中國引航發展的歷史沿革和策略分析

眭 凌

(交通運輸部科學研究院 交通發展研究中心，北京 100029)

引航，舊稱引水、領港(領江)，是指在一定的水域內由引航員引領船舶進出港口或在港內移泊、靠離碼頭的活動。引航作為港口服務的一項重要內容和關鍵環節，在航運和港口事業大發展的過程中，發揮了不可替代的重要作用，具有獨特的屬性。

一、中國引航發展的歷史沿革

新中國成立后，中央人民政府全面接管了港口引航事權。伴隨我國港口管理體制的幾次重大變革，引航發展經歷了引航業恢復期(1949—1952年)、計劃經濟管理期(1953—1983年)、過渡轉型期(1984—2004年)和新一輪引航管理體制改革期(2005年至今)等四個歷史時期，改革促進了我國引航事業的發展，為不同時期國民經濟的發展作出了貢獻。

1.引航業恢復期(1949—1952年)

為適應全面開展戰后經濟建設的需要，引航在這一時期的主要工作是設立機構、明確職責、建章立制，設立海港監督部門，明確引航職責。

1950年政務院在《關于1950年航務工作的決定》中提出新中國引航工作綱要。1952年交通部召開全國港口海運專業會議，決定在全國各港務局設立“海港監督部門”，簡稱港監，代表國家行使管理港口的職權，對進出港口的外籍船舶進行監督管理。港監下設監督、引水(信號)和海事三部分。引水(信號)部分的職責有二:一是領導引航工作，管理引航員，并負責引航技術設備的研究與改進;二是組織研究與辦理港內信號標志及通信工作，保證其適用于良好狀態，注視一切有關危害船舶及港口的警報，并及時轉報。港監主管引航事務的體制一直保持至20世紀80年代中期港口體制改革。

1952年交通部先后頒布《外籍輪船進出口管理暫行辦法》和《本國輪船進出口管理暫行條例》，明確對外輪和一定噸位的本國輪船實施強制引航。強制引航作為主權獨立的一個具體體現，對于新中國來說，具有重要意義。

引航業由國家正式接收、統一管理后，引航成為港口(或航政)管理部門的一項業務，服從港務局(或航務局)的統一安排和調度。中國籍的引航員全部轉為正式國家公職人員，定時領取薪水。

2.計劃經濟管理期(1953—1983年)

我國處于計劃經濟體制時期，各項法規的頒布明確了沿海港口的引航工作由港務局負責，港務局統一管理引航業務;長江引航管理體制與沿海港口不同，長江航運管理局推行全線統一領導，分段分級統一管理、經營長江沿線港航事務。

1953年交通部頒發《海港引水暫行通則》，這是新中國第一部專門的引航規則，通則規定了引航員資格要求、引航申請和指派、引航主管機關、引航員與被引船長的關系等，為新中國引航事業的發展奠定了基礎。1954年政務院頒布《中華人民共和國海港管理條例》，明確規定引航工作歸港務局負責，具體由港務局下轄的港口監督部門領導、實施。至此，引航業被納入港口系列，既承擔維護國家航權的職能，又服務于港口生產。各地港務局根據《海港引水暫行通則》的規定和交通部有關要求，先后制定了本港引水實施細則，對本港的引航區域、引航工作的組織領導、申請引航的手續和要求等作了具體的規定，確保了引航業務的正常、有序開展。

長江引航全部收歸國家管理后，隨著1954年長江航運改革，引航被納入政企合一的管理體制，由長江航運管理局全線統一領導，分段分級統一管理。以長江淞漢段為例，1954年初，長江航運管理局上海分局(后改名為長江輪船公司上海分公司)引水站正式成立，負責組織、管理長江淞漢段的引航業務。此后，長江航運機構幾度更名，但引航隸屬其管轄，直到80年代初才有較大變化。

交通部1959年3月頒發了《我國沿海港口船長自行引航的暫行規定》，1959年12月頒發了《中華人民共和國交通部關于海港引水工作的規定》，更加強調了引航權和引航作為國家主權的涉外工作特點，淡化了引航的服務業務，以確保船舶在港口水域安全航行的職能。1976年交通部頒發《中華人民共和國海港引航工作規定》，進一步強化了引航的主權性和涉外性，對被引船舶的義務作了規定，但對引航員作為職業群體的地位、權利、義務等都沒有具體規定，船舶引航的安全和效率也沒有充分體現。1980年4月交通部頒發《海港引航工作條例(試行)》，該條例中對引航機構及負責人的職責，引航員的任務、資歷和等級，引航員的職責，引航的安全保證工作和獎懲等制定了比較詳細的規定，同年頒布的相關法規還有《海港引航員安全操作守則》和《海港引航員考試大綱(試行)》，這為引航員隊伍建設并使之走向規范化奠定了基礎。

