統籌中國城鄉發展的財政政策選擇

劉 昊

(東北財經大學 財政稅務學院，遼寧 大連 116025)

一、引 言

統籌城鄉發展，既是基于我國長期實行的重城輕鄉政策的歷史反思，也是針對制約我國經濟持續發展的根本癥結——城鄉二元結構提出的經濟發展戰略。進入21世紀以來，我國實行了一系列統籌城鄉發展的財政政策，使城鄉面貌發生了翻天覆地的變化。2011年城鎮居民人均可支配收入和農民家庭人均純收入分別達到21 809.8元、6977.3元，同比分別實際增長 14.13%、17.88%。［1］可見，財政政策是統籌城鄉發展不可或缺的重要工具，是促進城鄉一體化發展成果為城鄉人民公平享有的基礎性支撐。

然而我國在推進城鎮化的進程中仍然面臨著諸多因素的限制，由于政府公共財政資源投入不足，農村在基礎教育、醫療衛生、社會保障、生活設施等方面供給基本處于缺位狀態。這種財政支出在城鄉極不對稱的狀況，導致財政支出利益歸屬結構的不合理，使城鄉不同個體之間的人力資本投資差異變得更大，從而使收入差距更大，城鄉關系嚴重失衡。從這個意義上講，改變現行的公共財政政策，調整公共財政支出結構，已經成為我國城鄉協調發展的重要方面。其核心內容就是在財政支出利益歸屬結構上，為農村居民的人力資本投資提供更多的財政支持，使低收入者得到更多的財政支出份額。

在這一背景下，如何統籌城鄉發展成為學術研究機構的重要課題。2004年，諾貝爾經濟學獎獲得者蓋爾·約翰遜在《經濟發展中的農業、農村、農民問題》中，專門闡述了政府在農業和農村發展中有限而必不可少的作用。［2］李岳云等(2004)認為城鄉統籌具體應該包括城鄉關系統籌、城鄉要素統籌和城鄉發展統籌三個方面。［3］楊濤等(2006)強調城鄉統籌發展、改變城鄉二元經濟結構的根本途徑是工業化和城市化。［4］梅迪(2006)和姚林香(2007)提出要加強城鄉統一稅制建設，深化縣鄉財政管理體制改革，加強對農村教育、醫療衛生、社會保障投入力度，優化財政支出結構，建立科學合理的轉移支付制度，完善土地、戶籍、農村金融體制和行政管理體制等配套改革的政策建議。［5－6］陸成林(2012)認為中央對小城鎮建設中的公共財政應給予政策傾斜，對公共服務產品應給予全面支持，扶持小城鎮特色產業，給予稅收等方面的優惠政策。［7］在上述研究基礎上，本文基于我國城鄉發展失衡的具體表現，特別是其現實影響，認為由政府權力形成和拉大的城鄉差距還需要借助政府的力量來縮小這種差距，并提出統籌城鄉發展的財政政策選擇，為我國城鎮化建設和發展提供參考。

二、城鄉關系失衡的具體表現

我國城鄉關系嚴重失衡具體表現在以下幾個方面。

1.城鄉居民收入存在巨大差距

農民收入水平低或增長緩慢，是城鄉經濟發展失衡、農村和農業經濟發展嚴重滯后于城市工業和經濟發展的重要表現。1978—2011年間我國城鄉居民收入變動情況表明，城鄉人均收入比最低的年份是1985年，為1.8589∶1，城鄉人均收入比最高的年份是2009 年，為 3.3328∶1，1978—2011 年間城鄉人均收入比平均值為2.8069∶1。若把城鎮居民享有的住房、醫療、教育等各種類型的補助包括進來，而把生產支出等各種額外的責任和負擔從農民收入中扣除，這一差距會進一步擴大到5∶1。與顯著的城鄉收入差距相對應，我國農村人均消費水平較低，僅是城鎮的1/5，農村貧困人口較多。

