試析從事生產經營活動事業單位改革——以江蘇為例

李 強

（南京大學，江蘇 210019）

當前，按照中央的統一決策部署，全國各地區各部門正在積極穩妥分類推進事業單位改革。要在將現有事業單位劃分為承擔行政職能、從事公益服務、從事生產經營活動等類別的基礎上，對不同類別事業單位實施不同的改革和管理方式。其中，從事生產經營活動事業單位改革先期已經廣為實踐。

一、改革實踐

事實上，在《中共中央 國務院關于分類推進事業單位改革的指導意見》（中發〔2011〕5號）及其相關配套政策文件印發前，從事生產經營活動事業單位改革已在不斷推進。從改革實踐看，此項改革主要采取自上而下推動或者自下而上探索的辦法進行。

（一）自上而下的推動①需要指出的是，從下級政府的角度看，只要上一級政府部署的改革，都是自上而下推動的。而這里基于中央與地方的區分，僅指中央自上而下統一部署在全國范圍內推進的改革。

從20世紀末以來，中央采取印發指導性文件、自上而下地在全國范圍內統一部署推動從事生產經營活動事業單位改革。如1999年，國務院辦公廳以國辦發〔1999〕37號文件印發了地質勘查單位改革的方案。同年，國辦發〔1999〕101號文件明確了工程勘察設計單位改革的政策措施。2000年，對兩類從事生產經營活動單位改革進行了部署：一類是應用型科研機構，還有一類為會計師（審計）事務所、財會咨詢公司、稅務師事務所、律師事務所，各種資產評估、價格鑒證、工程造價審計（審核、咨詢）等經濟鑒證類社會中介機構。《中共中央國務院關于深化文化體制改革的若干意見》（中發〔2005〕14號）明確了從事文化生產經營活動事業單位改革的要求和政策，改革對象包括其他藝術院團，一般出版單位和文化、藝術、生活、科普類等報刊社，以及新華書店、電影制片廠、影劇院、電視劇制作單位和文化經營中介機構，黨政部門、人民團體、行業組織所屬事業編制的影視制作和銷售單位。中發〔2011〕5號文件明確的從事生產經營活動事業單位具體指的是所提供的產品或服務可以由市場配置資源、不承擔公益服務職責的事業單位，這類單位要逐步轉為企業或撤銷，今后也不再批準設立從事生產經營活動事業單位。

（二）自下而上的探索

除按照中央統一部署推進外，地方政府還結合當地實際，主動探索從事生產經營活動事業單位改革。以江蘇省為例，2002年6月，省交通廳印發了《全省公路、航道機構事企分開的指導意見》（蘇交法〔2002〕29號），要求將省、市、縣三級公路、航道機構所屬的工程、養護、三產等生產性、經營性、服務性單位與公路、航道管理機構完全脫鉤，使其成為企業，參與公路、航道建設、養護市場的競爭。同年11月，省委辦公廳、省政府辦公廳出臺了《關于開展清理整頓黨政機關所辦賓館（飯店、招待所）和培訓中心工作的實施意見》（蘇辦發〔2002〕31號），明確除省委、人大、政府、政協原有培訓、接待基地分別保留，公安、檢察、法院和省以下垂直管理部門經批準適當保留一處培訓、接待基地外，原則上取消省級黨政機關所辦各類培訓機構和培訓基地。今后黨政機關不得再興建、經營賓館（飯店、招待所）和各類培訓中心，正在興建的培訓中心基地改為機關或事業單位辦公用房。2003年1月，省政府出臺了《關于進一步推進全省城市市政公用事業改革的意見》（蘇政發〔2003〕9號），對生產性、經營性和作業性城市市政公用事業單位轉企改制工作進行了全面部署，明確了推進改革的政策措施，規定各地城市市政公用行業不得新設事業單位，現有事業單位不得新增事業性質人員。在總結市縣做法經驗的基礎上，2004年7月，召開了省屬事業單位改革動員會，以省委辦公廳、省政府辦公廳名義出臺了《關于省屬生產從事生產經營活動事業單位改革實施意見》（蘇辦發〔2004〕20號），標志著省屬從事生產經營活動事業單位改革正式啟動，并于2005年底基本結束此項改革。13個省轄市從事生產經營活動事業單位改革也已基本完成。截止2007年底，全省共有3243家從事生產經營活動事業單位進行了改革，其中撤銷1164家，轉企改制2079家（江蘇省發展和改革委員會，2008）。