3.過渡轉型期(1984—2004年)

這一時期迎來了港口管理體制改革，由交通部直屬的沿海港務局所屬的港務監督被劃出，成立水上安全監督局，引航仍由港務局管理，地方港口引航仍然由水上安全監督局管理。引航進入到多種管理體制并存的過渡轉型期。

隨著我國市場經濟體制的逐步發展和完善，港口市場化程度不斷提高，港口多種經濟成分逐步并存，引航管理體制已不適應時代發展的要求。20世紀80年代，蛇口港的碼頭經營情況比較復雜，既有全民所有制性質的碼頭公司，又有中外合資或獨資經營的碼頭，不像其他港口以全民所有制的港務局為主。因而，將引航部門劃歸港務管理機構，在蛇口無法實施。根據這一特殊情況，也為了深化港航交通系統的改革，實行真正的政企分開，提出了創辦一家隸屬于招商局蛇口工業區，但又獨立自主經營的新型引航公司，實行企業化運作的設想，并作為引航體制改革的一個試點。1988年4月1日，蛇口港引航業務從港務監督分出，蛇口南方船舶引航服務公司正式開始運作。［1］1992年10月召開的黨的“十四大”，明確提出了“我國經濟體制改革的目標是建立社會主義市場經濟體制”，1993年《中華人民共和國憲法》修正案第7 條規定“國家實行社會主義市場經濟”。市場經濟體制在憲法中的確立為港口管理體制改革提供了重要的依據。1994年1月，交通部和海南省決定對引航機構進行改革，組建海南省船舶引航公司，該公司直屬于海南省交通廳，實行獨立核算、自負盈虧、自我發展、自我約束，具有獨立的企業法人資格。［1］1997年國務院在深圳口岸實行口岸管理體制綜合試點改革，將深圳東西兩個港區的引航站從企業整體劃出并合并，隸屬于深圳市港口管理局;1997年3月30日，根據國務院辦公廳轉發的《關于深圳口岸管理體制改革試點方案》，深圳市人民政府以深府［1997］86 號文件轉發交通部制定的《深圳港口引航管理辦法》，成為我國新一輪引航體制改革的先導。此后，國內引航體制發生了重要變革，1997年6月18日，長江引航中心在江蘇太倉正式成立，原屬于長江沿線各港監局的引航站劃歸中心集中管理，為長江“一水一引”奠定了基礎。部分港口先后將引航部門調整為獨立核算、自負盈虧的經濟實體，成為港務局下屬單位，引航機構作為一個相對獨立的業務機構，比以前有了更大的自主性，引航進入到多種管理體制并存的時期。

2001年，國務院以國辦發［2001］第91 號文件轉發了交通部、國家計委、國家經貿委、財政部、中央企業工委聯合頒發的《關于深化中央直屬和雙重領導港口管理體制改革的意見》，提出“下放地方，屬地管理”、“政企分開，一港一政”和“規范市場，依法經營”新一輪港口管理體制改革的三大基本原則，這為港口行政管理部門的角色定位、政府與市場之間的關系以及市場的本身培育和發展提供了明確指引。從時間上看，引航管理體制改革與港口管理體制改革并不完全同步。2001年啟動的港口管理體制改革，在制度設計上給了港口引航管理體制改革一定時間的過渡，這期間，引航機構仍保留在由港務局改制后的港口集團企業內。

2002年1月交通部在廣泛吸收世界引航管理和我國引航管理體制先行試點經驗的基礎上，頒發了《船舶引航管理規定》(中華人民共和國交通部令［2001］第10 號)，該規定從主權、安全、效率多方面對引航行業管理和引航工作作出了規定，為確保船舶引航的安全和效率提供了法律規范。

4.新一輪引航管理體制改革期(2005年至今)

這一時期是我國引航發展史上的一個重要里程碑，我國引航事業進入到新一輪的引航體制改革期。交通部2005年《關于我國港口引航管理體制改革實施意見的通知》規定，引航機構從港口集團企業脫離，成立具有獨立法人資格的自收自支的事業單位，隸屬于港口主管部門管理。2006年，交通部《關于加強港口引航管理工作的若干意見》(交水發［2006］293 號)要求各省(區、市)交通主管部門和港口行政管理部門在地方政府的領導下，結合本地實際，加快推進港口引航管理體制改革，建設一支管理規范、安全引領、公平服務、高效廉潔的引航隊伍，使引航服務的效率更高、質量更好、安全更有保障，適應我國港口又快又好發展的要求。2007年，引航體制改革基本完成。

