房地產稅稅收限制的國際經驗及啟示

劉 威（北京大學—林肯研究院城市發展與土地政策研究中心 北京 100871）

房地產稅改革是一個全面系統的工程，需要制度、政策和技術等方面的協同。理論上，房地產稅應當針對全部房地產使用統一的評估方法和稅率進行評估與征收。但從國際經驗來看，各國政府都對房地產稅的課稅范圍、計稅價值、稅率和收支等方面進行限制。對于中國的房地產稅改革，是否需要對房地產稅進行限制，以及采用何種方式進行，都是改革中需要考慮的重要問題。

一、房地產稅稅收限制措施的歷史與原因

（一）理想的房地產稅體系的特點

對房地產保有環節征收的房地產稅有很長的歷史。在理論上，理想的房地產稅體系應當具有六個特點：①John F.Witte.The Politics of the Property Tax Base.Erosion of the Property Tax Base Published by Lincoln Institute of Land Policy 2009.廣泛的課稅范圍，統一的制度設計，不存在豁免、免除、特殊稅率等特殊規定；稅收中性，不對經濟活動造成扭曲；橫向公平，至少不是累退的；易于管理；規定簡單；有利于民主體制。

在上述六個特點中，廣泛的課稅范圍是房地產稅最基本的要求。理想中的房地產稅課稅范圍應當包括稅收轄區內全部類型的土地、房屋和構筑物。農用地也應當區分其中的住宅用途和商業用途分別課稅。政府所有的房地產由于其投入產出具有重復性而應當排除在課稅范圍外，非營利和慈善用途的房地產則應當包括在課稅范圍中。

（二）現實中對房地產稅收限制的主要原因

對比理想中房地產稅的特點，現實中各國房地產稅都有不同程度偏離。美國學者Arthur Lynn在1967年對財產稅（房地產稅）發展的周期進行了這樣的描述：“財產稅周期（由Bastable,Seligman等發現）在歷史中體現出重復性。正如典型的社會經濟發展一樣，財產稅從一種從量稅發展到從價稅，從土地稅發展到覆蓋全部或大多數財產的稅收。隨著財產同質性增強以及所有權分配不公平加劇，一些其他相關稅種開始逐漸替代財產稅，財產稅逐步發展為專門對不動產征收的稅種。”①Lynn, Arthur D.,Jr.Property-tax Development: Selected Historical Perspectives[A].In Property Taxation, USA, ed.Richard W.Lindholm[C], 7-19.Madision: University of Wisconsin Press,1967.可見，財產稅（房地產稅）的發展經歷了征稅范圍和計稅價值先擴大然后縮小的過程。

隨著從價稅體系的建立，房地產稅逐漸成為地方政府的主要收入來源。房地產稅作為地方主體稅種的優勢很多，如稅源易受觀察、符合受益原則、稅收收入穩定等。這些優點使得房地產稅獲得很多支持的聲音。但與此同時，來自一些利益群體的反對，以及公民本能地對稅收的反對，使得政府不得不通過一系列措施對房地產稅進行限制。房地產稅收限制措施主要基于以下幾個方面原因：

第一，房地產在個人財產中的比重逐漸下降，房地產稅對財富再分配功能減弱。為此各國逐步建立并完善了個人所得稅體系，用以調節個人財富分配。

第二，房地產稅會造成納稅能力與現金收入相分離。這是房地產稅的一個固有的特點。自用房地產并不產生現金收入，但是納稅人需要用現金收入來支付房地產稅，這就產生了現金支付能力與個人房地產價值不匹配的問題。

第三，房地產價格上漲會帶來稅負的提高。全球房地產價格在過去的幾十年出現了大幅的提高。由于房地產稅是將市場價值作為稅基，房地產價格的大幅提高使得房地產所有者，特別是住宅房地產所有者的房地產稅稅負大幅增加，因此納稅人對于房地產稅的反對聲音也日趨強烈。

