農地流轉與全面實現現代化——以江南某鎮為例

汪恭禮

（宣城市委黨校，安徽 242000）

十八大提出了“堅持走中國特色新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化道路，推動信息化和工業化深度融合、工業化和城鎮化良性互動、城鎮化和農業現代化相互協調，促進工業化、信息化、城鎮化、農業現代化同步發展”的重大戰略要求和歷史任務。工業化、城鎮化和農業現代化，都是一個國家或地區走向全面現代化中相互促進、相互依存、相互協調的基礎性過程，各自的基本戰略途徑選擇存在著特定性、相關性和一致性。充分發揮新型城鎮化聯工帶農的作用，確立其核心引領地位，促進要素集聚化和農民市民化，為工業化和農業現代化注入內在動力；加快新型工業化，促進產業布局優化和經濟結構升級，為城鎮化和農業現代化提供產業支撐；推進新型農業現代化，提高農業綜合生產能力，為工業化和城鎮化奠定基礎支撐，從而形成引領主體突出、兩大支撐有力的“三化”協調科學發展新格局。在上述基本戰略協調發展中，農業現代化既是起始點，又是落腳點。而農地流轉是農業現代化的基礎和前提，是關鍵。本文以江南某鎮為例，從農地流轉視角來思考這個問題。

一、江南某鎮農地流轉主要做法

江南某鎮轄10個村委會，2個居委會，總人口4.7萬，集鎮人口1萬余人，總面積135平方公里，其中集鎮面積1.2平方公里，山林面積10萬畝，耕地面積4.6萬畝。目前，全鎮累計流轉土地2.3萬多畝，占現有耕地50%以上。

在現代化建設中，江南某鎮以現代農業示范區建設為帶動，以提升產業發展和農民收入水平為目標，著力夯實現代農業發展基礎，不斷向規模化、產業化、特色化方向發展。

1.強化責任考核，重視土地流轉。為順利開展農村土地承包經營權流轉工作，破解以往土地流轉不規范、流轉困難的問題，鎮黨委政府專題研究并制定措施，組織人員進行了相關政策法規的學習和培訓，做到分工明確、責任到人，確保流轉工作有序開展。同時，出臺相關文件，把土地流轉列入了鎮、村工作的重要議程，做到了年初有計劃、年底有考核，明確各村要建立以主要領導為組長的農村土地承包經營權流轉工作領導小組，落實目標任務和責任措施，加快推進土地流轉，特別是鼓勵土地連片集中流轉。

2.加強宣傳力度，營造輿論氛圍。為了讓土地流轉工作深入民心，贏得干部群眾的理解和支持，該鎮黨委政府加大了對土地流轉的宣傳和引導力度。鎮黨委政府多次召開了土地流轉工作會議，根據土地流轉工作中出現的新問題，及時進行專題布署，在全鎮上下形成了土地流轉工作的良好局面。以動員、座談、廣播、村務公開等多種形式，對開展農村土地承包經營權流轉工作的重要性、必要性進行廣泛深入的宣傳，統一全鎮干部群眾的思想認識，消除顧慮，樹立正確的土地流轉理念，在全鎮形成有利于推進農村土地流轉、發展規模經營的良好氛圍。在土地流轉工作中，積極宣傳農村土地承包經營權流轉相關政策，算好經濟賬，使更多農戶知道土地流轉后原有的土地承包權沒有變動，經濟收益沒有減少，而且優化了土地資源配置，產業層次得到提高，并通過發展高效生態都市型農業，改善農業種植結構，加快特色產業規模化集約化發展，更快推動農業增效、農民增收。

3.尊重群眾意愿，規范土地流轉程序。鎮村干部通過調查摸底，征集農地轉出、轉入信息，憑轉出、對流轉土地信息進行登記，并根據登記信息，組織需求雙方查看現場、對接洽談，雙方滿意后簽定流轉合同。在流轉某片土地時，時常會遇到需求方要求流轉的土地必須集中成片、價格合理。區域內個別農戶不愿意流轉，甚至叫出“天價”，遇到這種情況，鎮村干部就反復多次做深入細致的思想和調解工作，采取在不影響其承包經營權的前提下，通過土地調整、互換等多種辦法解決。不論采取哪種土地流轉形式，都充分尊重絕大多數農戶的意見。村組在土地流轉之前，都要召開村民代表大會，把土地流轉有關事項提交給群眾討論，經到會絕大多數村民同意后簽字認可，再由村委員會報鎮政府審批后，報區、鎮農經管理部門備案。

