新農村綜合體建設的實踐創新：基于崇州市榿泉鎮的個案分析

陳潮昇 鄒克儉

（1、中共成都市委黨校2、成都市政府研究室）

按照四川省委、省政府《關于進一步加強產村相融成片推進新農村建設的意見》（川委發〔2013〕2號），成都市于2013年3月出臺了《關于新農村綜合體建設和第二輪新農村建設成片推進工作的實施意見》以及《關于2013年新村建設的實施意見》，計劃在2013年建設各類新村聚居點442個、新農村綜合體398個，力爭2017年新建新農村綜合體1700個。崇州市作為成都的涉農縣級市，近年來著力將榿泉鎮打造成新農村綜合體建設示范鎮，已取得顯著成效，其成功經驗對全省乃至全國新農村建設具有一定的示范和推廣價值。

建設新農村是我國現代化進程中的重大歷史任務，新農村綜合體建設是四川在推進新農村建設、災后重建、統籌城鄉綜合改革試驗區成功經驗基礎上，推進新農村建設向縱深發展的再創造，擬用10—15年時間基本完成新農村建設這一歷史性任務。新農村綜合體是指充分利用城鎮的基礎設施、公共設施和生活服務設施的輻射帶動作用，依托城鎮或在場鎮周邊，以一定聚合空間為基礎，集約配置村落民居、產業發展、基礎設施、公共服務、社會建設等生產生活要素，形成人口聚居適度、產業優化、功能完善、城鄉融合、環境優美、管理民主、社會和諧的新型農村社區。它具有人口聚居性、設施配套性、要素系統性、功能復合性、產村相融性、城鄉一體性、環境田園性等“七大特征”，體現出縣城、中心鎮、新農村綜合體、新村（聚居點）相協調的新型城鄉體系和新型城鎮化空間布局，以此形成統籌城鄉、產村相融，新型城鎮化和新農村建設兩輪驅動的城鄉一體化發展新格局。

榿泉鎮是崇州市新農村示范片建設的核心示范鎮，近年來，該鎮通過集成政策、項目、資金和生產要素，積極探索現代農業發展、土地股份合作經營、生產要素自由流動、和諧新村建設等新農村綜合體建設的創新途徑，初步形成了功能布局合理、產業連片發展、民居建設新穎、基礎設施配套、公共服務和基層治理機制完善、生態環境優美的新農村綜合體。榿泉鎮農業規模化種植面積達到80%，規模化養豬場8座（養豬8000頭），有2/3的農村勞動力從事二、三產業，農村居民人均純收入12098元，新型城鎮化率50.6%，城鄉居民收入差距縮小到2∶1；已建成農村新型社區2個，農民集中居住點9個，農民集中居住共計3002戶、人口8449人，分別占全鎮總農戶、總人口的55%、58%。榿泉縣新農村綜合體建設的經驗主要表現在以下幾方面。

一、科學規劃，合理布局

榿泉鎮按照“全域、全程、全面小康”的總體要求，以“安全、經濟、適用、省地”為指導思想，以“人口集中居住、產業聚集發展、功能集成配套”為基本思路，以業態、文態、形態、生態“四態合一”和發展性、多樣性、相融性、共享性“四性”為原則，以宜業宜居產村相融、宜聚則聚宜散則散（農民適度集中居住原則上2公里范圍內進入場鎮安置，2公里以外范圍結合產業布局規模以150—300戶為宜）、小規模組團式生態化（小區按組團式布局，每個組團20—30戶，組團之間保持田園風貌）為建設取向，依據《崇州市總體發展規劃》和崇州市建設“產業新城、品質崇州”的發展定位，聘請國內知名規劃設計單位編制了《崇州市榿泉鎮總體發展規劃》、《崇州市榿泉鎮土地利用規劃》、《崇州市榿泉鎮產業發展規劃》，并實現“三規合一”，無縫連接。按照“市規作指導，鎮規樹亮點，村規夯基礎”的思路，還進一步編制了《崇州市榿泉鎮基礎設施建設發展規劃》、《崇州市榿泉鎮社會事業發展規劃》、《崇州市榿泉鎮生態環境建設規劃》等專項規劃，并引導各村編制村域發展規劃（每個村或社區至少配備一名鄉村規劃師），初步形成了以城鎮體系規劃、總體規劃、控制性詳細規劃、專項規劃及村鎮規劃為一體的規劃體系，實現了規劃全覆蓋。整個規劃突出山水田林路綜合整治、城鎮鄉村院落合理布局、教科文衛廣同步跟進，力求做到因地制宜、產村相融、特色鮮明、尊重民意，保持生態本地和田園風光。同時，堅持“先規劃、后建設，無規劃、不建設”原則，建立規劃公示制度、規劃宣傳制度、建設項目鎮級審批制度，保證規劃執行的嚴肅性；實行“規劃一張圖、管理一本法、建設一盤棋、實施一道令”的管理辦法，配合相關職能部門推行規劃核實制度、建設工程規劃變更管理辦法，遏制違法建設行為。