第四，政府為了獲得納稅人支持需要對房地產稅進行限制。基于上述原因，以及公眾本能對稅收的反對，各國在征收房地產稅的時候都遇到了不同程度的阻力，并出現了很多抗稅事件，著名的抗稅事件如美國加利福尼亞13號法案②1978年6月，加利福尼亞州通過了州憲法第13號提案（Proposition 13）。修正后的州憲法大幅削減了房地產稅，并制定了一系列政策開始限制稅收增長，如房地產稅稅額不得超過房地產價值的1%；房地產統一按照1975年3月1日的價值征稅，此后發生交易的房地產則按照交易時點的價值征稅；房產評估價值通貨膨脹系數上限為2%；禁止州和地方政府征收任何房地產交易環節稅收；任何增加房地產稅稅負或開征新的房地產稅的法案，須獲得2/3以上的多數選民同意。和馬薩諸塞州21/2法案③馬薩諸塞州21/2提案于1982年正式生效。主要內容包括:市級政府每年的房地產稅收總額不得超過轄區內全部應稅房地產計稅價值總額的2.5%;包括新增房地產在內的每年房地產稅收入增長率不得超過2.5%。。在這種情況下，政府為了繼續保持房地產稅的主體地位，必須對房地產稅制定一系列的限制措施，降低納稅人稅收負擔，以獲得民眾的支持。

二、房地產稅的限制措施及其應用

房地產稅的限制措施是從政府管理角度來講的，包括對稅收收入的限制以及對公共支出的限制。在美國，稅收和支出限制的簡稱為TELs（Tax and Expenditure Limitations）。具體到房地產稅領域的稅收和支出限制，各國的做法可以歸納為四個方面：課稅范圍、稅率、計稅價值和收支。此外，對于住宅，很多國家還設有特殊的限制措施，目的在于控制納稅人的稅收負擔。

（一）課稅范圍

各國房地產稅課稅范圍不盡相同，但是對于非營利房地產，如政府機構、教堂寺廟等宗教用途房地產、教育科研用途房地產、慈善事業房地產等，各國都有稅收豁免規定。這類房地產稅收豁免的理論依據主要有兩個：一些學者認為非營利房地產作為單純的公共服務提供者，不應當作為房地產稅的課稅對象;④Swords, Peter.Public Benefit Real Property Tax Exemptions in New York State.New York: Association of the Bar of the City of New York,1981.另一些學者則認為對于非營利房地產的豁免是一種對公共產品和服務提供者的補貼。⑤International Association of Assessing Officials, 1997, Standard on Property Tax Policy.Chicago.

（二）稅率限制

稅率限制措施分為兩種:一種是分類稅率，另一種是稅率上限。

第一，分類稅率。一些國家和地區的房地產稅采用房地產分類稅率的方法，對不同的房地產類型設置不同的稅率。典型的例子如美國、加拿大、韓國的房地產稅（或稱財產稅），以及中國臺灣地區單獨對房屋征收的房屋稅，立陶宛單獨對土地征收的土地稅（Land Tax）①在中國臺灣地區和立陶宛，房地產保有環節稅收對土地和房屋分別征收土地稅和房屋稅。等。也有一些國家，將住宅區分出來設立單獨的稅種，如英國的市政稅（Council Tax）②英國市政稅（Council Tax）是對住宅征收的保有環節稅收，本質上是房地產稅。對于商業房地產保有環節征收的房地產稅，英國稱為商業差餉（Business Rates）。。分類稅率最常見的是將農用土地、工商業和住宅進行劃分，分別制定稅率。通常情況下工商業房地產稅率高于住宅的稅率。在加拿大英屬哥倫比亞省，政府將全部房地產劃分為8類，分別計算稅率。在加拿大納奈莫市，重工業房地產稅率是住宅的6.3倍，商業房地產稅率約是住宅的3倍。

第二，稅率上限。在房地產稅采用“以收定支”的國家，例如美國，州一級政府可以通過制定法律對稅率上限進行限制。在加利福尼亞州，法律規定在任何情況下房地產稅稅率不得超過1%。在其他一些州，法律規定了一些特殊情況下房地產稅稅率才可以超過設定的上限，如俄亥俄州法律規定，地方政府可以為了特殊目的，在獲得選民同意的情況下征收超過千分之十的房地產稅。

（三）計稅價值限制

設定房地產稅計稅價值的年增長上限是常見的限制措施。主要有以下幾種方法③Terri A.Sextion.Assessment Limits as a Means of Limiting Homeowner Property Taxes.Erosion of the Property Tax Base published by Lincoln Institute of Land Policy 2009.：