二、理論解釋

隨著經濟體制的轉變，形成于計劃時代的我國國有部門作了重大調整，不僅大刀闊斧地實施了國有企業改革，而且積極推動從事生產經營活動事業單位改革，并且國有企業改革的諸多理念和做法為從事生產經營事業單位改革所借鑒、效仿。因此，有關國有企業改革的理論研究成果，對從事生產經營活動事業單位改革也具有解釋力，運用相關理論可以分析從事生產經營活動事業單位改革的動因。主要有以下三種代表性的見解：

（一）問題導向論

在一些經濟學者看來，國有企業之所以要改革，就是要解決國有企業存在的“所有者缺位”①國有企業從理論上講是屬于全體民眾的，全體民眾又將所有權委托給國家，政府及其部門則代表國家行使所有者的職能，但當科層制下政府官員的激勵與國有企業的經營業績幾無關聯時，政府官員也就沒有動力去真正監督國有企業的經營狀況。特別是在國資委成立前存在一家國有企業有多個政府主管部門的情況下，更是難以從制度上保證對國有企業經營監管的有效性，從而出現了國有企業“所有者缺位”的問題。和信息不對稱②由于國有企業治理結構呈現自下而上多層級代理、自上而下多層級委托的特征，“委托——代理”鏈過長，難免造成代理人對上負責但對下不負責的狀況，影響國有企業制度績效。參見石磊：《國有企業的委托——代理結構與制度改進》，《管理世界》1997年第2期，第125-132頁。等制度性問題，放權讓利、承包經營、建立現代企業制度、完善法人治理結構等改革舉措，都是為克服國有企業存在的弊端而設計推行的（石磊，1992）。從事生產經營活動事業單位改革的主要目的，也是為了克服這些單位存在的市場壟斷、缺乏競爭、人浮于事、效率低下等問題。就是說，只有通過改革，才能徹底克服此類單位制度性的弊端，使其真正成為自主經營、自負盈虧、自我約束、自我發展的市場主體。

（二）動態過程論

學者樊綱總結了中國“漸進式改革”與東歐、蘇聯等國“激進式改革”不同的突出特點是，在暫時不觸動舊體制的情況下，先發展新體制，然后隨著經濟結構的改變，逐步改革舊體制。這一新體制就是以市場為導向的“非國有經濟”。隨著非國有經濟的成長及其在國民經濟中所占比重的增加，逐漸為國有部門的改革提供了充分的理由，創造了必要的條件③非國有經濟的發展為國有部門的改革創造的條件和環境具體包括：（1）非國有經濟的發展，逐步形成了對國有企業的競爭壓力，打破了國有企業在市場上原有的壟斷，使其壟斷利潤消失，導致其財務狀況惡化、虧損加劇，這是迫使國有企業走向改革的重要外部條件；（2）非國有經濟的發展，支撐了國有經濟的增長，使政府能用某種方式利用收入的增量來對國有部門改革中利益受損的群體進行補償，有助于減少改革的阻力；（3）非國有經濟的發展，為轉移一部分國有職工提供了就業機會；（4）非國有經濟的發展，形成了資本實力和經營能力俱備的新型企業和企業家，為收購、兼并國有企業提供了可能，人們也開始有錢買資本；（5）非國有經濟的發展，為國有體制的改革，提供了國內的“體制示范”。參見樊綱：《論體制轉軌的動態過程——非國有部門的成長與國有部門的改革》，《經濟研究》2000年第1期，第14頁。（樊綱，2000）。從事生產經營活動事業單位改革大抵也表現為類似過程。隨著政府規制的放松、市場的發育成熟，當原本僅由事業單位從事的業務已經轉為主要由企業生產經營時，當從事某項生產經營活動的主體已是企業時，從事生產經營活動事業單位改革就成為必然要求。

