地方政府征稅權(quán)研究——基于德國經(jīng)驗(yàn)的分析

李以所

（中共中央編譯局，北京 100032）

一、引言

德國的行政管理層級(jí)分為聯(lián)邦、州和地方政府①德國狹義的地方政府主要包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)合體和縣，廣義的地方政府也包括聯(lián)邦州。本文采用廣義。。相應(yīng)地其稅收按照征稅機(jī)構(gòu)則分為聯(lián)邦稅、州稅和地方稅。對(duì)于德國的一些地方政府來說，征稅權(quán)是一項(xiàng)有爭(zhēng)議的權(quán)利，尤其是財(cái)政羸弱的州②德國左翼黨議會(huì)黨團(tuán)的財(cái)政政策發(fā)言人Angelika Gramkow就極力主張盡可能擴(kuò)大各州征稅自治。她認(rèn)為如果那些“富州”僅僅是將其個(gè)人所得稅和公司所得稅降低3%，那就意味著“窮州”就要失去基于州之間財(cái)政平衡而獲得的3300萬歐元，為了彌補(bǔ)這個(gè)虧空，該州就得將所得稅再提高6%。這無疑會(huì)遭到該州納稅人的強(qiáng)烈反對(duì)。根據(jù)德國聯(lián)邦制改革第二階段的結(jié)果，地方不可以也不允許擁有征稅自治權(quán)。，他們對(duì)擁有與聯(lián)邦一樣的，可以自行決定其征稅的種類、范圍和相關(guān)程序的權(quán)利并無多大興趣。但在歐盟其他國家，那些富裕的地方政府卻對(duì)地方征稅自治有著強(qiáng)烈的向往③比如在西班牙，巴斯克和諾瓦拉這兩個(gè)富裕的自治區(qū)就很渴望擁有稅收自治權(quán)。。同時(shí)在世界上一些以聯(lián)邦制為主的國家中，州和地方則擁有天經(jīng)地義的自主征稅權(quán)④對(duì)此也存在一些爭(zhēng)議，在澳大利亞盡管各州在名義上擁有征稅權(quán)，但因聯(lián)邦在實(shí)際上幾乎擁有了所有收入來源豐厚的稅種，各州擁有的僅是那些收入微薄的稅種，這直接導(dǎo)致了該國垂直的財(cái)政失衡。。

除去上述問題，稅率如何影響到企業(yè)和居民的流動(dòng)，以及在什么程度上損害到了其他地區(qū)的利益，亦成為討論的焦點(diǎn)。這些討論不僅涉及各州之間和各鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間⑤如市區(qū)和城郊的關(guān)系。德國的城郊并非是“臟亂差”地區(qū)，而是污染少，環(huán)境好，交通便利的區(qū)域，考慮環(huán)境和工作便利等因素，很多富裕家庭一般都選擇在此居住。這樣一方面該地區(qū)受益于市區(qū)提供的公共基礎(chǔ)設(shè)施，且無需為之納稅，另一方面那些工作地點(diǎn)在市區(qū)的人，還因?yàn)榫幼≡诖耍谠摰貐^(qū)繳納個(gè)人所得稅。由此引發(fā)一系列的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和生態(tài)問題。故人們常用“脂肪地帶（Speckgürtel）”來形容城郊。的關(guān)系，也關(guān)聯(lián)到實(shí)行低稅率的歐盟成員國⑥非常著名的如一貫實(shí)行低稅率的愛爾蘭，其現(xiàn)行公司所得稅僅12.5%，尚不及歐元區(qū)平均水平的一半。此外許多新加入歐盟的中東歐國家也都使用低稅率來吸引企業(yè)進(jìn)駐。。在歐盟內(nèi)部，這種低稅政策也導(dǎo)致對(duì)歐盟財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的質(zhì)疑，其中最受關(guān)注的是：歐盟對(duì)處在歐債危機(jī)中的愛爾蘭實(shí)施救助是否應(yīng)以要求其提高公司所得稅為條件。因此，討論的具體問題就涉及到兩個(gè)方面，一是要詳盡明確的厘清征稅自治和財(cái)政平衡的關(guān)系；二是要在財(cái)政交織的多層次國家體系中，特別是在考慮地方之間團(tuán)結(jié)的前提下，確定征稅權(quán)的界限在哪里。

德國地方政府的征稅自治還涉及歐盟的征稅權(quán)，因?yàn)槠渌某瑖覚C(jī)構(gòu)在制度上并不像歐盟那樣廣泛且深入，無法在其成員國內(nèi)完全獨(dú)立地決定公共品的給付或就給付做出擔(dān)保①此擔(dān)保出自“擔(dān)保國家”（Gew覿hrleistungsstaat）理論。參見：李以所.德國“擔(dān)保國家”理念評(píng)介[J].國外理論動(dòng)態(tài)，2012，07：26-32.。

除了法律上的征稅權(quán)，征稅權(quán)的經(jīng)濟(jì)方面可以從縱向和橫向兩個(gè)視角來分析。縱向觀察主要涉及上級(jí)政府所制定的對(duì)下級(jí)征稅權(quán)的直接或間接的限制；而橫向觀察則關(guān)乎在地方之間進(jìn)行的稅收競(jìng)爭(zhēng)。

本文首先基于財(cái)政聯(lián)邦主義理論，從縱橫兩向的角度討論在多層次政府體系下征稅權(quán)的形成可能②形成可能源自形成權(quán)的概念。所謂形成權(quán)是一項(xiàng)相對(duì)主觀的權(quán)利，即依照權(quán)利人的單方意思表示就能使權(quán)利發(fā)生、變更或消滅的權(quán)利。形成權(quán)概念及理論上的初步體系化肇始于德國法學(xué)。及其界限。另外，一些為全世界開放經(jīng)濟(jì)和先進(jìn)的經(jīng)濟(jì)貨幣聯(lián)盟所適用的規(guī)范條件在本文亦有重要意義。之后將分析歐盟成員國及其地方政府在引進(jìn)和發(fā)展自主征稅權(quán)時(shí)會(huì)出現(xiàn)的一些問題，即區(qū)位競(jìng)爭(zhēng)、征稅自治與財(cái)政均衡的關(guān)系。最后則試圖回答為什么很多地方政府會(huì)拒絕自主征稅權(quán)。