二、整合資源，建設新居

按照“政府推動、市場運作、社會參與”的基本思路，以農村土地整治、林盤整治等項目為抓手，促進各類生產要素向場鎮、農村社區、林盤、特色院落集中。采取“農民新型社區＋農民集中居住點＋川西林盤保護點”三種集中居住形式和“統規統建、統規自建”兩種建設方式，建設農民新居、改造農民住房、整治農村風貌。比如，千功村引進成都慧田投資公司投資1億元參與土地整治項目，農民新居與杞泉場鎮新區同步開發建設；中和社區、靈通村通過跨村組建土地股份合作社，用集體建設用地使用權抵押融資，發展生產、改善住房；群安村12組和16組以及余灣島則實施了成都市“川西林盤保護項目”，建設農民新居和住房改建農戶115戶，共計人口346人；群安村5組和6組，176戶農戶以確權頒證的165.75畝集體建設用地使用權，按30萬元/畝折資入股，作價5025萬元成立荷風水寨土地股份合作社，取得工商營業執照和其他法人資質，并通過集體建設用地使用權抵押申請獲得成都銀行崇州支行3600萬元貸款，實施“荷花水村”土地綜合整理；榿泉鎮引進成都逸凡集團預付1600萬元土地指標交易費用作為項目自籌資金，該項目由土地股份合作社與逸凡集團聯合開發建設，實現農民集中居住190戶，共計人口635人。逸凡集團通過流轉取得的100畝集體建設用地指標，則專項用于打造榿泉余灣島“果蔬動漫小鎮”。該項目在實施過程中還形成了土地整治的“1248”操作模式：“1”是指以土地股份合作社為實施主體；“2”是指圍繞群眾自主自愿參與和建立要素流轉體系兩條主線；“4”是指前期準備、產權抵押、產權變現、固化產權四個階段；“8”是指規劃立項報批、組建土地股份合作社、投融資及分配方案和申請貸款、獲取貸款作為建設資金、土地整治、節余集體建設用地指標變現、完成新建成產權確權頒證、完成股權變更登記等八個步驟。

三、創新經營機制，做強產業支撐

探索實踐“1+4”現代農業發展方式，開創農業生產新局面。一是組建土地股份合作社。按照農戶入社自愿、退社自由、利益共享、風險共擔原則，入社社員以土地承包經營權0.01畝折成一股，每股出資1元作為合作社啟動資金。按章程選舉理事會、監事會，理事會聘請農業技術人員、種植能手擔任生產經理人員，并與之簽訂產量指標、生產費用、獎賠合同，明確責任和權益。合作社與“農業服務超市”簽訂專業化服務合同，由“農業服務超市”提供技術裝備和專業勞務人員，按照“文井源”品牌規定的質量標準和訂單要求進行生產作業，實行種子、肥料、農藥“三統購”和機耕、機防、機收、管理“四統一”。股份合作社將年經營收入的90%用于土地入股分紅，10%作為公積金、風險金和工作經費，生產經理主要靠出租農業機械、銷售農資和降低生產成本、提高生產效率獲得收益。二是依托以“文井源”為品牌的農業標準化服務體系。“文井源”品牌由門里集團新品川公司采取統一品牌、合作經營、專賣銷售、互利共贏的營銷模式，進行市場化包裝運作，供農產品生產企業免費使用，但必須達到品牌的準入標準。該公司制定的每一種農產品標準達到或高于國家有機食品標準，對每一種農產品均可實現質量安全的可溯源，同時各農業基地的農產品可以連鎖進超市、宅配進社區、直供進校園。三是依托“專家大院”科技服務體系。崇州市農業“專家大院”坐落于榿泉鎮，下設糧油科技、畜禽科技、果蔬科技、農產品精深加工研發“四大中心”，采用“大院+專家”、“專家+項目”、“專家+產業”、“專家+企業”等聯結方式，搭建農業科技項目、技術、人才集聚平臺，與產業化企業、專合組織、股份制合作社開展科研聯動、研推并舉和互利共贏。四是依托“農業服務超市”的專業化服務體系。2011年底，崇州市引導社會資金參與，組建了綜合性農業社會化服務公司——成都蜀農昊農業有限公司，公司在各鄉鎮建成基層標準化農業綜合服務站16個，被稱為“農業服務超市”，專門為農業提供農業機械、農業勞務、農資配送、農產品營銷等服務，同時還為業主提供病蟲害專業化防治、生產管理、稻麥代育代管等服務。五是依托農村金融服務體系。近年來，崇州市完善政府農業投融資平臺，組建產業風險互助基金，籌備組建村鎮銀行，成立崇州市蜀興投資有限責任公司、崇州市蜀興農村產權融資擔保有限責任公司，積極探索農村產權抵押貸款，以及為土地家庭經營農戶、土地股份合作社、土地適度規模經營公司（或業主）三種經營方式的土地承包經營權抵押貸款。