（三）財政收入論

有學者注意到，在財政分權的體制下，地方政府有充足的動力來推動國有企業改革（朱恒鵬，2004）。這是由于1994年分稅制改革以來，受稅源、稅制等因素的影響，與中央財政收入逐年大幅增長不同，地方政府財政境遇每況愈下，特別是越到基層財政狀況越為糟糕，但承擔的事權卻不減反增。因此，在強大的財政壓力和預算約束硬化的條件下，地方政府會對實際上成為財政包袱的國有企業積極實施改革。地方政府也會基于同樣理由，積極推動從事生產經營活動事業單位改革，最大程度地利用市場，降低運行成本、提高資源配置效益。

當然，上述對國有企業改革的理論解釋都只是基于某一視角，尚存在這樣或那樣的不足。如：問題導向論很難解釋為何國有企業改革舉措表現為逐步深化的過程；動態過程論是以非國有部門的效率優于國有部門為立論前提，但對于該前提卻未作論證；財政收入論與大多數財政狀況較好的地區改革力度大于欠發達地區的經驗事實不符。因此，正如國有企業改革可能需要綜合運用多種理論才能得以解釋說明一樣，從事生產經營活動事業單位改革也絕不只有單一動因，而是多因素共同作用的結果——既有可能為了從根本上克服事業單位存在的制度性弊端，也有可能是政府適應建立市場經濟體制需要的主動選擇，或者是出于充分利用市場力量、有效配置資源的目的。此外，在上級未對改革作出統一部署要求的情況下，當經濟社會發展水平相當的地區都在開展從事生產經營活動事業單位改革時，一種視作當然的力量就會使改革在組織場域中擴散，形成改革的濃郁氛圍，化為改革的自覺行為。

三、初步推斷

結合先前對從事生產經營活動事業單位改革原因的分析，對于在什么情況下此項改革分別最有可能采取自上而下推動或者自下而上探索的方式這一問題，可以提出如下初步論斷：

（一）作為建立和完善市場經濟體制的重要舉措

當把推進生產經營活動事業單位改革作為建立和完善市場經濟體制重要舉措時，更多的會采取自上而下推動改革的方式。如會計師（審計）事務所等經濟鑒證類社會中介機構原為主管部門所屬事業單位，業務量充足，發展無憂。主管部門則控制其人、財、物等大權。在沒有外力強勢推動的情況下，地方和部門、單位幾乎沒有可能主動實施改革。但中央從建立健全與社會主義市場經濟相適應的中介機構管理體制和符合市場經濟要求的自律性運行機制，維護社會主義市場經濟體制健康運行的目的出發，推動經濟鑒證類社會中介機構改革，促進此類機構獨立、客觀、公正地執業，使其真正成為自主經營、自擔風險、自我約束、自我發展、平等競爭的經濟組織。同樣，隨著市場經濟體制的進一步完善，推動從事生產經營活動事業單位改革的步伐也需相應加快。每當經濟體制改革向縱深推進一步，從事生產經營活動事業單位改革的迫切性和必要性就愈強。此外，市場經濟程度相對發達的地區，也更有可能探索生產經營活動事業單位改革，改革的力度和深度也可能更大。這是因為隨著市場經濟的建立和完善，市場配置資源的基礎性地位更加突出，開展同類業務機構的增多，逐漸打破原有的市場壟斷，迫切需要對從事生產經營活動事業單位實施改革，以進一步明晰政府職能邊界，創新政府職能履行方式。同時，市場經濟的發展，不僅帶來人們思想觀念的轉變，而且增強了地方財政實力，為從事生產經營活動事業單位改革提供了人員分流、補償支付等方面的條件，有助于從事生產經營活動事業單位改革的順利進行。