二、財(cái)政聯(lián)邦主義理論中的收入方

所謂財(cái)政聯(lián)邦主義，是指對(duì)各級(jí)政府財(cái)政收入和支出的劃分，以及由此產(chǎn)生的相關(guān)制度。財(cái)政聯(lián)邦主義理論主要分析公共品的形成條件和在某假定前提下公共部門之間進(jìn)行的轉(zhuǎn)移支付。該假定前提是，在多層次行政體系中，地方都擁有各種自治權(quán)。他們被授權(quán)可決定公共品的種類、范圍、質(zhì)量以及“生產(chǎn)條件”。在法律意義上，一個(gè)聯(lián)邦是至少擁有兩個(gè)具有國家性質(zhì)的層級(jí)的體系。在功能意義上，只要存在相應(yīng)的自治權(quán)就符合財(cái)政聯(lián)邦主義。該主義特別與“公共選擇”理論相聯(lián)系，在該機(jī)制下，較之將決定公共事務(wù)的權(quán)限集中于中央政府，自治權(quán)被分配到更多層級(jí)上會(huì)獲得更大的福利。

財(cái)政學(xué)的傳統(tǒng)研究對(duì)象，除公共產(chǎn)品理論外，還有分析公共部門融資問題的征稅理論。如果放棄效率最高但最不公平的人頭稅，那么征稅方案將變得異常復(fù)雜：在德國，政府為滿足財(cái)政需要而征稅，一方面要有規(guī)則地謀求控制、引導(dǎo)和再分配等目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，另一方面也可將之視為爭(zhēng)取選票的手段。因此德國憲法和財(cái)政憲法的任務(wù)就是正確劃分各層級(jí)政府的權(quán)限范圍，以使公共部門從整體上來保證公共品供給的最優(yōu)化。為此則需對(duì)不同的權(quán)限進(jìn)行劃分，以期實(shí)現(xiàn)“財(cái)政均衡”，也即要使公共產(chǎn)品的政治邊界和經(jīng)濟(jì)邊界相一致③也即公共服務(wù)的受益人、納稅人、提供公共服務(wù)和征稅的決策人的范圍要相吻合。。但當(dāng)某地區(qū)的公共產(chǎn)品存在空間上的溢出效應(yīng)時(shí)，財(cái)政均衡就被破壞了。近年來以全球化為背景，同時(shí)以歐洲經(jīng)濟(jì)貨幣聯(lián)盟④該聯(lián)盟使對(duì)歐盟成員國的權(quán)利限制制度化。為形式的市場(chǎng)開放改變了這些外部性，也最終改變了征稅分權(quán)的最優(yōu)條件。

（一）從職責(zé)分配到各州之間的財(cái)政平衡

財(cái)政聯(lián)邦主義的規(guī)范理論規(guī)定了不同層級(jí)的權(quán)限分配中有一個(gè)明確的“形成程序”：首先要按照國家的不同任務(wù)將相應(yīng)的決策權(quán)分配至不同的層級(jí)，隨后便出現(xiàn)為完成上述任務(wù)而進(jìn)行融資的義務(wù)，進(jìn)一步則是要授予地方為履行該融資義務(wù)而必須的獲得收入的權(quán)利，最后就是財(cái)政均衡，這要通過各地方之間的轉(zhuǎn)移支付來完成。

但在現(xiàn)實(shí)世界中，因?yàn)楦鞯胤秸亩鄻有裕鲃?dòng)和遷移成本的存在，以及征稅形成可能性的次優(yōu)性，使得在形成程序中永遠(yuǎn)無法實(shí)現(xiàn)各層次權(quán)限的最優(yōu)分配，故而在行政體系中的下位層級(jí)一直有平衡其上一位層級(jí)不足的任務(wù)。

如各層級(jí)之間責(zé)任界限沒有明確劃分，尤其是在上一層級(jí)能決定下一層次所負(fù)責(zé)提供的公共產(chǎn)品諸多細(xì)節(jié)的情況下，財(cái)政權(quán)限的分配將很難滿足實(shí)際需要。聯(lián)邦制國家和那些已開始實(shí)施分權(quán)的單一制國家都會(huì)發(fā)生類似情況。在這些國家中，中央政府手握范圍廣泛的立法權(quán)，而帶有或多或少的形成權(quán)的執(zhí)行權(quán)則多歸屬于聯(lián)邦州。在德國，該執(zhí)行權(quán)甚至下放到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

當(dāng)上級(jí)負(fù)責(zé)公共事業(yè)的決策，而相關(guān)費(fèi)用卻由負(fù)責(zé)實(shí)施的下級(jí)來承擔(dān)時(shí)，這種結(jié)構(gòu)的困境就更加嚴(yán)重了。因此由中央政府負(fù)責(zé)的公共品供給會(huì)有過多的趨勢(shì)，同時(shí)地方自己調(diào)控的公共事業(yè)就會(huì)受到抑制。如由掌握立法權(quán)的層級(jí)承擔(dān)實(shí)施的費(fèi)用，盡管可以緩解上述困境，但又會(huì)產(chǎn)生激勵(lì)矛盾，因?yàn)樨?fù)責(zé)執(zhí)行的層級(jí)總傾向于擴(kuò)大支出。

收入權(quán)限分配的基本原則是，必須確認(rèn)地方能通過征稅來滿足其合理完成公共任務(wù)的需要，故地方也需要相應(yīng)的決策權(quán)和形成權(quán)，否則聯(lián)邦并不能保證地方公共產(chǎn)品的有效供給。鑒于額外的公共支出會(huì)吸引選票，而相應(yīng)必要的增稅則會(huì)導(dǎo)致選票的流失，所以政府在公共預(yù)算上會(huì)校準(zhǔn)在原則上能滿足議會(huì)多數(shù)的極限支出和極限收入，以保證贏得下一次選舉。發(fā)行國債，一旦不符合財(cái)政均衡原則或并非景氣政策所必需，而只是讓選民沉醉于因負(fù)債而造成的虛假繁榮之中，就破壞了民主選舉這種效率保證機(jī)制。這也是德國對(duì)國債發(fā)行設(shè)置嚴(yán)格法律約束的原因①也即著名的德式赤字管理規(guī)則，“債務(wù)剎車”（Schuldenbremse）規(guī)則。。