二、中國引航發展的現狀評價

1.引航體制改革

隨著我國各行各業改革開放的逐步深化，我國引航管理體制改革按照現有的政策、法規已基本完成，引航機構成為具有獨立法人資格的事業單位，各地引航機構正式掛牌成立，并于2008年1月成立了中國引航協會。自此，中國引航建立了適應中國特色的政府部門管理、行業協會自律、引航機構自主經營的引航管理體制，中國引航管理進一步向著緊密型、開放型、集約型轉變。全國引航機構與政府部門之間有了更好的溝通橋梁，加強行業建設有了更好的自律條件，引航行業和職工的訴求有了更直接的渠道，對外交流、參與國際引航事務有了更好的平臺。隨著新的引航管理體制的建立，我國港口已初步建立了公平、公正、有序的引航秩序，各地引航機構在理順相關關系的同時，完善自身體制，加大對引航裝備、基礎設施以及引航隊伍建設的投入，不斷提升服務水平，使我國引航生產得到穩步增長。

2.引航機構

我國引航機構根據《關于我國港口引航管理體制改革實施意見的通知》(交水發［2005］483 號)文件規定，按“一港(一水)一引”原則設置，由所在地港口主管部門提出申請，報交通運輸部審批，隸屬于港口主管部門管理，到目前為止，在開放港口共設置了45個引航機構，機構領導由地方黨組織按干部管理權限任命。引航機構是一個具有獨立事業法人資格的單位，實行行政領導負責制，對各港引航工作實行人、財、物集中統一管理，統一承擔和組織港口、水域的中外船舶的引航任務，包括按有關規定進行引航員選拔、招聘、培訓、考試、任職，中層干部的考核任用，統一調度安排引航員及交通接送，收取引航費，負責引航機構的基本建設和引航裝備的配置和改善，負責引航職工的薪酬分配等。機構內部職能和部門逐步完善、健全。

3.引航隊伍

全國引航系統2011年末職工總數3091 人，其中引航員總數1870 人，執證引航員總數1614 人，港口引航能力、安全服務效率居世界前列。絕大多數港口能夠根據港口生產的實際需要和《中華人民共和國引航員注冊和任職資格管理辦法》的資質要求，對引航員實行聘用制，按照事業人員管理。但由于港口和船舶大型化發展快，引航員培養周期長，一些引航機構存在高級引航員嚴重不足的問題，少數引航機構存在個別招聘編制外引航員的情況。

引航員隊伍建設是發展引航事業的關鍵。與世界大多數海運發達國家不同，中國引航員隊伍的培養走出了一條具有中國特色的道路，擁有一支世界上最年輕的引航員隊伍。“十一五”期間，我國引航員隊伍建設有了較大發展，引航員人數增加三成，結構更趨合理，素質明顯提高。

4.“自收自支”執行情況

交通部2005年《關于我國港口引航管理體制改革實施意見的通知》，“建議沿海港口引航機構實行自收自支，公益性事業單位財務管理體制，并接受當地審計部門的年度審計。引航收入應當用于引航機構人員費用、設備購置、教育培訓、運營管理等，如有節余應當仍用于港口公用基礎設施維護補貼，不得挪作他用”。實際執行中，目前仍有50%以上的引航機構沒有實現真正意義上的“自收自支”財務體制。其中，多數引航站實行“收支兩條線”，引航站將引航費上繳市財政，市財政向港航管理部門下撥各項經費，引航站通過預算方式向管理部門申請經費。這種操作符合當前的財務制度，但在具體執行過程中，存在引航機構上繳引航費容易、申請使用經費較難的問題，部分引航機構人員費用、設備購置、教育培訓、經營管理難以正常保證，在一定程度上影響了引航事業的發展。

5.引航服務和引航管理

引航具有一定的強制性(針對外籍船舶或強制引航區)，但同時又呈現服務性特征，國際海商法明確規定船東與引航員為雇傭關系。交通部2001年發布的《船舶引航管理規定》要求設置引航機構“為外國籍船舶和必須申請引航的中國籍船舶提供引航服務”，可見對引航業的定位有“服務”性質。