第一，計稅價值增長幅度采用固定的百分比，或與通貨膨脹指數（或消費者價格指數）掛鉤。在美國，各州計稅價值增長上限范圍在2%～15%之間。

第二，從土地角度看，計稅價值增長幅度限制僅應用于單個地塊，如美國大多數州的規定，但還是有些地區應用于不同轄區甚至全州境內的土地加總價值，如愛荷華州。

第三，從房地產角度看，計稅價值增長幅度限制可以應用于全部類型的房地產，如美國加利福尼亞州，也可以只針對特定房地產類型，如佛羅里達州僅對自住住宅設置計稅價值增長上限。在美國阿肯色州，針對不同類型房地產設置不同的增長上限。

第四，計稅價值增長幅度限制適用于各類人群，或者僅適用于老年人或低收入家庭。在美國，65歲以上老年人家庭可以享受計稅價值增長幅度限制，佐治亞州和華盛頓州的限制分別為62歲和61歲。此外，有9個州法律規定享受計稅價值增長幅度限制的老年人還需要符合低收入的條件，如伊利諾伊州規定65歲以上老年人家庭還必須符合年收入40000美元以下的收入要求④Rappa&John.Cap on Property Tax Payments for Elderly Homeowners[M].OLR Research Report 2003- R- 0873.Connecticut General Assembly Office of Legislative Research, Hartford, 2003.。

利用評估周期也可以做到控制計稅價值增長的效果。由于在兩次對全部房地產進行的統一評估之間，房地產計稅價值不變。因此，對于房地產市場價格增長較快的地區，采用長于一年的再評估周期在實際上是對計稅價值增長的限制。

（四）稅收收入與公共支出的限制

對稅收收入與公共支出的限制是從另一個角度對房地產稅的限制。主要方法是對房地產稅收入增長設置上限，通常與通貨膨脹率相關。在美國阿肯色州，房地產稅收入的年增長率上限是固定的，每年不得超過10%；在加利福尼亞州，房地產稅收入年增長率上限則是根據人口增長和人均收入增長確定。韓國也有類似的規定。政府設定了綜合房地產持有稅漲幅的上限。納稅人當年應繳房地產稅和綜合房地產持有稅⑤韓國房地產稅是房地產保有環節的稅收，對全部房地產征收。綜合房地產持有稅是中央政府為了控制房地產市場泡沫而設置的稅種，對土地和除別墅外的住宅及其坐落的土地征收。總和的上限為前一年度兩個稅項總和的150%。

美國對于公共支出的限制措施主要是一些州針對學區政府⑥學區政府屬于地方政府，是特殊目的政府，主要負責地方公共教育事務。美國政府體系分為聯邦政府、州政府和地方政府。地方政府又分為縣、市鎮和特殊目的政府。在行政管理邊界上，學區政府可能會與縣、市鎮政府有所重疊。年支出總額的限制。由于美國學區政府收入主要來自于房地產稅，因此對學區政府公共支出的限制也是一種對房地產稅的間接性限制。

（五）對于住宅的特殊限制

幾乎所有征收房地產稅的國家都有對于住宅的特殊限制措施，主要目的是控制納稅人的稅收負擔。在美國，對于住宅房地產稅的限制始于“大蕭條”時期，用于應對人民收入下降導致的稅收負擔過重①在1929年美國“大蕭條”時期，美國很多州對房地產稅施加了很多限制措施，一些州將自有住房（Owner-Occupied）的納稅人排除在外，也稱為“家園免稅”（Homestead Exemptions）。。這些措施招致了很多批評，詬病的主要理由是這些應急性措施使得很多擁有自有住房的富裕階層享受了稅收減免，也造成了住宅與非住宅間巨大的稅收不均衡。隨后，各州都出臺了各種限制措施來控制住宅房地產稅，包括“斷路器”、稅額減免、特殊稅率等方式。

房地產稅“斷路器”是一種形象的稱謂，具體措施可以簡述為當房地產稅稅額超過納稅人收入的一定比例后，可以通過稅額減免措施控制其稅收負擔。它主要針對納稅人房地產價值與現金收入的不匹配現象。通過“斷路器”可以建立其納稅人收入、納稅額和稅收優惠之間的合理關系。

