我國進出口許可證工作亟須創新提升

楊枝煌

(北京大學 社會經濟與文化研究中心，北京 100071)

一、加快推進部門行政規章與國家法律的統一

進出口許可證制度是根據國家的法律、政策、對外貿易規則和國內外市場需求以及有關國際公約義務，對進出口經營權、經營范圍、貿易國別、進出口商品品種及數量等實行管理的行政保護手段。許可證是由國家統一簽發的，用以批準某種商品進出口具有法律效力的證明文件。因此，許可證名稱應該與國家法律和部門規章一致。然而，多年來我國對“進口自動許可”和“自動進口許可”夾纏不清。因此，應該梳理國內外法律法規，早日推動許可證名稱、各種文件與外貿法在自動許可方面的統一表述。

根據2004年7月1日開始實施的《中華人民共和國對外貿易法》第十五條規定“國務院對外貿易主管部門基于監測進出口情況的需要，可以對部分自由進出口的貨物實行進出口自動許可并公布其目錄。實行自動許可的進出口貨物，收貨人、發貨人在辦理海關報關手續前提出自動許可申請的，國務院對外貿易主管部門或者其委托的機構應當予以許可;未辦理自動許可手續的，海關不予放行。”但是，《貨物自動進口許可管理辦法》(商務部、海關總署令2004年第26 號)卻明確使用不同表述，即“自動進口許可”，該辦法標題和第五條“商務部授權配額許可證事務局、商務部駐各地特派員辦事處、各省、自治區、直轄市、計劃單列市商務(外經貿)主管部門以及部門和地方機電產品進出口機構負責自動進口許可貨物管理和《自動進口許可證》的簽發工作。《自動進口許可分級發證機構名單》附后”。以及《2009年自動進口許可管理貨物目錄》(商務部、海關總署公告2008年第103號)、《取消豆油、棕櫚油、菜子油進口關稅配額和進口國營貿易管理實行自動進口許可》(商務部公告2005年第93 號)等文件也都是“以訛傳訛”地使用“自動進口許可”這一概念。出現這種錯誤可能是因為對英文的機械翻譯。特別是世貿組織的《進口許可證程序協議》也把許可證分為automatic import licensing 和non － automatic import licensing，這兩個術語不能根據詞序翻譯為自動進口許可證和非自動進口許可證，而應該根據automatic licensing(自動許可制)和non－automatic licensing(非自動許可制)標準翻譯為進口自動許可證和非進口自動許可證。因此，現有的“自動進口許可”等術語應該根據外貿法統一改為“進口自動許可”，以保證法律表述的嚴肅性和統一性，因為“自動許可”是一個專業術語，不可拆分。目前，《機電產品進口自動許可實施辦法》(商務部 海關總署令2008年第6 號)、《紡織品出口自動許可暫行辦法》(商務部令2005年第3 號)均已根據外貿法改正。

二、加快填補許可證管理真空

首先，我國網絡貿易至今仍然沒有進出口許可證管理。近年來，隨著網絡計算機技術的發展，電子商務日益發達。企業加快通過電子商務平臺開展對外貿易，開拓國際市場。2012年商務部出臺了《商務部關于利用電子商務平臺開展對外貿易的若干意見》(商電發〔2012〕74號)。但對如何管理涉證商品的網絡貿易沒有明確規定，國內消費者通過國外網站購買貨物，特別是購買化妝品、食品、藥品等，海關僅是通過抽檢進行征稅，如果沒有抽查到，網購貨物便漏稅進入國內。另外，通過外國網站購買軟件或程序，或者外國客戶通過我國網站購買軟件或程序，一直沒有進出口許可證，這種網上收費軟件產品便免稅出入國境。例如，蘋果手機用戶，通過蘋果公司的App Store 購買軟件或程序，少則幾美元，多則數十美元，一年的交易量十分巨大。因此，應該早日研究制定網絡貿易許可證管理辦法，實現許可證管理全覆蓋。其次，對于一些敏感物資關聯產品的進出口缺乏管制標準。例如，大陸某商家進口臺灣地區的黃金酒，由于酒內含有納米黃金，廈門海關根據我國限制黃金進口的相關規定，將其一直扣押在港口不能上岸。對于此類商品，應該根據含量標準設置進口許可證，只要每瓶酒不超過一定含量就發放許可證，如果超過一定含量就堅決扣押。

三、推動許可證研究創新

全面梳理世界各國的許可證制度。作為國際通行的貿易管制制度，我國對許可證制度的研究還很不夠，應加快對世界發達經濟體和金磚國家等新興經濟體國家的許可證管理制度、大宗商品交易、貿易政策和形勢等的基礎性、前瞻性研究，加強針對世界頂級的跨國公司或全球公司、世界級品牌、國際標準、國際規則等涉證貿易研究，力爭編著世界各國許可證制度叢書，學習借鑒國外先進的管理經驗和理念，提升我國許可證管理工作水平。并結合我國實際、入世承諾和自由貿易協定，加快制定更加符合外貿新形勢新要求的許可證管理制度。