2.農村財政教育投入不均

從財政教育投入分配格局看，農村基礎教育長期實行“以縣為主”的管理和投入體制。由于一些縣財政，特別是中西部地區相當一部分縣經濟發展水平不高，政府財力薄弱，基本上是“吃飯”財政，因此普遍產生農村基礎教育提供不足的問題，而且由于全國各地區經濟發展不平衡，還會造成農村基礎教育投資地區之間嚴重不均。顯然，這種狀況與我國當前的整體財政分配格局極不適應，損害了基礎教育的福利性和公平性。其次，在高等教育與基礎教育的投入上，國家本應以基礎教育為主，但卻偏重于高等教育。農村的貧困加上教育投入不均，使入學的孩子享受基礎教育的待遇非常低;環境差，失學現象嚴重，造成農村人口文化低，培養的人才也向城市流動，城鄉之間的文化差距不斷擴大。

3.農村醫療衛生事業發展滯后

近年來我國的醫療服務體系雖然有明顯改善，但從農村群眾的健康需求來說，還有很大差距，主要原因在于醫療衛生資源在城鄉之間配置不合理，農村醫療衛生投入嚴重不足，特別是農村衛生服務比較落后，導致農民缺醫少藥的局面十分嚴重以及農民健康水平改善不大甚至下降。衛生部的調查結果顯示，80%的衛生資源為占總人口30%的城市居民服務，如高新技術、專業醫療人員和高精端的醫療設備均集中在城市;而占總人口70%的農村群眾卻只享有不足20%的衛生資源。2000—2003年，農村僅占近2.2萬億元全國衛生總費用額的40.8%;農村人均衛生總費用僅相當于全國平均水平的53.9%，相當于城市平均水平的24.8%。除此之外，每年約有1000萬農村人口因病致貧或返貧。實際上，我國高水平、低覆蓋的醫療衛生事業的發展路徑不僅使農村地區的基礎公共醫療保障力度大幅降低，同時也加深了城鄉間醫療服務不平等的程度。

4.農村社會保障制度嚴重缺失

長期以來，我國城鄉社會保障制度處于分割狀態，社會保障對于全體國民的普惠性和一致性的重要特征沒有體現出來。社會保障制度絕大部分著眼于城鎮居民，大多數農民作為弱勢群體卻無法享受到這些公民的基本權利。城鄉社會保障覆蓋率之比高達22∶1，充分體現了社會保障城鄉的不公平性。在社會保障制度建設方面，城市和農村分成了兩個板塊:城市已初步建立了比較完整的社會保障體系，養老保險金已基本實現了社會統籌，建立了國家、企業和個人共同負擔的基金模式，醫療保險、失業保險、工傷保險以及女職工生育保險，都在原有的制度上進行了改革和逐步完善;而農村目前基本上是依靠以集體土地承包經營為基礎的家庭保障為主體的模式，除了養老保險和醫療保險進行了改革試點以外，其他保險項目基本上沒有建立起來，農民缺乏有效的社會安全網，難以應對人生及市場經濟的風險因素。

三、統籌中國城鄉發展的財政政策選擇

1.加大財政支持農業保險的力度

農業保險屬于“雪中送炭”的救助性保障，與財政的農業災害救助等應急性和臨時性措施比較，具有更加公平透明、法制規范和高效穩定的特征，這正是各國廣泛地利用農業保險這種基礎性制度支持、保護農業和確保國家食物供應安全的重要原因。因此，需要調整財政支農支出結構，不僅要改變財政救災、支農的某些傳統方式，而且應該從國家和地方政府已設立的“農業風險基金”中列支一部分，或者從民政和水利部門每年安排的救災、防洪費用中劃歸一部分來支持政策性農業保險。其次，擴大農業保險補貼資金的來源。應建立來源充足穩定、運轉規范和管理透明的農業保險準備基金制度。按照“政策扶持、多方籌集、專項使用、封閉監管”的原則，建立多級次的農業保險準備基金。其中，由中央為主、省級為輔的財政補貼和強制性保費收入組成重點政策性險種的全國性風險準備基金，由各級地方財政補貼與合作保費收入組成一般政策性險種的省級或區域性風險準備基金。所有對農業保險優惠免除的稅收也應充入準備基金，并實行專項支出、節余滾存、封閉運轉管理。