征稅權(quán)限可劃分為三種：立法權(quán)，主要決定稅種、稅基和稅率；收益權(quán)，即把稅收計(jì)入可支配收入的權(quán)利；行政權(quán)，即稅費(fèi)的核算和征收。三種權(quán)限在地方上可有不同的分配，因?yàn)榻┗摹⒉粎f(xié)調(diào)的分配在大多數(shù)聯(lián)邦法規(guī)中并沒有起到好的效果。另外在現(xiàn)代征稅體系中，征稅自治并不僅限于一種賦稅。在福利經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上最優(yōu)的人頭稅，因其分配的極大不公平性而在實(shí)踐中無法適用，故而該體系總是由若干個(gè)收入或高或低的稅種組成。對(duì)聯(lián)邦制而言，每個(gè)層級(jí)都應(yīng)有多種稅源，唯此才能協(xié)調(diào)好公共事業(yè)的不同用戶群之間的利益需求。不同的行業(yè)對(duì)公共基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)模以及員工教育程度的需求都會(huì)有所不同，同樣這些公用事業(yè)在公共財(cái)政中所享受的補(bǔ)貼也不相同。此外公眾對(duì)公共給付偏好的變化，也受到公共品成本的影響。特別是在德國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，其公共品的規(guī)模會(huì)直接對(duì)地價(jià)產(chǎn)生作用，進(jìn)而影響房地產(chǎn)的價(jià)格。故統(tǒng)一的稅率或只給予某稅種的自主征稅權(quán)顯然不適應(yīng)不同的公共品供給所造成的地區(qū)差異，進(jìn)而導(dǎo)致資源配置失衡。

理論上，征稅自治與財(cái)政平衡之間的關(guān)系非常重要。通過轉(zhuǎn)移支付可在貧富地區(qū)之間實(shí)現(xiàn)再分配，或通過垂直轉(zhuǎn)移來實(shí)現(xiàn)均衡效果。更重要的是它還有資源配置以及穩(wěn)定政局的功能。此外，地方政府實(shí)際被分派到的稅源，總顯示出不對(duì)稱性和不均衡性，故對(duì)征稅權(quán)分配的不足進(jìn)行再調(diào)整也得通過財(cái)政平衡來完成。

征稅自治還會(huì)導(dǎo)致稅收競(jìng)爭(zhēng)，因納稅人會(huì)選擇遷往公共給付和稅務(wù)負(fù)擔(dān)最佳比例關(guān)系的轄區(qū)。該“機(jī)制”有益于保障高效的公共品供給。而課稅基礎(chǔ)的多樣性會(huì)逐漸導(dǎo)致不公平競(jìng)爭(zhēng)，因地方政府會(huì)通過降低稅率來吸引其他轄區(qū)的納稅人，且無需將其公共品供給調(diào)整到與減稅相對(duì)應(yīng)的規(guī)模上，而那些“被離開”的地方則因在公共品中出現(xiàn)殘余成本②Harald，Eichsteller，Kosten-und Leistungs-rechnung，GRIN Verlag，2010，S.43；Hans，Jung，Allgemeine Betriebswirtschaftslehre，Oldenbourg Verlag，2006，S.445.，不得不提高本區(qū)域內(nèi)納稅人的人均成本及稅率。為此財(cái)政平衡可保證稅收競(jìng)爭(zhēng)的積極影響，進(jìn)而發(fā)揮資源配置的功能。

（二）開放經(jīng)濟(jì)體的征稅自治和財(cái)政均衡

前面的一些結(jié)論適用于封閉經(jīng)濟(jì)體，其前提是不存在空間外部性或外部性已內(nèi)化。然而近二三十年來，全球化推動(dòng)世界各大經(jīng)濟(jì)體不斷開放。以統(tǒng)一內(nèi)部市場(chǎng)的完成和貨幣經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟的建立為主要表現(xiàn)形式的歐洲一體化的發(fā)展，尤為推動(dòng)了在歐盟范圍內(nèi)法律法規(guī)的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，極大的降低了跨國經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的交易費(fèi)用。其后果則是：區(qū)位競(jìng)爭(zhēng)顯著加強(qiáng)；國際和跨地區(qū)的外部性不斷增多。成本降低的工業(yè)間貿(mào)易對(duì)于跨國交通體系的使用及其擴(kuò)張的趨勢(shì)，意味著越來越多的企業(yè)并不只在原區(qū)域內(nèi)使用公共基礎(chǔ)設(shè)施創(chuàng)造價(jià)值，也是在無償使用由其他國家和地區(qū)的納稅人提供經(jīng)費(fèi)所建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施。此外，為贏得高素質(zhì)人才，區(qū)域間的競(jìng)爭(zhēng)也漸趨激烈。而在人才培養(yǎng)方面，其相關(guān)費(fèi)用一直是由本國的公共部門，更多是由提供基礎(chǔ)教育設(shè)施的鄉(xiāng)鎮(zhèn)來補(bǔ)貼的。

這些空間外部性會(huì)阻礙公共服務(wù)決策的最優(yōu)化，因?yàn)楣财返氖芤嬲摺①Y金提供者及決策者的范圍不再吻合。在單一制國家中，這種溢出效應(yīng)在一定程度上還可通過國家職能的集中或者轉(zhuǎn)移支付，甚至一攬子的財(cái)政平衡來內(nèi)部化。但如沒有相應(yīng)的納稅義務(wù)，越來越多的外來人能夠不為他們所經(jīng)常使用的公共產(chǎn)品付費(fèi)，那么相應(yīng)的公共給付的數(shù)量和質(zhì)量都會(huì)下降。