（二）基于財力條件的限制

由于受財力條件的限制，為降低運行成本、高效配置資源，地方政府有動力探索從事生產經營活動事業單位改革。如對養護作業單位實施轉企改制，可以有效克服原有事業單位體制下的人浮于事、效率低下、用工成本高等弊端，轉而采用機械化作業、聘用合同工等方式，達到降低成本、提高效率、推動發展的目的。當然，地方政府既有可能出于前述動機探索改革，也有可能由于缺乏支付改革成本的財力或者出于影響社會穩定的擔心等原因而停止改革探索，甚至由于認識不到位、措施不得力等因素導致中央自上而下推動的改革有的時候也難以不折不扣地貫徹實施。

（三）形成共識

如果形成共識，從事生產經營活動事業單位改革就更容易推行。具體不僅體現在最初確定從事生產經營活動事業單位名單時就需要相關方面形成共識、達成一致意見，而且在改革實施過程中更要如此，才能確保改革的順利進行。如受前期相繼推進的應用型科研機構、工程勘察機構等轉企改制及市縣先行探索改革的影響，江蘇省屬事業單位及其主管部門能夠根據其承擔的工作職責和主要業務，實事求是地確定從事生產經營活動事業單位類別①在事業單位分類過程中，不同程度地存在“往上靠”的現象，即從事生產經營活動事業單位向從事公益服務事業單位靠、從事公益服務事業單位向承擔行政職能事業單位靠，由于缺乏剛性標準，也由于思想認識上的不統一和政策把握上的不一致，分類操作部門與事業單位及其主管部門在具體類別確定時需要經過反復溝通磋商，甚至有的時候需要高層領導作最后決定。但在江蘇省屬事業單位分類過程中，事業單位及其主管部門能根據承擔的職責任務，主動將其定為從事生產經營活動事業單位。應該說，這與該省先期改革實踐以及當初改革氛圍有著密切聯系。，并較為順利地實施了改革。同樣，當視作當然、形成共識后，自上而下推動和自下而上探索也可以做到有機結合。正是在自下而上探索的過程中，遇到了機構分類、社會保障、資產處置、人員安置、改革銜接等地方難以解決的深層次問題，中央印發了中發〔2011〕5號文件，自上而下地推進事業單位改革。當各地都已開展探索實踐，改革成為潮流和趨勢時，對上級適時推進改革也就提出了迫切要求。自下而上的探索還為自上而下的推動提供了有益的經驗教訓，好的做法可以總結推廣，不當之處需要糾正避免。此外，當視作當然、形成共識后，行政推動和社會參與也會形成良性互動。如2002年，江蘇省委、省政府順應民主黨派及工商聯的聯名提案，對省級各部門所辦賓館、飯店、招待所和培訓中心部署實施了改革（黃廣明，2002）。

四、改革操作

從事生產經營活動事業單位的改革方向是逐步轉為企業。此項改革涉及到利益關系的重新調整，社會關注度高，操作難度較大，需要結合實際，妥善處理一些關鍵問題，才能保證改革的順利進行。

（一）資產處置

從資產所有制的角度來看，企業主要有三種存在形式，即國有企業、民營企業（包括外資企業）以及股份制企業。那么，從事生產經營活動事業單位轉為企業應當選擇何種方式呢？這涉及到國有產權制度改革問題。我國國有企業改革經歷了一個逐步深化的過程。尤其是十五屆四中全會作出“從戰略上調整國有經濟布局和改組國有企業”，要求繼續實行“抓大放小”的方針，“放開搞活國有中小企業”（江澤民，2006）的決策部署后，各地加快國有經濟布局和結構調整步伐，除了在關系國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域重點培育和抓好國有及國有控股的大型企業和企業集團外，在一般競爭性產業中則采取改組、聯合、兼并、租賃、承包經營和股份合作制、出售等多種形式，引導民營資本進入，從而放開搞活了國有中小企業。可以說，正是通過實施國有產權制度改革，改變了國有企業存在的“所有者缺位”和委托鏈條過長、代理環節過多等制度性弊端，助推了轉制企業的發展。但由于認識上的偏差、政策規定的缺失等原因，在國有企業改制過程中，出現了一些不規范的問題。尤其是2004年香港學者郎咸平運用財務分析方法，指出國有企業改制中存在國有資產流失現象，并質疑某些企業利用改制侵吞國有資產以及管理層收購的做法后，引起了社會各界關于國有企業產權改革的深刻反思和激烈爭辯。因此，從維護國家安全、保障社會安定、應付國際危機的需要出發，確有必要在關系國家安全和國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域實行國有企業或者國有控股的股份制，由國資部門履行出資人職責并加強監管，以有效發揮國有經濟的控制力、影響力和帶動力，增強國有經濟的主導作用，鞏固公有制的主體地位。而對于那些一般競爭性產業中的國有中小企業，則要按照建立和完善社會主義市場經濟體制的要求，穩步實施產權改革。在改制過程中，可探索管理層收購或控股，但要切實做到規范操作，公開公正，有效維護出資人、債權人、企業和職工等多方面的利益。