稅額扣減是在計算出應納稅額之后進行的減免。韓國綜合房地產持有稅對于長期持有住宅的情況設置了20%～40%稅收扣減。英國的市政稅規定對家庭主要住宅實行最高為50%的稅額減免。

對于住宅的特殊稅率也是各國常用的限制稅收負擔過重的措施。新加坡所有房地產的稅率為10%，而對所有者自住房屋則設置了0、4%和6%三檔超額累進稅率②新加坡國內稅收管理部,How is property tax computed[DB/OL].www.iras.gov.sg/irasHome/page04.aspx?id=2094,訪問時間：2013-4-20.。韓國對于普通住宅實行較低的超額累進稅率，分別為0.1%、0.15%、0.25%和0.4%，而對于別墅、高爾夫球場和高級娛樂場所的建筑物則適用4%的稅率。

三、對各種稅收限制措施的評價

在衡量各種稅收限制措施對房地產稅的影響時，我們從公平性、有效性、稅收充足性以及稅收可預測性幾個角度來進行分析。

（一）公平性

理論上，房地產稅的公平性指的是所有房地產根據市場價值計算的有效稅率具有一致性。如果從這個意義上講，所有稅收限制措施都會造成不公平。房地產分類設定稅率會造成不同房地產類型之間有效稅率的不公平。例如在明尼蘇達州，有效稅率最高的房地產類型是最低的27.5倍。但是從一般意義來講，各國制定的稅收限制措施的確降低了一部分群體的稅收負擔，降低了對稅收的反對，提高了納稅人的公平感。事實上，如果稅收限制措施使用得當，對于有效稅率的扭曲會實現最小化③John H.Bowman.Residential Property Tax Relief Measure: A Review and Assessment.Erosion of the Property Tax Base published by Lincoln Institute of Land Policy 2009.。

在稅收公平性方面，各種限制措施的效果也不同。對于住宅實行統一比例的對稅基或稅額的減免并不會造成住宅類房地產之間有效稅率的不同，但是這種方法并不能保證稅收優惠充足提供給最需要的群體。相比之下，斷路器更能有效的保證最需要的群體獲得最多的稅收優惠。斷路器也有其缺點。由于斷路器措施下稅收優惠只與納稅人收入水平相關，而與房地產無關，因此由于使用斷路器措施而帶來的稅收優惠無法資本化至房地產價值中。此外，也有人認為根據納稅人年齡或是否為殘疾人士等這些直接的標準來確定稅收優惠群體和幅度的做法會更加簡單和直接④John H.Bowman.Residential Property Tax Relief Measure: A Review and Assessment.Erosion of the Property Tax Base published by Lincoln Institute of Land Policy 2009。

（二）有效性

在衡量有效性時，可以通過以下兩個方面進行：稅收中性以及管理有效性。

在稅收中性方面，對于部分房地產的稅收限制必然會造成房地產之間有效稅率的差異，從而有利于對享受優惠房地產的投資。限制措施范圍越大，這種對投資的扭曲越嚴重。稅收限制措施還會影響到房屋持有與租賃的關系。例如，稅收優惠措施僅對所有者適用，則會鼓勵對房屋的持有。

此外，一旦稅收一致性被打破，適度增加額外的限制措施或者加大優惠力度的呼聲就會越發強烈。這個過程本身也是稅收低效的一個體現。例如在美國明尼蘇達州，房地產分類從最初的4類逐漸增加到20多類，這都是因為政府受到了來自公眾的各種壓力做出的改變。

管理有效性主要考慮的是稅收收入與管理成本的關系。稅收優惠措施越復雜，所需要的納稅人信息也越多，管理成本也就越高。如果采用普遍的稅收優惠政策，例如對所有住宅實行統一比例的稅基減免，政府部門只需要根據已有房地產記錄就可以確定每一個可以享受減免的房地產。如果稅收優惠政策與房屋所有權或納稅人收入相關，將會大大提高政府部門的管理成本，因為政府需要定期收集并更新房地產所有權記錄，并接受納稅人收入申報。①為了保證稅收的公平，對于納稅人收入的界定通常比較寬泛，而不適宜使用個人所得稅稅基。