推動建立國際通行的許可證制度。在扎實的科學研究基礎上，加快研究成果轉化，在世貿組織和自由貿易區框架下，推進建立國際通行的許可證制度，提升我國在世貿組織改革中的話語權和在自由貿易協定談判中的主動權，進而提高我國在國際規則制定中的參與權和決定權。

加快創立許可證領先指數。許可證數據領先于海關清關數據，是企業在國際國內兩個市場開展生產經營決策的提前反映;研究許可證發放數量、金額、價格和國別等數據的變動趨勢，是研判對外貿易和宏觀經濟運行的重要視角，是政府實施對外貿易和宏觀經濟調控的參考依據。因此，要組織力量加快研發進度，以許可證領先指數創新管理，推動企業調整經營方向、選擇正確行業，從而促進外貿發展方式轉變，開創我國外貿工作的新局面。

研究推進建立碳配額許可交易制度。在當前全球氣候變化和毒霧黃霾襲擾全國的情況下，應該在進出口領域賦予更加清晰的碳管理功能，建立一個包含碳標準設定、碳標簽發放、碳認證審核、碳總額控制、碳預警監督懲戒、碳配額界定與交易、碳配額許可證簽發管理、碳配額資產認證、儲備、管理等工作的規則體系和系統平臺，從而有效推進貿易低碳化，檢測跟蹤碳足跡，真正實現內外貿一體化，在生產、貿易、消費等各環節做好碳排放調控，做好商務領域應對氣候變化工作。碳配額許可交易體系將有效地控制每個產品的生產、運輸、消費的碳排放量，有效地控制每個廠商的碳預算、排放標準和碳申請額度，從而在總量上清晰而明確地控制碳排放。萬萬不可推行碳稅和碳關稅，因為稅收制度是根據產量收稅，而監管部門難以全面掌握產量多少，容易造成偷稅漏稅現象，從而無法做到從總額上做好碳調控。

四、推進貿易標準化便利化

標準化的實質是通過制定、發布和實施標準達到統一，標準化的目的是獲得最佳秩序和社會效益。國際貿易標準化是指對國際貿易慣例和程序、單證和信息在國際范圍內統一形式，以簡化國際貿易程序并提高效率、解決全球通關環節壁壘問題、節省辦理國際貿易單證等手續的開支。

隨著經濟全球化形勢發展，要求在國際貿易過程中必須得有各方都能接受的游戲規則。許多國家認識到掌握國際標準是應對市場競爭的有力武器，開發和利用好標準已被眾多國家上升到了國家戰略高度。國際貿易的流程非常復雜，根據聯合國貿易簡化與電子業務委員會(UN/CEFACT)的測算，在國際貿易中一票或一單貨物平均要涉及27 個貿易參與方、40 種單證、400 份單證的拷貝，同時還會涉及眾多的國際和國內的法律、法規、協議以及慣例。在我國做一單國際貿易，要涉及生產、訂購、銀行、保險、運輸、商檢、進口、出口(轉口)等45 個機構出具的近360 份單證。如此復雜的流程要求各貿易參與方必須實行標準化才能保證貿易的正常、合理發展。UN/CEFACT 統計與測算的數據表明:國際貿易單證的平均費用約占國際貿易費用總額的8%，如果在國際貿易中全部采用UN/CEFACT 的標準將會使全部單證費用節省50%，而這些費用還不包括因為單貨不符造成的滯關、壓港、壓倉、退貨等造成的損失。當前中國有幾十萬家在冊企業參與國際貿易，因對國際貿易標準缺乏了解，每年給中國的出口貿易造成幾千億美元的損失。另外，由于國家對進出口管理制度不夠透明，各級海關及海關人員對管理規定的解讀不一致，貿易標準沒有及時根據世貿組織標準更新等因素，也造成了標準化不足。可見，簡化貿易手續，促進我國國際貿易的標準化信息化發展已經刻不容緩。

鑒于各個國家經常有不同的國際貿易標準，UN/CE-FACT 從20 世紀60年代初就開始開展國際貿易程序簡化和標準化工作，研制出了第一個國際貿易程序簡化標準《聯合國貿易單證樣式》，并于1981年以建議書形式在聯合國框架內推薦使用。隨后，聯合國貿易簡化與電子業務委員會為了使貿易過程簡化并減少其中產生的糾紛，陸續推出了33 個建議書、7 套標準和5 套技術規范，形成了一套全球統一的貿易便利化措施和標準。這套標準已經在世界各國逐步開始應用，直接促進了國際貿易的快速發展。如新加坡1994年率先使用這套標準，其一單國際貿易的報關時間已從80 小時縮短為12 分鐘，傳統手工制作單證的時間從30 小時縮短為30 分鐘，大大提高了生產效率，從而成為名副其實的貿易強國。即便是非洲的一些國家，他們在標準制單方面也做得比國內要好。

