建設。一是建立科學的政策績效評估體系。建立包括財政預算投入、農機裝備和作業水平、農機技術創新能力等多個指標組成的政策績效評估體系，為改善和促進農機購置政策的實施提供支持。二是建立政府部門考核制度。中央政府應該建立雙向績效考核機制，把實施補貼的績效與補貼資金安排掛鉤，實時監督，以提高補貼政策的效益。三是建立企業考核制度。設立供貨的優質優價、產品的科技含量、售后服務等考核指標，對多次沒有按照合約履行的企業，應考慮取消該企業產品的補貼資格。以確保財政農機購置補貼政策使農民得益，促進農業現代化的發展。

〔1〕何忠偉.中國農業補貼政策效果與體系研究[M].北京：中國農業出版社，2005.

〔2〕郭俊成.我國農業補貼政策的現狀、存在的問題及對策[J].法制與社會，2007（7）.

〔3〕王帥.內蒙古落實農機購置補貼政策成果顯著[J].現代農業裝備，2011（4）.

〔4〕朱先春，趙潔.農機購置補貼政策實施七年.加速中國農機化進程[J].農業機械，2011（9）.

〔5〕馬金英.購置補貼政策讓農機企業受益匪淺[J].當代農機，2009（6）.