（三）稅收充足性

全部房地產稅的限制措施都減少稅收收入，進而改變地方政府收入結構。對于將房地產稅作為地方政府主要收入的地區，限制措施會帶來地方稅收收入的減少，使得地方政府不得不更多地依賴非稅收入和中央政府轉移支付。非稅收入雖然可以支持公共服務的支出，但是相比于房地產稅，各種費的收入在使用上會受到嚴格的約束，從而降低地方政府公共服務的自主性。根據財政分權理論，地方政府自有資金提供當地公共服務的效率最高，對中央政府轉移支付的依賴會降低地方政府公共服務提供的效率。

此外，稅收限制措施也會對納稅人帶來間接影響。例如較低的稅率帶來的收益可能會資本化計入房地產價格，從而提高房地產價格，尤其是對于一些覆蓋面比較廣的稅收限制措施。如果由于限制措施的實施導致了地方公共服務水平的下降，也可能會導致房地產價值的下降。對住宅實行較低的稅率或特殊的優惠措施，意味著商業房地產會適用較高的稅率，有可能會打擊商業投資積極性甚至影響到當地的經濟。因此，需要政府部門更加細致地研究各種稅收限制措施對稅收收入以及經濟的影響程度。

（四）稅收可預測性

稅收限制措施并不會影響房地產稅收的可預測性。由于具體的限制措施主要根據前幾年稅收數據計算得到，因此地方政府很容易預測實施限制措施后房地產稅的收入規模。需要注意的是稅收限制措施可能對未來稅收規模的影響具有滯后性。例如，當稅收限制措施涉及納稅人收入時，通常會使用上一年度納稅人收入水平作為計算基礎。當經濟處于下行階段時，納稅人收入會逐年下降，但稅收限制措施仍然根據上一年度納稅人收入水平確定，因此會在一定程度上降低房地產稅收入相對于經濟下滑的降低速度。

四、對中國房地產稅改革的啟示

通過對于房地產稅稅收限制措施國際經驗及其影響的介紹和分析，可以看到盡管稅收限制措施會對稅收公平性、有效性等產生一些影響，但是不可否認稅收限制措施可以有效地控制納稅人稅收負擔。中國的房地產稅改革也應當設計適當的稅收限制措施，保證納稅人稅收負擔公平合理。

在稅收范圍方面，除了對非營利、慈善、宗教用途房地產進行豁免，還應考慮對農地、農用建筑進行暫時的豁免，以便與現行稅制銜接。

對于住宅房地產，目前上海市和重慶市僅針對增量和部分高端存量征收。在下一步的改革中，筆者認為應當考慮將全部住宅納入課稅范圍，但對家庭自住首套房屋實施稅收豁免。

在稅率限制方面，可以考慮賦予地方政府一定范圍的稅率制定權力。可以考慮使用分類稅率，對商業房地產與住宅房地產設置不同的稅率。在上海市和重慶市出臺的房產稅中，已經對于住宅實行了與商業房地產不同的稅率，在下一步的改革中可以進一步對房地產類型進行細化，系統地設置不同的稅率。

在計稅價值方面，應當按照100%市場價值計稅，每年進行再評估，以便于更好地反映房地產價值變化。

在稅收收支方面，可以考慮對房地產稅收入用途進行限定，如用于當地醫療、教育、基礎設施等等，使得稅收收入使用更加透明，以提高社會接受度。

[1] John F.Witte.The Politics of the Property Tax Base.Erosion of the Property Tax Base published by Lincoln Institute of Land Policy 2009.

[2] Lynn, Arthur D.Jr.Property-tax Development: Selected Historical Perspectives[A].In Property Taxation, USA, ed.Richard W.Lindholm[C], 7-19.Madision: University of Wisconsin Press,1967.

[3] Swords, Peter.Public Benefit Real Property Tax Exemptions in New York State.New York: Association of the Bar of the City of New York, 1981.

[4] International Association of Assessing Officials, 1997, Standard on Property Tax Policy.Chicago.

[5] Terri A.Sextion.Assessment Limits as a Means of Limiting Homeowner Property Taxes.Erosion of the Property Tax Base published by Lincoln Institute of Land Policy 2009.

[6] Rappa&John.Cap on Property Tax Payments for Elderly Homeowners[M].OLR Research Report 2003- R- 0873.Connecticut General Assembly Office of Legislative Research, Hartford,2003.