另外，全球化以及區(qū)位競(jìng)爭(zhēng)還為課稅基礎(chǔ)的確定帶來了其他方面的壓力。跨國企業(yè)會(huì)將課稅基礎(chǔ)在不同區(qū)域之間進(jìn)行轉(zhuǎn)移，使其無法與在各地創(chuàng)造的價(jià)值以及對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施使用的情況相符。這樣地方政府可降低相關(guān)行業(yè)的稅率，只要該稅率不低于為吸引企業(yè)遷入而投入的基礎(chǔ)設(shè)施的邊際成本，他們還是能有對(duì)應(yīng)的盈利。所以地方政府甚至能比在高稅率的情況下，為本地納稅人提供更多的公共服務(wù)。所謂的“郵箱地區(qū)”就是這種稅收策略的極端情況，故而也被稱為“避稅天堂”①“Tax havens”.Organisation for Economic Cooperation and Development（ed.），Harm ful tax competition-An Emerging Global Issue，Paris 1998；Council of the European Union（ed.），Harm ful tax competition，Brussels，23 November 1999，SN 4901/99.。

嚴(yán)格的稅收保密措施和“寬松”的行業(yè)監(jiān)管，助長(zhǎng)了在金融服務(wù)業(yè)中這種不公平的稅收競(jìng)爭(zhēng)。一方面在資本充分流動(dòng)的情況下，資本所得偷稅漏稅的前提得以成立。另一方面企業(yè)為了追求較低的企業(yè)稅，通過各種有風(fēng)險(xiǎn)的交易來轉(zhuǎn)移子公司的實(shí)際操作也愈加頻繁，但其風(fēng)險(xiǎn)是由母公司和其所在的較高稅率的地方來承擔(dān)。歐債危機(jī)的實(shí)質(zhì)就是在一個(gè)經(jīng)濟(jì)貨幣聯(lián)盟中，相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)的后果最后還是要轉(zhuǎn)嫁給那些有較高稅率的大國。同時(shí)與企業(yè)相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施并不是真正意義上的公共產(chǎn)品，如針對(duì)原煤炭、鋼鐵以及造船等行業(yè)進(jìn)行的結(jié)構(gòu)調(diào)整，會(huì)給相關(guān)地區(qū)帶來很高的“沉沒成本”②Harald，Schaub，Sunk Costs，Rationalit覿tund 觟konomische Theorie：Eine Querschnittsanalyse zum Einflu覻 von Irreversibilit覿t auf Entscheidungen und Institutionen unter Berücksichtigung psychologischer Effekte，Dresdner Wirtschaftswissenschaftliche Beitr覿ge：Reihe Wettbewerb und Unternehmensführung，Sch覿ffer-Poeschel，1997.。而歐盟通過結(jié)構(gòu)基金和凝聚力基金對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的資助會(huì)進(jìn)一步加大這種不公平稅收競(jìng)爭(zhēng)造成的不對(duì)稱性。故有必要在那些接受結(jié)構(gòu)基金援助的國家制定企業(yè)稅的下限。

由于全球化促使那些征稅自治地區(qū)的稅務(wù)體系不斷變化，故如何應(yīng)對(duì)以減稅為形式的愈演愈烈的稅收競(jìng)爭(zhēng)，以及采取何種措施來恢復(fù)和加強(qiáng)財(cái)政均衡成為迫切考慮的問題。

（三）全球化背景下征稅自治的形成可能及其界限

在多層次行政體系中，征稅權(quán)的形成不僅會(huì)對(duì)國民經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力產(chǎn)生影響，且會(huì)影響地方經(jīng)濟(jì)和公共品供給。全球化使地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)加劇，空間外部性加強(qiáng)，因公共品的使用不再與大多數(shù)用戶群繳納的稅費(fèi)相一致，這使多層次稅收體系的建設(shè)變得困難。因此在“自上而下”的體系中，地方政府獨(dú)力新恢復(fù)各自財(cái)政均衡的可能性就降低了。

在德國營業(yè)稅并非流轉(zhuǎn)稅，而屬于所得稅，其稅收主要由地方支配。由于企業(yè)對(duì)其所得既要繳納個(gè)人所得稅或公司所得稅，又要繳納營業(yè)稅，稅負(fù)因之嚴(yán)重增加。故德國一直存在關(guān)于取消營業(yè)稅的討論是可以理解的，但這也無法實(shí)現(xiàn)財(cái)政均衡的目標(biāo)。因?yàn)榈胤嚼鏁?huì)受到極大損失或嚴(yán)重扭曲。雖然上級(jí)可通過轉(zhuǎn)移支付來平衡其損失來達(dá)到均衡，但必要的稅收盈余還是從企業(yè)中收取，這不過實(shí)現(xiàn)了一種“群體均衡”而已。可如果提高國內(nèi)的企業(yè)稅，則會(huì)在國際稅收競(jìng)爭(zhēng)中給地方帶來問題；同時(shí)地方也將失去其確定稽征率的權(quán)利。如果對(duì)最重要的用戶群沒有征稅權(quán)或不能確定稽征率，就無法在他們之間實(shí)現(xiàn)利益平衡，基本的資源配置機(jī)制就無法發(fā)揮作用。

面對(duì)稅收競(jìng)爭(zhēng)，地方仍可通過對(duì)征稅自治的恰當(dāng)限制以及在財(cái)政平衡上的預(yù)防措施，來保證其資源配置功能的正常發(fā)揮。因此決定稅基、稅率的決策層應(yīng)放棄稅收減免和其他干涉行為，要根據(jù)當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施的所有經(jīng)濟(jì)上的使用情況來形成納稅義務(wù)和稅基。在德國，在通過取消工資總額稅和營業(yè)資本稅以及將計(jì)量費(fèi)用與所得稅和法人稅中的收入掛鉤后，加上對(duì)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)的限制，已經(jīng)不具備上述條件了。前幾年開始實(shí)施的對(duì)租金以及租賃收益的追加計(jì)入雖并不足以確保實(shí)現(xiàn)財(cái)政平衡的目的，但方向正確。

