淺談信息技術對公用事業政府監管的影響——以我國公用事業特許經營方式研究為例

韓歡歡

（河海大學同，南京 211100）

隨著我國城鎮化水平的不斷提高，可實施特許經營的公用事業的行業范圍和地域界限不斷擴大，為社會公眾提供適合其需要的多樣化的福利需要,已經成為現代民主政府的一項重要政治責任,也是衡量現代國家發展進步的重要標準。信息技術作為現代科學技術的關鍵技術，不僅得到迅速的發展和擴張，而且對社會政治經濟的發展產生深遠的影響。我國公用事業領域也應順應潮流，通過引入信息技術，加強政府對特許經營企業的監管。辦公自動化技術不斷進步，政府與公眾之間的信息溝通日益加強，政府行為更多的處于公眾監督之下。

1 信息技術促進公用事業政府監管目標的實現

公用事業特許經營的政府監管指的是政府監管機構按照法律法規規定的權力對特許經營企業進行監督管理，以此來消除因實施特許經營的規模化經營導致的自然壟斷，實現資源優化配置，保障社會公共利益的實現。

1.1 信息技術促進公共利益的實現

政府監管機構在傳統監管模式下容易忽視公共利益。公用事業的運營收入主要來自于普通消費者，監管機構對于公用事業的有效監管與廣大消費者的根本利益相聯系。在推進公用事業市場化之后，政府容易忽視了自己在公用事業發展中的地位，地方政府為招商引資，往往將相關的公用事業項目推向市場，由市場來決定公用事業的發展，這本身就是對公眾的不負責任，市場化更加需要政府對公用事業特許經營企業的發展進行有效的監管，以限制其無限追求利益的本質。

信息技術的發展使得政府可以利用網絡技術公開政府信息，政府作為最大的信息處理中心，掌握著大量的信息資源。基于民主理念，信息是政府的信息，最終是人民的信息。社會、企業、公民出于政治參與，經濟活動、個人發展的需求，對政府信息有著強烈的需求，政府可以在網絡上公布這些信息，公眾也隨時可以通過網絡采集到這些信息，以促進信息資源的共享和利用。[1]

公共利益的內容是多元主體的利益選擇和利益平衡，這里的主體包括政府監管者、消費者和公用企業。對于政府監管者來說，它的目標取向是確立產業的發展方向和產業結構的合理配置，在此基礎上規范和促進公用企業參與特許經營的積極性和創造性，規制公用事業企業行為對公用事業發展的負面影響，對消費者權益進行正當的救濟。對于消費者來說，它尋求的公共利益是能夠便捷、及時獲取滿足生活需求的公共產品。由于公用事業產品具有的基礎性和必須性，消費者獲取的公用事業產品應該是價廉、質優并且是環境友好的。對于公用事業企業來說，它的主體理性體現為在一個有序的制度下通過生產經濟活動向公眾提供公共產品的同時，獲得企業資本的增進和股東的回報。[2]

1.2 信息技術促進有效競爭的實現

公用事業的自然壟斷性要求規模經濟運營以保障消費者公共利益的實現，根據特許經營協議，特許經營企業在實施特許經營的范圍內具有獨占排他經營的市場地位。就趨利市場的價值規律而言，特許經營企業在獲得壟斷地位后，極有可能形成壟斷價格，賺取壟斷利潤。促進有效競爭也應當成為公用事業特許經營中政府監管的原則導向，既要保障規模經濟對公用事業發展的基本功能和價值的實現，同時又要通過鼓勵競爭的機制促進公用事業企業效率的提升，形成公用事業特許經營發展中政府監管下的規模經營與市場機制下的競爭的長期均衡。[3]

在公用事業實施特許經營是利用網絡技術建立政務公開平臺，公開特許經營企業的運營成本，政府可以依據此進行價格監管，使公共產品和服務的價格更加透明，從根源杜絕企業形成壟斷價格，損害消費者利益以及政府的公信力。

2 信息技術優化我國公用事業政府監管模式

利用信息技術實現對我國公用事業政府監管的優化的內涵是指政府在對特許經營企業進行監管時，利用現代信息技術，建立起完善的政務操作平臺，對監管機構、特許經營企業以及消費者提供自動化的信息及其服務，從而構建起來的監管效率高、保障公共利益實現的監管模式。

信息技術對政府監管模式產生的影響，主要有兩方面：其一，信息技術使得政府監管在管理方式上得到創新，簡化了監管環節，同時節約成本，提高效率。其二信息技術對監管機構和特許經營企業、公眾消費者之間的關系產生了影響，主要表現在公共物品與服務的提供方式、公眾參與、公私合作治理上。