4.示范引路，帶動土地流轉。“喊破嗓子，不如做出樣子”，為了讓土地流轉這種新型土地經營模式得到推廣，該鎮采取了“典型引路，科學示范”的方法，優先鼓勵本鎮有實力的創業者參與土地流轉，加強同在外務工人員、企業老板、成功人士等的聯系，回鄉投資興辦觀光農業、生態農業等產業。同時，發揮各類農業協會作用，擴大土地流轉規模。2011年，一家農業開發有限公司在該鎮S村流轉土地1380畝，建立千畝蔬菜基地，成為全市千畝蔬菜種植示范區。有萬余名勞動力在蔬菜公司就業。當年，該鎮S村和皖南煙草公司達成協議，將T組流轉的1000畝土地種植煙草，極大地帶動了該村基本經濟發展。在這些產業大戶的示范下，一方面帶動了一批返鄉創業能人投資農業產業，另一方面帶動了農戶分散的土地向大戶集中。目前，該鎮已建成1380畝蔬菜、2000畝綠化大苗、5000畝煙葉、200畝葡萄、2000畝精品水產養殖等特色基地。

5.做好土地流轉規劃，加大招商引資力度。鎮黨委政府在廣泛調查研究的基礎上，提出土地流轉意見，要求土地流轉向養殖大戶、經營能手集中，形成一定規模，建設農業基地和農業各類科技示范園區。規劃建設新品種新技術示范展示區、畜禽養殖精品展示區、設施蔬菜精品展示區、農產品精深加工等四個展示區。全力打造現代農業精品示范區、特色農產品示范區、農產品精深加工區、觀光農業示范區。區內種植業由糧食、蔬菜等組成現代種植業示范區，養殖業以家禽養殖為主構成現代畜禽健康養殖產業示范區。為了充分利用這一資源優勢，解決部分拋荒，促進產業結構調整，在抓好土地流轉規劃的基礎上，該鎮利用報紙、雜志、網絡等媒體和派出招商人員外出，實行全方位招商，積極對外推介宣傳，吸引外商前來投資興辦高效農業、觀光農業、生態農業等，突出招商引資推進土地流轉的特殊作用。經努力，2011年，該鎮新增規模以上企業3家，總數達7家；新增糧食、農機、苗木花卉、蔬菜合作社4家，農業龍頭企業發展迅速。

6.建設好水、路、電等基礎設施，夯實農業現代化基礎。在抓好土地流轉工作的同時，該鎮堅持以良好的投資環境吸引客商，以優秀的服務態度為客戶服務。該鎮強力推進高標準農田項目建設，鋪建了水泥路，架設電線桿，修造了抗旱排澇渠道，確保路通、水通、電通。全鎮建設面積達4.2萬畝，目前已完成土地平整2萬畝。同時，該鎮還通過整合小農水、煙水配套、良田達標等項目建設，全面提升農田生產能力，一個“田成方、樹成行、溝相通、渠相連”的示范區雛形已呈現，從而為農業發展專業化、規模化、機械化奠定了良好基礎。

二、農地流轉對基本戰略之間全面協調發展的啟示

無論新型農業現代化、新型工業化，還是新型城鎮化，前提是不減少耕地，不犧牲農業和糧食。而現實情況看，一邊是新型城鎮化、新型工業化建設用地需求，一邊是保糧增收。如何協調發展，那就是通過土地流轉，使大量農民從土地上解放出來，轉移到二、三產業中去，在耕地總量不變的前提下，減少種地農民數量，從而激活農村經濟，推動現代農業的快速發展。

1.農地流轉奠定了建設農業現代化的基礎。當前，農戶經營的土地規模較小，地塊零星分散，這種狀況不利于農業投入和科技推廣，不能適應現代農業規模化、產業化、集約化、專業化的要求。農地流轉已成為發展現代農業迫切需要解決的現實問題。通過江南某鎮案例來看，只有鼓勵農民以多種形式廣泛進行流轉，建立農村土地流轉市場，才能不斷推進土地適度規模經營，促進現代特色農業健康快速發展。

2.農地流轉催化了城鎮化。城鎮化的本質是農民向城鎮持續穩定轉移，是農村農民不斷減少、城鎮規模不斷擴大、人口不斷增加的過程。農地合理、有序流轉，改變了部分農戶“亦商亦農”、“亦工亦農”的兼業化狀況，擺脫了土地的束縛，有力地促進了農村勞動力向非農產業轉移，使人口往城鎮聚集，房產需求量猛增，加快了城鎮化建設進程。通過江南某鎮案例來看，農民把宅基地轉讓或置換，由政府集中建設現代新城鎮，將幾個或十幾個自然村集中，建設現代的商品化小區，有完善的衛生、商業、環保、生活、娛樂、教育、醫療和水處理設施，相應地，新村民可以在鎮上的企業務工，也可以自謀職業，也可以承包大片的土地，實現規模耕種。

