食品安全監(jiān)管，從“分段”到“分類”

文/李 浩

近期，假魚翅、抗生素雞和假羊肉等一系列事關(guān)食品安全的事件再次成為大眾關(guān)注的焦點(diǎn)。每次出現(xiàn)食品安全問題后，我們都強(qiáng)調(diào)“要進(jìn)一步加強(qiáng)監(jiān)管”，要怎樣的“進(jìn)一步”才算夠“強(qiáng)”呢？是否也應(yīng)該回過頭來對(duì)現(xiàn)行的食品安全監(jiān)管體制做些思考呢？盡管我們說：“殺毒軟件永遠(yuǎn)落后于病毒”，但是從近年食品安全狀況來看，我們的食品安全監(jiān)管體制確實(shí)還存在很大的改進(jìn)空間。

現(xiàn)行的食品安全監(jiān)管體制是由十多個(gè)政府職能部門，根據(jù)其在農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、加工、流通等不同環(huán)節(jié)的職責(zé)分別介入的分段監(jiān)管。分段監(jiān)管體制的不足之處顯而易見。一個(gè)是容易產(chǎn)生監(jiān)管縫隙。隨著食品工藝復(fù)雜化、原料多元化，食品生產(chǎn)、加工、流通環(huán)節(jié)的界限往往很難精確劃分，一旦環(huán)節(jié)之間存在模糊地帶，勢(shì)必就是監(jiān)管力量薄弱之處。正是環(huán)節(jié)之間的縫隙，使得我們的食品安全追溯體系沒有發(fā)揮應(yīng)有的最大效用。也正是分段界定的僵化，使得一些超出常規(guī)環(huán)節(jié)的食源性風(fēng)險(xiǎn)難以及時(shí)發(fā)現(xiàn)。另一個(gè)就是監(jiān)管環(huán)節(jié)容易產(chǎn)生交叉。在同一檢測(cè)環(huán)節(jié)，會(huì)有不同部門參與進(jìn)來進(jìn)行各自的檢測(cè)；或者在不同的檢測(cè)環(huán)節(jié)，對(duì)同一批檢測(cè)對(duì)象先后進(jìn)行不同目的的檢測(cè)。不同部門只是檢測(cè)目的不一樣，甚至只是所要填報(bào)的數(shù)據(jù)不一樣，但取樣、檢測(cè)、分析、報(bào)送等過程完全可以合而為一，不僅能大大提高檢測(cè)效率，也降低了監(jiān)管部門行政成本。比如生豬檢測(cè)，質(zhì)檢、衛(wèi)生部門往往要分別對(duì)同一批檢測(cè)對(duì)象先后重復(fù)抽樣檢測(cè)，這些過程如果優(yōu)化，不僅提高檢測(cè)質(zhì)量，還可以擴(kuò)大檢測(cè)面。

縱觀世界食品安全狀況較好的國(guó)家或地區(qū)，意識(shí)到分段監(jiān)管的不足之處后，大都采用了分類監(jiān)管的模式，頂多在分類監(jiān)管為主的同時(shí)，可能會(huì)輔之以分段監(jiān)管。在美國(guó)，食品藥品管理局（FDA）負(fù)責(zé)除肉、禽等以外80%的食品，以及部分化妝品的安全管理；農(nóng)業(yè)部下屬的食品安全檢驗(yàn)局（FSIS）管理肉、禽、蛋等食品安全危險(xiǎn)性較高的產(chǎn)品。在日本，2003年通過?《食品安全基本法》后，內(nèi)閣專門成立了食品安全委員會(huì)，專門對(duì)農(nóng)林水產(chǎn)省和厚生勞動(dòng)省的食品安全管理工作進(jìn)行協(xié)調(diào)，農(nóng)林水產(chǎn)省主要負(fù)責(zé)生鮮農(nóng)產(chǎn)品與粗加工產(chǎn)品安全，厚生勞動(dòng)省負(fù)責(zé)其他食品及進(jìn)口食品的安全。實(shí)踐證明，分類比分段所產(chǎn)生的監(jiān)管真空和重疊要少得多，還有利于延伸監(jiān)管鏈條，牢牢把控從食源到入口前之間產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)。

黨的十八大報(bào)告明確提出，要改革和完善食品藥品安全監(jiān)管體制機(jī)制。面對(duì)嚴(yán)峻的食品安全現(xiàn)狀，未來要進(jìn)一步提高食品安全監(jiān)管績(jī)效，除了健全法規(guī)、提高技術(shù)、發(fā)展產(chǎn)業(yè)之外，勢(shì)必對(duì)現(xiàn)行分段監(jiān)管體制進(jìn)行改革創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)“多部門分段監(jiān)管”到“單（多）部門分類監(jiān)管”的轉(zhuǎn)變，摒棄部門權(quán)益之爭(zhēng)，整合各部門監(jiān)管力量、技術(shù)、法規(guī)，按照食品大類分配監(jiān)管職責(zé)，厘清職責(zé)界面，解決監(jiān)管職能的缺位和錯(cuò)位，使得監(jiān)管部門能夠更好地實(shí)現(xiàn)全程監(jiān)管。而“大部制”改革的趨勢(shì)也恰恰為食品安全監(jiān)管體制機(jī)制改革提供了良好的機(jī)遇。

眼下，還有一種不徹底的食品安全監(jiān)管體制改革觀點(diǎn)不可取。那就是認(rèn)為，把農(nóng)業(yè)、質(zhì)檢、衛(wèi)生、工商等部門關(guān)于食品監(jiān)管的職能剝離出來，作為內(nèi)部并列處（科）室，置于新設(shè)的同一機(jī)構(gòu)中。誠(chéng)然，同一機(jī)構(gòu)內(nèi)部協(xié)調(diào)溝通成本大大降低。但這其實(shí)并沒有解決分段監(jiān)管的弊端，這樣新設(shè)的機(jī)構(gòu)仍將耗費(fèi)大量時(shí)間、人力在分配監(jiān)管任務(wù)、堵塞監(jiān)管漏洞上。把原來部門與部門之間的協(xié)調(diào)成本內(nèi)部化到一個(gè)新成立的部門，這將需要一個(gè)多么臃腫的機(jī)構(gòu)？