基于上述認識，深化改革時，考慮到目前多數從事生產經營活動事業單位開展的業務屬于競爭性行業，從事生產經營活動事業單位改革的一個動因就是為了進一步打破市場壟斷，通過改革明確轉企改制單位的市場主體地位，在市場競爭中優勝劣汰，因此需要鼓勵實行產權制度改革，將從事生產經營活動事業單位凈資產經評估后，通過產權交易市場競標轉讓的方式，公開轉讓給內部職工、法人或自然人，依法組建成民營企業或者民營控股企業。同時，鑒于少數從事生產經營活動事業單位承擔的職責任務關系國計民生或者涉及意識形態、為特定群體服務，可將此類單位轉制為國有企業或者國有控股企業，并根據國家有關規定，建立健全國有資產出資人制度。此外，對那些規模較小、業務萎縮、經營不善的從事生產經營活動事業單位，予以撤并重組。改革操作時要做到公開、公平、公正。因為包括產權在內的國有資產處置是關系到該項改革成敗的關鍵工作，須按國家有關對國有資產的財務審計和資產評估，國有資產剝離、核銷、轉讓和租賃，劃撥的國有土地使用權處置等方面的政策規定，堅持公開、公平、公正的原則，嚴格程序，規范操作，確保國有產權轉讓依法有序地進行。改制單位的名稱、資質、商標、專利等無形資產也必須納入評估范圍。資產評估必須通過招標選擇中介機構，評估結果必須向職工公示。所有國有資產的處置都須實行進場交易，公開掛牌，競標轉讓。否則，不僅容易引發國有資產流失，而且直接影響改制單位的長遠發展。

（二）人員安置

從事生產經營活動事業單位改革，需要妥善處理“人到哪里去”的問題。這涉及到每個涉改人員的切身利益。尤其在就業形勢嚴峻、社會穩定風險加大的當下，更要發揮政府的主導作用和單位的主體作用，不能將轉企改制單位工作人員簡單地推向社會，而要針對其年齡、工作年限、原有身份以及改革方式等不同情況，實行不同的處理辦法。具體來講，參照政府機構改革人員分流做法，對于符合一定條件的在編人員，履行規定程序后，可實行提前退休。對于改制為國有和國有控股企業的單位，由于仍為國有部門，改制后的單位有義務與原單位全部在編職工簽訂勞動合同。對于改制為民營或民營控股企業的，則可運用經濟獎勵等多種手段，鼓勵其多錄用原單位在編人員。對于原單位的一些特殊身份在編人員，也可要求轉企改制單位作為政治任務承擔下來。如江蘇省委辦公廳、省政府辦公廳印發的《關于省屬生產從事生產經營活動事業單位改革實施意見》（蘇辦發〔2004〕20號）規定，改制后的企業原則上應錄用原事業單位全部在編人員，確保原事業單位的軍隊轉業退伍人員、省級以上勞動模范、根據國家政策規定必須安排就業的在編人員在改制后的企業中就業（個人選擇自謀職業的除外）。對在原事業單位連續工作滿10年的在編人員，本人要求訂立無固定期限勞動合同的，改制后企業應當與其訂立。由于已由事業單位性質轉變為企業法人，轉企改制單位應當注銷事業單位法人，核銷事業編制，所有在職職工都要調整勞動關系。對不進入轉企改制后企業的職工，轉企改制單位要依法與其解除、終止用人關系；對進入轉企改制后企業的職工，企業依法與其簽訂勞動合同。對不再與轉企改制后企業簽訂勞動合同的和進入民營或民營控股企業的在編職工，可以參照國有企業改制調整勞動關系的辦法，發放或提留安置費或經濟補償金。