如稅基的靈活性過高，或納稅人與公共品使用者兩個(gè)群體之間的不對(duì)稱性過大，那么在征稅自治中的限制性措施只會(huì)導(dǎo)致不公平的稅收競(jìng)爭(zhēng)，故通過擴(kuò)大財(cái)政平衡代替部分征稅自治，便成為必要的次優(yōu)解決方案。轉(zhuǎn)移支付并不僅有助于實(shí)現(xiàn)分配目標(biāo)，也正好使空間外部性得以內(nèi)部化。如城區(qū)通常需要更多的在稅收之外的收入，因它還承擔(dān)著為城郊提供公共品的職責(zé)。該收入及因聯(lián)邦的分配決策所造成的稅收差異，一般要通過財(cái)政平衡來彌合。當(dāng)稅收競(jìng)爭(zhēng)阻礙了地方采納為完成其公共職責(zé)所必需的稅率時(shí)，亦需用財(cái)政平衡的手段解決。

現(xiàn)在德國的稅務(wù)體系中占據(jù)最主要地位是所得稅和增值稅，該國超過70%的稅收都來自于此。近年來對(duì)稅收競(jìng)爭(zhēng)非常敏感的所得稅所占份額在逐漸下降，而相對(duì)不敏感的增值稅的收入則在提高。而財(cái)產(chǎn)稅作為傳統(tǒng)的地方稅，其收入也在下降，主要是因?yàn)闋I業(yè)稅和其它企業(yè)稅一直處于競(jìng)爭(zhēng)壓力之中，很多州的土地稅長(zhǎng)久以來都沒有更新。德國原材料匱乏，除去石油稅，其他特定的消費(fèi)稅幾乎毫無增長(zhǎng)潛力。另在歐盟內(nèi)部，間接稅由超國家層級(jí)的形成權(quán)所掌控，其目的是保證在其完整的內(nèi)部市場(chǎng)中的商品和服務(wù)貿(mào)易的自由。這意味著絕不能允許某單一層級(jí)同時(shí)擁有這兩大稅種。實(shí)際上的財(cái)政均衡尤其須借助于分權(quán)的所得稅征收方可實(shí)現(xiàn)。在重稅高福利的北歐，鄉(xiāng)鎮(zhèn)就擁有所得稅稅率的確定權(quán)，這使北歐在滿足居民對(duì)當(dāng)?shù)毓彩聵I(yè)的大量需求方面成為世界各國的典范。瑞士各聯(lián)邦州不斷下調(diào)所得稅稅率以吸引富有的納稅人，這種已持續(xù)多年的不公平競(jìng)爭(zhēng)似乎走到了終點(diǎn)，因?yàn)楣不A(chǔ)設(shè)施較強(qiáng)的州已無法承受如此龐大的開支。尤其是隨著瑞士各州之間的居民遷徙度提高以及由此而生地區(qū)外部性，在所得稅稅基上實(shí)現(xiàn)一致的需求已經(jīng)迫在眉睫。

為實(shí)現(xiàn)再分配的財(cái)政平衡，很多聯(lián)邦制國家都會(huì)采用統(tǒng)一的營業(yè)稅。在德國，增值稅為聯(lián)邦和州的共享稅，州所占份額中的75%按各州居民人數(shù)分配，25%則是作為增值稅預(yù)先平衡以提高貧困州的收入水平。歐盟層面上的增值稅不適宜非集中的征稅權(quán)，因?yàn)檫M(jìn)項(xiàng)預(yù)付稅抵扣發(fā)生在規(guī)定的地點(diǎn)，而非商品價(jià)值的創(chuàng)造地，這與當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)活動(dòng)并不一致。在進(jìn)口貨物的增值稅方面則更為扭曲，因?yàn)槿绾卧谝U稅的進(jìn)口企業(yè)和退稅的出口企業(yè)間進(jìn)行分配，迄今尚無成功的分配體制可循。

三、在歐盟成員國內(nèi)部建立和保證征稅自治

聯(lián)邦制國家和參與區(qū)域一體化的單一制國家在征稅權(quán)分配上有很多共同點(diǎn)：地方都可獲得土地稅收入和本地的部分營業(yè)稅，此外還擁有所得稅的收益權(quán)，大部分情況下也擁有稅率的形成權(quán)。

由地方自主征收遺產(chǎn)稅和財(cái)產(chǎn)稅比較困難，因這些稅種對(duì)稅收競(jìng)爭(zhēng)非常敏感。相反對(duì)不動(dòng)產(chǎn)交易征稅則最好由地方負(fù)責(zé)。如考慮針對(duì)生產(chǎn)商征收特別消費(fèi)稅的簡(jiǎn)便性，則一般由中央統(tǒng)一征收，因這些企業(yè)的地區(qū)分布并不均衡。原材料稅的情況與之相類似。

（一）地方的區(qū)位競(jìng)爭(zhēng)和征稅自治

企業(yè)總在尋找能以最低價(jià)格為其提供生產(chǎn)所需要素的基地。“近市場(chǎng)”標(biāo)準(zhǔn)一方面取決于運(yùn)輸成本，另一方面取決于產(chǎn)品本身。最新的研究表明人口稠密地區(qū)的優(yōu)勢(shì)在于積聚的積極的外部效應(yīng)①Jochen，Schumann，Ulrich，Meyer，und Wolfgang，Str觟bele：Grundzüge Der Mikro觟konomischen Theorie，Gabler Wissenschaftsverlage，2011，S.204.，特別是知識(shí)積聚的外部效應(yīng)。但原材料及具備相應(yīng)素質(zhì)的勞動(dòng)力的可支配性和價(jià)格，都是由一般和特殊的公共基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)決定的。這不僅是指“用混凝土制成”的“硬”的基礎(chǔ)設(shè)施，也涉及到從屬的“軟”的服務(wù)業(yè)，在歐美它們現(xiàn)在通常由私人部門經(jīng)營，同時(shí)獲得公共補(bǔ)貼，因其生產(chǎn)成本往往無法收回。

要實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)資源的優(yōu)化配置，正如建立歐洲內(nèi)部市場(chǎng)所追求的一樣，歐盟各成員國不能提供任何會(huì)扭曲競(jìng)爭(zhēng)、損害自由貿(mào)易的補(bǔ)貼。故成員國只能把改善基礎(chǔ)設(shè)施作為區(qū)位競(jìng)爭(zhēng)的核心要素，這同樣適用于分稅制下的地方政府。