2.優化投資結構，突出投資重點

財政對農村基礎設施的投資目的主要是提高農業的綜合生產能力，實現農業的可持續發展。今后要注意加強同國家或跨區域重大基礎設施相配套的農村基礎設施建設，并將加強農村中小型基礎設施建設作為加強財政支農的重點。除加強“六小工程”投入外，應該顯著加強以下幾個方面的投入:農村中小學危房改造和農村基礎教育最基本的基礎設施建設，小江小河及小流域綜合治理，農村信息基礎設施建設，農民培訓相關的基礎設施建設，農村居住環境和改水改廁，鄉鎮衛生院和村級衛生站改造，農村公共衛生體系最基本的基礎設施，以及加快農產品流通和檢驗檢測方面的基礎設施建設等。此外，加強農村中小型基礎設施建設，應該統籌考慮城鄉發展及其對中小型基礎設施需求的變化趨勢，注意有彈性地篩選出不同階段、不同地區增加農村中小型基礎設施建設的重點和優先序列。

3.建立多方位的社會救助形式

轉變過去的單一衣食生活救助理念，通過援建公共設施、生產扶持、技術援助、法律援助等救助形式，為農民創造發展的條件和環境，提高他們進行自我生產和自我積累的能力。從長期的發展目標看，應樹立一種大救助的概念，通過制度創新建立健全多層次、立體化的新型城鄉社會救助體系。新型城鄉社會救助體系，是在較為完善的社會主義市場經濟體制下以最低生活保障制度為基礎，以養老、醫療、教育、住房、司法等專項救助為輔助，以社會互助為補充，與經濟社會協調發展相一致的基礎牢固、內容全面、政策完善、責任明確、管理規范、統一標準、運轉協調、項目落實、網絡健全、城鄉統籌的覆蓋城鄉所有困難群體的社會救助體制和運行機制。

4.加大農村職業技能培訓的財政投入

首先要提高農民的自我發展能力，增強農民的市場意識，以加大農村人力資源優勢，滿足不同層次勞動力的就業需求。這就需要在保障農村基礎教育財力的同時，加大農民培訓教育的財政保障力度。具體來講，各級財政要在大力發展農村基礎教育事業的過程中，將農村勞動力培訓經費納入預算，在初期應當完全由政府免費提供，以確保這些勞動力資源開發工程的順利有效實施。同時，這種教育支出費用應由國家財政承擔，并將這筆資金直接用于農村生產。這不僅可以增大農民接受教育的積極性和動力，還會提高農業生產效率以及農產品質量，為農村經濟的發展帶來直接收益，而這種現實的收益又將有助于提高農民家庭對教育的支出，進一步將農村人口劣勢轉化為人力資本優勢，從而形成良性循環。其次，財政支持農村教育事業發展的具體形式主要包括建立社會化的培訓機制，普遍開展農業生產技能培訓，擴大新型農民科技培訓工程和科普惠農興村計劃規模，組織實施新農村實用人才培訓工程;向農業技術培訓、勞動力轉移技能培訓的培訓者或培訓機構提供補貼，使農民盡快掌握現代農業技術，并向智能型、技術型農民過渡;加強對農村勞動力教育與培訓的后續職業指導，為勞動者提供有效的就業信息咨詢服務。

四、結 語

本文通過對以往文獻的回顧，系統闡述了我國城鄉關系失衡的具體表現，在此基礎上，提出了統籌城鄉發展的財政政策選擇，包括:加大財政支持農業保險的力度;優化投資結構，突出投資重點;建立多方位的社會救助形式;加大農村職業技能培訓的財政投入。雖然近年來我國城鄉面貌得到了較大改善，但受到財政投入不足等諸多因素的限制，我國城鄉發展仍有很多問題亟須解決，比如在市場經濟整體框架下，如何利用財政政策促進小城鎮的健康發展，以有效推進社會主義新農村建設，都是下一步需要深入研究和探討的重要課題。

［1］中華人民共和國國家統計局.國際統計年鑒2011［M］.北京:中國統計出版社，2011.

［2］約翰遜.經濟發展中的農業、農村、農民問題［M］.林毅夫，譯.北京:商務印書館，2004.

［3］李岳云，陳 勇，孫 林.城鄉統籌及其評價方法［J］.農業技術經濟，2004(1):24－30.

［4］楊 濤，羅必良.化解“三農”問題的基本邏輯［J］.華南農業大學學報，2006(2):1－7.

［5］梅 迪.統籌城鄉發展的財稅政策研究［D］.大連:東北財經大學，2006.

［6］姚林香.統籌城鄉發展的財政政策研究［M］.北京:經濟科學出版社，2007.

［7］陸成林.促進我國城鎮化科學發展的財政政策選擇［J］.地方財政研究，2012(4):11－17.