3.農地流轉為工業化提供人力保障。伴隨著工業化和城市化的推進，城鎮勞動力資源緊張，尤其是第二、三產業，需要大量工人。農村勞動力轉移到第二、三產業，擴大了勞動力來源，完成了勞動力市場的銜接，實現了資本與勞動力資源的結合，給企業注入新的活力。據有關資料顯示，目前農民工這一新興的工人隊伍在人數上已超過傳統工人人數，成為當代中國產業工人的主體。沒有城市戶口的農民工已占城市第二產業用工量的60%以上，商業和餐飲業的52.6%，加工制造業的68.2%，建筑業的80%以上。近年來，各地大力推進招商引資，外來落戶企業逐年增加，用工人數也快速遞增，企業缺工現象日益突出。用工難成了企業持續發展的一大瓶頸。通過江南某鎮案例來看，土地流轉后，提高了農業生產效率，釋放了一部分富余勞動力，大批大齡勞動力就地被聘當了農業工人，而中青年勞動力通過短期技能培訓被推薦到企業當了產業工人，保障本地企業勞動力的供給，使農民不離開家就實現了打工的愿望，既增加了家庭的收入，又照顧了家庭，杜絕因外出打工帶來的“留守兒童”、“留守老人”無人照顧的問題，以及因外出打工造成夫妻長期分居導致家庭破裂的問題。同時，在推動新辦企業向城鎮工業園區集中，為園區工業項目的供水、供電、供氣、供熱、垃圾處理、排污、交通、通訊、金融和各種中介服務提供了方便，節省了土地、保護了環境、節省了開支、節約了運輸、方便了企業之間的協作配套服務、降低了企業成本、提高了企業競爭力，因而產生了巨大的集聚效應。

4.農地流轉帶動了特色優勢產業發展壯大。有償流轉土地承包經營權，加快推進農業結構調整和專業化、標準化、規模化生產，讓種田能手在較大范圍內推廣應用主打品種和先進適用技術，充分發揮良種良法的集成效應，為做大做強地方性特色產品和區域性優勢產業奠定基礎，有力地加快了該區域農業結構調整步伐，推動了農業和農村經濟向規模化、集約化和市場化發展。

三、從農地流轉視角提出幾點建議

加快農地流轉，是推進農業產業化、發展壯大農村經濟，促進農民增收的需要；也是率先實現城鎮化和工業化和城鄉一體化的需要。

1.加大宣傳培訓力度，把土地流轉的政策法規宣傳提到重要日程。由黨校等干部培訓部門負責，制定鄉村干部農村土地政策法規培訓計劃，提高基層干部執行政策的水平和依法辦事能力，減少農村土地流轉糾紛的發生。針對工業化、城鎮化發展的需求，制定勞動力中長期培訓規劃，按照企業所需有針對性地對勞動力進行技能培訓；加強中等職業技術教育，培養有一定專業知識和技能的產業技術人員或技術骨干；同時加大物流、餐飲、家政護理等服務業技能人才培訓，為新型工業化發展提供服務保障，使農村勞動力轉移能夠真正實現“轉得出、穩得住、效益高”的目標，確保農村土地流轉的穩妥推進。

2.因地制宜，分類指導，不能一刀切。要發揮本地資源優勢，集中土地后，積極發展生態農業、觀光農業和高效農業；已有農民專業合作社參與土地流轉的鄉鎮，要充分發揮農民的主體作用，引導農戶本著自愿、互利的原則加入合作社，實現“合作社＋農戶”的利益聯結；要以農民專業合作社和種植大戶為依托，引導農戶采取土地經營權入股、委托村組織流轉等形式向農民專業合作社、種植大戶等規模經營主體流轉土地經營權，發展特色農業、設施農業等高效農業。

3.對農村土地流轉的用途限制，在不損害土地耕種條件和基本農田保護的前提下，將農作物種植（含果樹、經濟作物、苗木、大棚等）和畜禽、水產養殖等視為農業用途。糧食主產區通過土地流轉后，要建設糧食生產功能區，使糧食生產組織化、規模化、現代化、商品化水平得到提高。要加強農田設施建設、農業主體培育、農機化推進和先進技術應用，優化水稻品種結構；提升糧食生產社會化服務水平，推廣測土配方施肥、增施有機肥等適應技術，培育地力。農村建設用地，也要統籌城鄉土地利用、開發整理規劃，提高節約集約利用水平，實現農村集體建設用地減少與城鎮建設用地增加掛鉤，提高土地的合理利用水平，土地開發整理專項資金主要用于保護耕地占補平衡和基本農田建設，以增加有效耕地面積，提高耕地質量。