為此，商務部主管外貿的外貿司、產業司、電子商務司、貿發局、許可證局、電子商務中心等有關機構應考慮整合并考慮加掛“中國貿易便利化促進局”或者成立“中國貿易便利化領導小組辦公室”，仿照其他60 多個國家，建立中國自己的“全國性的貿易便利化機構”，加強與海關、質檢、匯管、稅務等部門的溝通協調，推進建立屬于中國自己的國際貿易單一窗口，加快國際貿易標準的研究，編印國際貿易標準化教材，加強跟蹤聯合國統一貿易標準并及時進行相應更新，促進世界經濟貿易格局的加速融合，為世界經濟的發展作出更大的貢獻。

五、切實推進許可證管理創新

加快推進許可證無紙化。許可證管理信息化工作一直在穩步推進，但是許可證無紙化的工作卻一直舉步維艱。我們應該在貿易標準化的基礎上，推進許可證管理的信息化無紙化。現代網絡計算機技術已經十分發達，物聯網的建設如火如荼，許可證管理簽發平臺應該吸納現代射頻掃描技術，研發二維碼或條形碼的無紙化許可證。即許可證局只要向企業頒發二維碼或條形碼的許可證，同時規定企業將其印刷于進出口產品的顯眼位置和進出口產品包裝的顯眼位置，這樣海關等執法部門就可以通過快速掃描和比對二維碼或條形碼，實現快速通關，實現涉證商品全程可追溯，著力提高貿易便利化水平，切實降低許可證管理成本，提高外貿綜合監管成效。

探索加強許可證的云端管理。人類已經進入大數據時代。大數據帶來的信息風暴正在改變我們的生活、工作和思維，開啟了一次重大的時代轉型，并開啟了大數據時代的思維變革、商業變革和管理變革。因此，對于許可證管理應該進行信息化無紙化，建立許可證云簽發管理平臺和云數據中心，實現許可證的云端儲存、計算、簽發，實現云終端移動性和智能管理，實現許可證的實時可追溯和動態監控。當前，國家已經出臺物聯網“十二五”規劃，我們可以考慮充分利用物聯網、云技術等高端成熟的互聯網和計算機技術，借鑒國際和臺灣地區經驗，建立與國際接軌的進出口服務單一窗口，推進商務、海關、口岸、邊防、海事、質檢、工商等部門及企業的網絡互聯互通和電子單證協調，實現涉證商品全程可追溯，實現“一處申辦、全程服務”，著力提高貿易標準化便利化水平，切實降低許可證管理成本，提高外貿綜合監管成效。

六、推進保障國家產業安全

商務部是主管國際貿易和對外經濟合作的國務院部門，商務部涉及外貿管理的有外貿司、產業司、電子商務司、許可證局、電子商務中心等機構。商務部許可證局是貫徹落實商務部進出口許可證件管理政策的執行部門，是商務部唯一授權的許可證簽發管理機構，是負責管理全國發證機構、監督檢查全國發證業務、管理和指導許可證信息化建設、為政府決策部門反饋進出口許可證商品信息的重要部門。進出口許可證管理是一種主動且合法的貿易保護。實施進口許可證管理的主要目的，一是為了平衡進出口貿易，二是為了保護特定產業，三是為了更好地分配進口資源。當前，我國實行進出口許可證管理的商品和行業，既有石油、煤炭、天然氣、化肥、鋼材、鐵礦砂、銅精礦、氧化鋁等重要能源資源基礎性產品，也有糧食、植物油、豬肉、奶制品等涉及民眾的生活必需品，涉及機械機床設備、電子電氣設備等中國國內相對脆弱、競爭力不強的機電產品，還包括兩用物項、消耗臭氧層物質等涉及公共利益和國家安全的敏感商品。對這些商品和技術實施必要的許可證管理，有利于保障國內能源資源安全，促進能源資源合理利用和出口協調增長;有利于提前發現進口激增，防范國外產品可能對我國相關產業產生的沖擊;有利于保護消費者健康、生態環境，推動環境友好型和資源節約型社會建設;有利于正確履行國際公約，提升我大國形象。同時，根據國內商品和產業競爭力的相對變化，建立對涉證商品的動態遴選和調整機制，有利于優化貿易結構，促進產業發展。許可證既是落實和執行貿易政策的有效載體，又是制定和完善貿易政策的重要依據。因此，商務部主管外貿的外貿司、產業司、電子商務司、貿發局、許可證局、電子商務中心等有關機構應考慮整合成國家產業安全總局或進出口管制總局，與部外的海關、質檢、稅務等部門的相關司局，部內外貿司、世貿司、產業損害調查局、公平貿易局等單位做好配合，全面做好我國進出口安全管制工作。