在同一國民經(jīng)濟(jì)體系中的不同層級(jí)的地方政府會(huì)從自身角度出發(fā)，努力將公共給付與相應(yīng)的稅收成本配比最優(yōu)化。與經(jīng)濟(jì)相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施供給意味著是長(zhǎng)期投資，在結(jié)構(gòu)調(diào)整時(shí)并不能隨意放棄或改變?yōu)槠渌袠I(yè)。在那些生產(chǎn)潛力尚未被充分挖掘的地區(qū)，較高的失業(yè)率和商業(yè)設(shè)施的閑置率，以及基礎(chǔ)設(shè)施的不完全利用，都使新企業(yè)遷入的邊際成本極低甚至為零。故地方會(huì)對(duì)那些可能會(huì)加重流動(dòng)資本負(fù)擔(dān)的稅種，降低其稅率；對(duì)在稅基上含有不動(dòng)產(chǎn)因素的稅種，則提高稅率。這種情況將一直持續(xù)到公共給付享用者不堪其日益加重的稅負(fù)，乃至于準(zhǔn)備外遷或改選政府為止。

還有一種安全的財(cái)政策略與差別稅率有關(guān)，那些駐扎在地方的、很少遷移的企業(yè)和收入低、教育程度低的公民相對(duì)于遷移度高的企業(yè)和富人而言，稅賦負(fù)擔(dān)更重。瑞士的一些地方政府不采用全世界幾乎都通用的征稅的居住地原則，只對(duì)在瑞士消費(fèi)的收入部分課稅，目的是以這種特殊的稅收政策吸引全世界的富人。這種公然破壞普遍適用原則和公平征稅原則的做法，無疑會(huì)導(dǎo)致不公平的稅收競(jìng)爭(zhēng)，最終造成資源配置失靈和社會(huì)福利損失。此外地方政府如沒有一致地執(zhí)行由上級(jí)規(guī)定的稅收法規(guī)，也會(huì)導(dǎo)致這種后果。如德國的聯(lián)邦州長(zhǎng)期以來都傾向于通過減少檢查來實(shí)現(xiàn)對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展有重大意義的行業(yè)的變相保護(hù)。

經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人口數(shù)量的地區(qū)差異，會(huì)導(dǎo)致稅收競(jìng)爭(zhēng)的不對(duì)稱性。發(fā)展迅速的地區(qū)，遷入企業(yè)和居民而增加的邊際成本很低，且因經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)也無需加大稅收就可抵消這些增加的成本。而發(fā)展緩慢的地區(qū)則由于基礎(chǔ)設(shè)施的殘余成本而面臨成本不斷提高的難題，提高稅收勢(shì)在必行，區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)力因之受損。

在稅收競(jìng)爭(zhēng)激烈的環(huán)境下，如何保障其公平性和促進(jìn)社會(huì)福利增長(zhǎng)性功能的發(fā)揮？毫無疑問，應(yīng)限制地方利用征稅權(quán)而采取不合規(guī)則的越界行為。

歐盟法院對(duì)直接稅的司法判例可被視作方向性指引，照這些判例，各成員國在進(jìn)行稅收立法時(shí)不得損害四大基本自由。然而歐洲法院判決的案例大部分都只是涉及保障國內(nèi)稅基，在不公平的區(qū)位競(jìng)爭(zhēng)中，有目的地放棄部分稅收才是政治選舉中的有效手段。目前成員國的稅收減免已開始受到歐盟的制約，但對(duì)地方稅收形成權(quán)是否符合內(nèi)部市場(chǎng)一致性的審核，還受到質(zhì)疑，因?yàn)槿鄙倌軐?duì)其進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化評(píng)估的方案。

中央政府可借助對(duì)稅基和稅率特征的預(yù)先規(guī)定來限制在地方層面上的不公平競(jìng)爭(zhēng)。這里所涉及的稅基在各地方中都應(yīng)均衡分配。均衡并不意味著每個(gè)居民都繳等量的稅，而是要重視三個(gè)決定公共給付成本的宏觀要素：人口數(shù)量、經(jīng)濟(jì)凈價(jià)值創(chuàng)造和公共品生產(chǎn)的成本差異，尤其是在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)與落后地區(qū)之間、在人口密集與稀少地區(qū)之間的不動(dòng)產(chǎn)價(jià)格和工資成本差異。

使區(qū)位競(jìng)爭(zhēng)功能正常發(fā)揮的稅收競(jìng)爭(zhēng)不僅保障了地區(qū)間資源的有效分配，且避免了無效率的“繞道融資”①Rolf，Ebbighausen，Die Kosten der Parteiendemokratie：Studien und materialen zu einer Bilanz staatlicher Parteienfinanzierung in der Bundesrepublik Deutschland，Westdt.Verl.，1996，S.10.，進(jìn)而避免了稅賦的加重。此外還可避免在征稅和財(cái)政管理過程中出現(xiàn)的官僚成本，至少能減少稅基的個(gè)別部分。這樣稅收競(jìng)爭(zhēng)會(huì)提高各地區(qū)位競(jìng)爭(zhēng)力，同時(shí)也促進(jìn)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)的整體發(fā)展。

（二）征稅自治和財(cái)政平衡的關(guān)系

狹義的財(cái)政平衡對(duì)保護(hù)公平有效的稅收競(jìng)爭(zhēng)具有決定性意義。一般來說，在聯(lián)邦國家中征稅權(quán)是分散的。有學(xué)者經(jīng)常批評(píng)財(cái)政平衡中的轉(zhuǎn)移支付只是為了保障生活水平的等價(jià)性而將稅收從富裕地區(qū)再分配到貧困地區(qū)，正如同德國《基本法》所規(guī)定的。這種觀點(diǎn)錯(cuò)誤地認(rèn)為，財(cái)政平衡也有平衡需求差異的任務(wù)，而需求差異卻并非地方所能獨(dú)立決定。此外轉(zhuǎn)移支付也可將空間的外部效應(yīng)內(nèi)部化。世界上所有的財(cái)政平衡系統(tǒng)都包含稅收能力平衡。這通常會(huì)產(chǎn)生激勵(lì)問題，平衡費(fèi)率如此之高，以致很多地區(qū)幾乎要完全通過轉(zhuǎn)移收入來平衡其對(duì)征稅的放棄。同一層級(jí)中的地方政府越多陷入這樣的激勵(lì)陷阱，整個(gè)體系中的公共部門融資不足的趨勢(shì)就會(huì)越嚴(yán)重。