此外，從事生產經營活動事業單位改革后，由原先主管部門的附屬變為真正的獨立法人和市場主體，職工也由單位人變為社會人。因此，改革后的企業及其職工要按照屬地管理的原則，依法參加當地企業職工養老、醫療、失業、生育、工傷等社會保險，依法繳納各種社會保險費。改革前已參加機關事業單位養老保險的單位及其職工，應按有關規定辦理養老保險關系轉移手續。改革前按國家規定計算的連續工齡，應當視同繳費年限，期間應當繳納的基本養老保險費由政府承擔。考慮到企業與事業單位退休待遇存在較大差距，為保護職工合法權益，保障改革順利進行，可實行“老人老辦法、新人新辦法”，對改革前已經離退休（含提前退休）人員，原享受的離退休費待遇標準不變。對改革后參加工作的人員，參加企業社會保險。對改革前參加工作、改革后退休的部分人員，可在一定時期內實行增發養老金補貼的辦法，以補平按企業職工養老金計發辦法計發的養老金低于改制時原事業單位退休金計發標準的差額部分。改革后有條件的單位，也可為職工建立補充醫療保險和企業年金，以妥善解決這部分人員的養老、醫療等待遇。此外，要做好改革單位離退休人員的服務管理工作，離休人員可由原舉辦單位負責管理，退休人員逐步實行社會化管理。

（三）財政稅收

由于需要為職工補繳社會保險以及支付分流人員身份置換等費用，從事生產經營活動事業單位改革，離不開財政的保障和支持。為推動改革順利進行，江蘇等地多渠道籌措資金，具體包括轉企改制單位的凈資產或國有資產變現收益；轉企改制單位行政劃撥土地出讓變現收入；主管部門系統內轉企改制單位統籌調劑資金；事業單位改革專戶統籌資金等。通過有力支付改革成本，消除了主管部門和轉企改制單位的后顧之憂，使分流人員身份置換補償及時到位、離退休人員待遇得到落實，促進了事業單位轉企改制的順利進行。在提供財政保障的同時，各地還采取稅收優惠等政策，在一定期限內（一般為5年）對轉企改制單位“扶上馬、送一程”，幫助其提升競爭力，促使其更好地在市場經濟中生存和發展。如江蘇省在城市市政公用事業單位轉企改制時，規定由事業單位改制組建的企業，在一段時間內享受國家相關稅收優惠政策和地方關于支持科技型企業發展的一系列配套政策；改制過程中涉及的各項收費，按照國家和省有關規定實行減免；對名稱變化而主體未發生變化的非產權性交易的土地、房產、工商、稅務等權屬變更，以及改制土地、房產等權屬證件需要按規定補辦相關手續的，只收取工本費。從改制年度起，其原有財政補貼數額可維持一定年限不變，用于規定補虧、安置分流人員和行業發展。這些優惠政策措施為轉企改制單位提供了良好的條件，有助于他們更好地在市場競爭中發展。

總的來說，在推進從事生產經營活動事業單位改革的過程中，要結合當地實際，妥善處理好國有資產這一敏感問題，同時圍繞減少轉企改制中的阻力因素和提升轉企改制后的發展能力這兩個目的（賈凌民、曹勝，2010），妥善處理人員安置、財政稅收等關鍵問題。從先前改革實踐看，也正是由于制定出臺了較為完善可行的配套政策措施，才較好地協調了改革涉及的多方利益，有力地推動了從事生產經營活動事業單位改革的順利進行。

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