為進一步加強我國港口引航管理，加快建立良好的港口公共服務環境，全面提升引航服務水平，交通部下發了《關于加強我國引航管理的通知》(交水發［2007］174 號)，從六個方面對我國引航管理工作提出了具體要求:(1)充分認識加強引航管理的重要性，切實加強組織領導;(2)嚴把準入關，加強引航資質管理;(3)實行科學管理，加強制度建設，全面提升引航服務水平;(4)加強引航隊伍規范化建設，全面提升引航隊伍素質;(5)切實加強引航安全管理工作;(6)嚴格監管，規范引航行為。

三、中國引航發展的策略分析

1.加強引航立法

目前，海運發達國家或者地區都有引航法。我國目前引航立法還不夠完善，有關引航的規定也分散于各個不同的法律中，如海商法、海上安全法、港口法等，缺乏系統性和完整性，且執法主體不一。2001年交通部頒布的《船舶引航管理規定》，對我國引航業的管理起到一定的作用，但作為一項行業管理規定，層次較低，權威性不強。因此，有必要通過法律或法規明確引航的性質和地位、引航機構的發展模式、費收管理辦法，以及引航員資質、引航員的權益等，使引航更好地服務于港航，保證船舶、港口和水域的安全，促進引航業的持續健康發展。我國是一個港口眾多的國家，地區經濟和港口發展不平衡，各港的自然條件和引航工作存在差別，而各港的引航工作都遵照《船舶引航管理規定》不盡合理，應當適當賦予地方主管部門一定的管理權限，制定適合本港或地區的船舶引航管理規定，盡快建立和健全一套從中央到地方完善的引航法律體系。

2.引航機構事業單位運行需聯合其他部委出臺相關配套政策

自從引航機構成為事業單位以來，引航員編制與薪酬標準問題僅靠交通部門并不能完全解決，還缺乏財政部、人力資源與社會保障部和中編辦等相關部委的配套政策支持，還需共同商定和出臺相關政策，制定相應的實施細則。

(1)引航專業技術人員的配置與港口發展要求不相適應。近幾年來，引航專業人員的編制規模偏小，有些引航機構不得不自聘人員開展工作。由于引航人員超負荷工作，增加了進出港船舶的安全隱患。同時，隨著港口的發展，到港船舶的數量不斷增多且不斷向大型化、專業化方向發展，引航隊伍嚴重不足與快速發展的港口經濟需求的矛盾日益凸顯。引航要以事業單位分類改革為契機，使引航員的編制和結構隨著港口生產業務量動態調整，細化國務院相關文件的規定，改革引航機構的編制管理辦法，創新編制管理方式。

(2)引航人員待遇參差不齊，缺乏制度保證。我國各港口之間引航員的待遇差距較大，在引航機構和引航員的法律地位、引航機構自收自支的財務制度、引航員酬薪的支付辦法等方面沒有明確的規定，因而缺乏制度保障，使得引航員的工作主動性和積極性受到挫傷，影響了引航效率和服務質量，不利于引航隊伍的穩定和引航業的健康發展。各地港口管理部門要與相關部門溝通，盡快研究制定引航工作量標準和實際貢獻計算方法和實施細則，完善工資收入分配政策。

3.全面推行和完善引航監督機制

按照2005年《關于我國港口引航管理體制改革實施意見的通知》的要求，我國需建立引航機構的監督管理機制。為加強對引航工作的監管，社會監督機制應考慮港口行政管理部門、海事局、引航機構、港口企業等部門人員的參與。一些引航機構已經在港口行政管理部門的安排下，積極開展了這項工作，成立了引航監督委員會，加強社會對引航工作的監督力度，并取得了明顯效果。但是，目前這種監督機制在部分引航機構尚未落實到位。為此，有必要進一步總結已實行監督管理機制的引航機構的經驗教訓，成立由航運業利益各方組成的引航監督管理委員會，讓引航機構的服務對象直接行使監督管理權，在全國引航機構全面推行和完善監督管理機制，以促進和提高引航服務質量。

四、結 語

引航是港口的一項重要的公共服務，是港口管理體制改革的重要組成部分。為了使港口引航在新的經濟環境下更好地促進港口事業的發展，必須確立科學合理的港口引航發展策略，促進引航管理更加科學、系統、規范和制度化，從而推動我國引航事業平穩和可持續發展。

［1］徐萬民，李恭忠.中國引航史［M］.北京:人民交通出版社，2001.

［2］王 杰，于 海.中國港口引航組織機構模式的選擇［J］.大連海事大學學報:社會科學版，2007(3):58－61.