多層級(jí)的財(cái)政平衡還有一個(gè)重要的任務(wù)：在分配給各級(jí)政府的稅源無法滿足公共需求的情況下，它必須保證在縱向和橫向上，財(cái)政資金能滿足公共所需。如從縱向觀察，合適的稅基數(shù)量、征稅基礎(chǔ)相對(duì)穩(wěn)定的標(biāo)準(zhǔn)和區(qū)域間分配均等的標(biāo)準(zhǔn)都隨著各層級(jí)的權(quán)責(zé)和任務(wù)的下放而減少或降低。隨著下放任務(wù)范圍的擴(kuò)大，地方卻沒有相應(yīng)的獨(dú)立的征稅權(quán)。故上級(jí)在增加下級(jí)的職責(zé)時(shí)，必須在提高現(xiàn)有稅率還是擴(kuò)大垂直財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的總額之間做出選擇。

如果從地區(qū)間分配的角度來分析典型的稅源則可發(fā)現(xiàn)，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，相關(guān)的人均經(jīng)濟(jì)存量與變量，都要高于落后地區(qū)。如果稅收總體上遵循量能課稅原則，那么大部分地方的標(biāo)準(zhǔn)稅收會(huì)呈現(xiàn)累進(jìn)增長(zhǎng)，也即稅收能力隨地方經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)而不斷提高。如在分稅制下的地方政府享有征收某些稅收附加費(fèi)的權(quán)利，那他們?cè)诙愂崭?jìng)爭(zhēng)中就會(huì)處于完全不同的起點(diǎn)上。只有與差別不大的稅收附加費(fèi)基礎(chǔ)一起，調(diào)節(jié)不同稅收能力的財(cái)政平衡才能為稅收競(jìng)爭(zhēng)創(chuàng)造公平的前提條件。

在中央決定稅基、地方享有稅收附加費(fèi)和稽征率權(quán)利的情況下，財(cái)政平衡在縱向和橫向上都有防止或糾正課稅改革負(fù)面效應(yīng)的功能。財(cái)政平衡一般出于稅收政策的原因而被實(shí)施，鑒于其任務(wù)，它不應(yīng)被視為地方政府的融資來源。此外稅收的變化不是均等的，是根據(jù)征稅特征①在德國，一般的征稅特征（Besteuerungsmerkmale）被標(biāo)注在個(gè)人稅卡的第一部分，主要包括稅率等級(jí)、享受免稅的孩子的數(shù)量、教會(huì)稅抵扣等三項(xiàng)。的地方分配標(biāo)準(zhǔn)不同而變化的。稅收能力平衡則避免了單個(gè)地方受收入效應(yīng)過度影響的風(fēng)險(xiǎn)。

當(dāng)然建立在實(shí)際征稅收入基礎(chǔ)上的，一個(gè)高度均衡的財(cái)政平衡，即便該平衡是按照法定的平均稅率和稽征率而實(shí)現(xiàn)的，其負(fù)面的激勵(lì)效果也應(yīng)該受到批判性的評(píng)價(jià)。

具有正面的激勵(lì)效應(yīng)，且有利于促進(jìn)公平稅收競(jìng)爭(zhēng)的財(cái)政平衡的前提條件是：其所依據(jù)的財(cái)稅收入是公平計(jì)算的，相關(guān)的各項(xiàng)統(tǒng)計(jì)指標(biāo)穩(wěn)定，地方?jīng)]有人為操縱且符合最新的實(shí)際情況。這樣的財(cái)政平衡首先就要清晰確定：地方通過對(duì)其擁有的征稅權(quán)采取不同稅率而獲得的經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，或是因減免稅造成的收入下降，然后將這些因素與沒有采取這類措施的其他地區(qū)綜合考慮。在這樣的制度下，財(cái)政平衡的配置部分和再分配部分可以系統(tǒng)的被分開界定。

四、反對(duì)征稅自治的政治阻力

清晰的征稅權(quán)分配，不僅要體現(xiàn)在收益權(quán)和行政管理權(quán)范疇中，還要體現(xiàn)在立法權(quán)上，毫無疑問這對(duì)所有的地方政府都是有利的，它們的行為能力將因之而大大增強(qiáng)，特別是在應(yīng)對(duì)稅收競(jìng)爭(zhēng)方面。令人驚奇的是，許多歐盟成員國及其聯(lián)邦州大都對(duì)全面的征稅自治興趣不大，而且鄉(xiāng)鎮(zhèn)也不要求享有更多的征稅權(quán)限。只要能從上級(jí)獲得相應(yīng)的轉(zhuǎn)移支付，即使隨著營業(yè)稅的取消而逐漸失去了征稅自主權(quán)，它們也毫無怨言。因?yàn)閷?shí)行全面征稅自治的聯(lián)邦制國家往往是問題多多②在澳大利亞，其分稅制并不適應(yīng)其分權(quán)制，首先就是不能充分滿足財(cái)政需求；在瑞士，各地方間征稅權(quán)限相互協(xié)調(diào)不充分，因此出現(xiàn)了不公平的稅收競(jìng)爭(zhēng)；聯(lián)邦一般保留了所得稅的稅基形成權(quán)，由此而造成了各地方的稅收能力和橫向間差異。美國雖然不存在在州之間的稅收互相協(xié)調(diào)，但它也沒能避免因?yàn)槎愂辗謾?quán)所導(dǎo)致的競(jìng)爭(zhēng)扭曲和貿(mào)易受損等問題。。