4.堅持統籌發展，努力提高城鎮水平。傳統的農村院落不僅要解決居住的問題，還要承擔儲存農產品、放置農具、晾曬糧食、飼養家禽家畜以及進行簡單的農副產品加工場地的職能，往往需要比較大的面積。由于城鎮化的發展，大量農村人口進入城市生活居住，造成農村許多房舍院落閑置得不到有效利用。大量農民工可以在城鎮經商務工，農民在自己家鄉蓋房子，村落的面積不斷擴大，耕地面積迅速減少，村中空閑的院落越來越多，形成“空心村”現象。因此，要以鎮村規劃為指導，堅持連片開發、組團發展的原則，進一步優化鎮村空間布局。全面實施鎮內交通基礎設施建設，打通集鎮與市區、與周邊鎮街的快速通道，努力改善投資的硬軟環境。按照“布局合理、用地集約、設施配套、功能完善、環境優美”的要求，全面實施好“綠化、亮化、美化”工程，高品位規劃建設農民集中居住新社區，努力完善集鎮配套功能，不斷改善人居環境，引導農民集中居住，加快農地流出農民落戶城鎮的步伐，使小城鎮規模在擴大的同時，集鎮的整體水平同樣得到提高，集鎮的對外形象進一步得到提升。鼓勵引導進城農民從事為城鎮服務的商業零售、餐飲服務、交通運輸、物業管理等行業，并最大限度地在證照辦理、稅費減免等方面給予優惠，有效增加進城農民收入，確保農民搬得出、穩得住、能致富、不反彈。已在城鎮有固定收入并有固定住所的農民，應通過政策引導，將其轉為城鎮戶口，讓其享受農村安居富民政策后退出宅基地，其所承包土地均納入應流轉范圍。對城郊農民，可有計劃地實行用宅基地置換城鎮住房，并由政府給予適當補貼，置換出來的宅基地既可納入城鎮整體規劃用地。

5.堅持工業主導，以企業為依托，吸納農村勞動力向城鎮轉移。要按照市場化的模式運作，通過制定優惠政策，鼓勵有實力的大企業參與園區建設。在加強硬環境建設的同時，更加著力改善發展軟環境，打造公平競爭的市場環境，營造重商、親商、富商、安商的良好環境，吸引更多企業和客商投資。加大企業和項目引進力度，加快在建項目建設進度，力促大批項目盡快建成投產，以工業規模化吸納農地流出農民向非農產業轉移。大力發展勞動密集型產業、社區服務業和非公有制經濟，千方百計增加就業崗位，為農地流出農民就業提供廣闊空間。對農地流出農民已經在企業就業的，要鼓勵他們積極參加以降低成本消耗、節約能源、保護生態環境為主要內容的勞動競賽、合理化建議活動，為發展循環經濟、建設資源節約型和環境友好型企業做貢獻。要鼓勵他們積極參加以加速產品升級換代、提高產品科技含量和加工制造水平為內容的技術攻關、技術改造、技術革新和技術合作活動，充分發揮他們在企業自主創新中的作用。鼓勵他們積極參加以保質量、保進度、保安全、降低成本為主要內容的經濟技術創新活動，力求他們在企業發展中有所作為。

6.建立完善農村社會保障制度，弱化農村土地的社會保障功能。土地是農民的命根子，承載著農民的生活、養老、教育、醫療、福利等多重社會保障功能，農民“不敢”流轉或交出土地承包經營權。當前重點是要進一步建立健全包括農村最低生活保障制度、農村社會救濟制度、農村社會養老保險制度和新型農村合作醫療制度等在內的農村社會保障體系。為推進新型工業化和城鎮化建設而引導農民流轉土地時，對有外出務工意向的農民，應制定統一的、非歧視的勞動就業制度，切實加強失業、工傷、生育保險等工作，不斷擴大各項社會保險覆蓋面，積極與入駐本地的企業協調，放寬企業招工年齡界限，使更多的青壯年勞動力能夠及時進入企業工作，讓農村青年能更多更快地走出土地，投身并享受到新型工業化的發展。同時積極探索推進戶籍制度改革，允許進城務工農民或自愿放棄農村戶籍農民轉為城鎮戶籍。