2.1 理順監管機構關系，降低行政運作成本

目前我國公用事業特許經營的政府監管部門與項目實施部門不分。現行立法對公用事業特許經營的監管主體和實施主體大都沒有明確規定，對兩者的角色認定不清。統一監管機構的建立可以強化政府公共事務監管者的角色，改變公用事業中的政企關系，割斷政府部門與公用企業之間的利益鏈條，實現政府的有效監管。但中央和地方立法尚未對統一監管機構做出明確規定，現行立法中項目實施主體和監管主體合二為一，公用事業主管部門既是公用事業監管規范的制定者、實施者、監督者，又是公用事業的具體出資者。

2.2 促進政府信息公開，拓寬公眾參與途徑

公用事業特許經營意味著市場競爭機制在公共行政管理領域的導入，它不僅關系到公共服務質量的提高和民眾日常生計的維護，而且還直接影響到民間資本的流向。因此，為了使各方利益都能夠得到兼顧，整個公用事業特許經營的過程都應當是透明的。

信息技術引入政府監管，使得監管機構的管理觀念發生變化，電子政務徹底改變政府官員的思維方式和行為方式，徹底改變了他們對工作的看法，改變了政府部門之間、政府與企業之間以及政府與公眾的信息分享方式。越來越多的政府官員開始轉變“官本位”的思想，樹立為公眾服務，權為民所有的管理觀念，主動為民服務，接受民眾監督。[4]

城鎮居民作為公共產品和服務的消費者，公用事業特許經營的實施與其息息相關，尤其在公共產品和服務的價格方面。監管機構政務平臺的建立，完善了價格監管機制，避免了消費者與企業的信息不對稱，從而既杜絕了特許經營企業的壟斷，維護了公共利益，又能避免政府部門尋租的出現。

3 我國公用事業特許經營的政府監管方式的創新

3.1 創新特許經營權的授予方式

我國建設部的《市政公用事業特許經營管理辦法》在第8條規定了政府主管部門特許經營企業的程序，規定通過招投標方式確定特許經營的實施企業。各地的相關立法中，對于選擇特許經營者的方式不僅規定了招投標，還有其他方式，如杭州市、安徽淮南市還規定了拍賣和招募的方式；合肥市還規定了公開接受申請并進行協商的形式；河北省規定在沒有其他競爭者的情況下可以采取直接委托的方式。目前政府監管機構授予特許經營權的規定并不統一，并且由于公用事業相關產業建設和經營存在投資大、沉淀成本高、回報周期長等特點，往往會發生不存在招投標的競爭者的情況，如果單獨采用招標方法，這些特許經營將很難實施。因此，多樣化的授予方法有利于我國公用事業的建設與發展。

3.2 完善政府信息公開的措施

首先，建立公用事業數據庫。監管機構根據公用事業各個行業的需要，依據科學系統的原則，建立基礎設施、供水行業、供電行業、郵政行業等方面系統的、完備的電子信息數據庫，將可實施特許經營的項目逐一公布并即時更新，供政府、企業、公眾方便查閱查閱，實現政府信息的公開和透明。

在公用事業數據庫中應著重公開以下三個部分：其一，公用事業特許經營計劃。在公用事業特許經營籌備時,行政機關首先要擬訂具體實施方案,方案的內容需要包含特許經營的實施的依據、公用事業項目、實施的方式、申請的時間、申請人應具備的資格條件。公用事業特許經營實施方案的所有詳細信息都應當以在公用事業數據庫中以公告的形式向社會發布,吸引私有資金積極參加公用事業特許經營的競爭。其二，公用事業特許經營實施的過程。因為公用事業特許經營是市場化機制在公用事業領域中的運用，所以特許經營的實施過程都必須是開放式的。

在未來我國的發展中，尤其是城鎮化的進程中，基礎設施及供水、供電等大量的公用事業都需要通過特許經營的方式才能得到發展。針對各項問題，我國應首先制定一部統一的公用事業特許經營法，也國家法律的高度明確政府監管機構的權力，以及應承擔的責任和進行監管的具體機制和程序。

新時代信息技術的出現，為我國的公用事業政府監管提供了創新的機遇，同時也是一種挑戰。就目前來看，現代化的信息技術不僅是對公用事業的政府監管產生影響，對政府的整個公共行政也產生深遠的影響。服務性政府的理念要求政府監管既要以適應我國的市場經濟發展為依托，又要滿足公眾的基本需求，這些都要求政府在實施監管時運用信息技術推動公共行政的更科學、更合理和更高效的發展。

[1] 陳華：論信息技術與政府治理[J]，理論與改革，2002年第2期

[2] 邢鴻飛、徐金海：公用事業法原論[M]，中國方正出版社，2008年。

[3] 崔竹：市政公用事業市場化的理論基礎[J]，中共中央黨校學報，2006年第5期，第54頁。

[4] 韓華：基于信息技術的宜昌市城市政府管理模式創新研究，華東科技大學碩士學位論文