不僅是地方政府，中央政府對(duì)更大力度的征稅自治也存在疑慮。尤其是在直接稅方面實(shí)行利益集團(tuán)保護(hù)政策和相應(yīng)“征稅形成權(quán)”的國家，其可以決定下屬地方稅基和基礎(chǔ)稅率的行政層級(jí)，必須放棄其在稅法中的此類干預(yù)措施。否則在競(jìng)選中可借助此廉價(jià)手段使其他地方不得不共同承擔(dān)成本。從公共選擇理論的角度看，征稅立法權(quán)壟斷的任務(wù)并無多大意義。

德國經(jīng)濟(jì)落后的地方政府擔(dān)心，擁有實(shí)質(zhì)的征稅權(quán)將迫使他們不得不提高稅收，而經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)則可以不斷降低稅率。在巴登符騰堡州和巴伐利亞州，這兩個(gè)南部的富州，都支持州擁有征稅自治和鄉(xiāng)鎮(zhèn)征收所得稅附加費(fèi)的權(quán)利。它們想要實(shí)現(xiàn)人均稅收的增長(zhǎng)，所需提高的追加費(fèi)率只是經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)的一半。關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的所得稅附加費(fèi)，現(xiàn)在在聯(lián)邦層級(jí)陷入爭(zhēng)議，中心城市及其周邊地區(qū)之間的矛盾也不斷加深。預(yù)計(jì)這些提議并不會(huì)獲得多數(shù)支持。

關(guān)于分稅制中的課稅基礎(chǔ)的某些問題目前在德國尚無討論，那么究竟什么才是造成地方政府獲得更多征稅權(quán)的阻礙呢？綜合相關(guān)文獻(xiàn)，本文嘗試作答如下：

第一，聯(lián)邦和地方都不愿意為地方財(cái)政赤字承擔(dān)責(zé)任。迄今為止，德國的地方政府從沒有充足的收入能夠平衡赤字，而預(yù)算平衡所要求的縮減開支常常無法實(shí)現(xiàn)，因?yàn)楹芏嗔x務(wù)性的硬性支出無法消減。如果擁有征稅權(quán)就必須提高稅率。地方政府必須直接與選民討論提高稅收，而這往往導(dǎo)致執(zhí)政者失去選票。故地方寧愿與上級(jí)政府圍繞更多資金劃撥而展開談判。

第二，聯(lián)邦政府的稅收政策，現(xiàn)在通常被賦予了決定選舉勝敗的意義，故極易受到來自其他層級(jí)的影響。

多層級(jí)行政體系中的征稅權(quán)改革是非常困難的，對(duì)聯(lián)邦政府而言成本高昂。因?yàn)檩^之其他立法議題，這是直接關(guān)系到下次選舉是否成功的關(guān)鍵問題。在現(xiàn)實(shí)世界中，沒有改革能夠保證短期沒有失敗者。即使長(zhǎng)期來看，地方政府都能通過更多的，建立在公平稅收競(jìng)爭(zhēng)基礎(chǔ)上的，有限制的征稅權(quán)實(shí)現(xiàn)創(chuàng)造新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。因此聯(lián)邦的任務(wù)是通過轉(zhuǎn)移支付來減少基礎(chǔ)性政策改革中的風(fēng)險(xiǎn)和損失。在德國，這點(diǎn)目前這還很難實(shí)現(xiàn)，因?yàn)?008年以來爆發(fā)的經(jīng)濟(jì)危機(jī)使所有層級(jí)的政府都面臨著再次減少財(cái)政赤字的挑戰(zhàn)。

〔1〕 李以所.德國“擔(dān)保國家”理念評(píng)介[J].國外理論動(dòng)態(tài)，2012，07：26-32.

〔2〕 Axel Reiserer，Irland：Ein EU-Kommissar spielt Tabubrecher，Die Presse von 09.11.2010.

〔3〕 Helmut Seitz，F(xiàn)iskalf觟deralismus in Deutschland：Probleme und Reformbedarf am Beispiel der Finanzbeziehungen zwischen Bund und L覿ndern，Vierteljahrshefte zurWirtschaftsforschung，72，（3），2003，S.349-360.

〔4〕 Gisela，F(xiàn)覿rber，SteuerhoheitvonGebietsk觟rperschaften，Deutsches Forschungsinstitut für 觟ffentliche Verwaltung Speyer，F(xiàn)魻V 64，Discussion Papers，2011，S.1.

〔5〕 Inman，R.and D.Rubinfeld，“Designing Tax Policy in Federalist Economies：An Overview.Journal of Public Economics，60，1996，p.307-334；I

〔6〕 Oates，W.，F(xiàn)iscal Federalism.New York，Harcourt，1972.

〔7〕 Karl-Hans，Hartwig（Hrsg.），Subsidiarit覿t，Wettbewerb und Subventionen im Verkehr，Themenschwerpunkte der Studienkreistagung2005，Vandenhoeck&Ruprecht，2006，S.21.

〔8〕 Richard A.Musgrave，A Theory of Public Finance，New York，1959.

〔9〕 Erik，Lindahl，Die Gerechtigkeit der Besteuerung，Lund 1919，S.85；Paul A.Samuelson，“Diagrammatic Exposition of a Theory of Public Expenditure”，Review of Economics and Statistics，1995，p.350.

〔10〕 David，Ricardo，“The works and correspondence of David Ricardo”in P.Sraffa （ed.），Pamphlets and papers 1915-1823，Vol.IV，Cambridge 1966.

〔11〕 R.J.Barro，“Are government bonds net wealth?”，Journal of Political Economy Vol.82（1974），p.1095.

〔12〕Mario，Monti，A new Strategy for the Single Market at the Service of Europe's Economy and Society，Report to the President of the European Commission JoséManuel Barroso，Bruxelles，9 May 2010.

〔13〕Stephan，Ebner，Verfassungsrechtliche Ausgestaltung des horizontalen Finanzausgleichs.L覿nderfinanzausgleich ein bundesstaatlicher Eckpfeiler?，Saarbrücken：Verlag Dr.Müller，2009.

〔14〕 Philipp J.，Grossman，F(xiàn)iscal Competition among States in Australia：The Demise of Death Duties，Perth 1989.

〔15〕Friedrich，Gr觟teke，Europ覿ische Beihilfenkontrolle und Standortwettbewerb：eine 觟konomische Analyse，Stuttgart 2007，S.18.