目前，榿泉鎮已在場鎮周邊建成1000畝農產品加工區（入園農產品加工企業23家），在生建村建成“文井源”生態循環（有機）農業基地2000畝，建成粵菜標準化生產基地600畝；群安村建成荷花蓮藕基地1200畝；靈通村建成紅提基地1300畝和金銀花基地1200畝。同時，按照“以工促農、以貿帶農、以旅助農”的思路，大力推進三次產業的融合發展。

四、完善配套設施，提升公共服務

按照中心場鎮“l+23”標準（即1個涉農社區配套23項公共配套建設），農民集中安置點新居工程“1+21”標準，全面提升教育、文體、衛生、民政等涉農公共服務和社會管理設施水平。榿泉鎮已建成面積600平方米的政務服務大廳、5個村級服務站，還培養了一支整合各部門力量的政務流動服務隊，采用網上政務、小區政務代辦、政務服務上門等多元服務形式，建立“十五分鐘”村級公共服務圈，基本實現了農民養老保險、就業、殘疾服務、農業綜合服務、法律法規咨詢、村民事務代辦等公共服務的“一站式”和“社區化”。深度推進田網、路網、水網、技網、機網、林網、服務網體系建設，實現農村生產生活配套的社會化和便利化。按照環狀骨干道路交通體系串產業、串新村、串公共配套服務和社會管理的總體思路，實現自然村落和農民集中居住區水泥路“村村通”；推進公路聯網加密和提檔升級，實現各類綜合體和鄉村的內聯外接；構建田網、水網、技網和機網，提升農業綜合生產能力和配套服務能力；對值得保留的川西林盤，則實施林網建設工程，改善提升林盤原住居民的生產生活環境。

目前，榿泉鎮引進各類社會資金4000多萬元，先后建成日供水能力2000噸的自來水廠、日處理污水能力3000噸的污水處理廠和100個垃圾集中收集點。健全和完善了農技站、農資站、農業科技推廣站、畜牧獸醫站等現代農業服務配套體系；優化了水電管線和環衛設施，完成了綠化和打造重要節點，統一規范了店招店牌，完善了場鎮客運站建設，以及在集中居住區設立公交站。對各村范圍內農田水利、道路、公益設施等公共基礎設施的日常維護和管理，通過村（社區）兩委牽頭成立村級物業管理中心，采用購買服務或依托保安員、保潔員和志愿者隊伍的方式進行；同時，設立公共基礎設施監督管理電話，發動村民共同參與公共基礎設施的管理和維護。關于管理維護經費則由村級物業管理中心，以公共服務資金為杠桿撬動社會兩個方面的資金加以解決：一是按照誰受益誰負擔原則，由群眾主動繳納物管費及物管基金；二是通過市場化手段，從不斷增加的村集體資產受益中提取公共基礎設施維護資金。

五、加強社區管理，構建和諧新村

按照“統一建廳標準、統一人員管理、統一業務規范”的思路，明確公共服務部門直接負責對服務窗口人員的管理，制定和修訂各項配套制度，對窗口人員和村級代辦員進行工作規范和法律法規等方面的培訓。實施業務流程再造，組織人員編寫《業務操作手冊》，同時提升政府服務信息化水平。建立以社區黨組織為核心的黨建運行模式，采取全員“公推直選”方式選配村“兩委”班子，健全黨建聯席會、黨員聯絡站、流動黨員管理、黨建工作考核等制度。構建“1托3+1”村級治理機制（村黨支部、村委會、議事會、監事會、第三方參與），由村黨支部領導，議事會議定事項交村委會執行，監事會對執行過程進行全程監督，被邀請的第三方參與議事、執行、監督執行等全過程，進行再監督。這一制度在后期，發展成“三會一社”（聯合議事會、維權自治會、業主委員會和合作社）新型群眾自治組織。比如，群安村在實施“荷風水村”土地綜合整治項目中，聯合議事會行使決策權，維權自治會行使監督權，業主委員會行使管理權，合作社代表社員行使法人權利，負責市場談判、協議簽定、抵押貸款等重大事項，建設標準化、運行規范化、管理制度化、服務人性化的“四化”社區管理模式。比如，生建村（農戶1100戶、人口3400多人）以建設社區黨群組織、社區行政組織、社區自治組織“三大組織”，不斷優化社區組織體系；以完善配齊基本公共服務、創新居民自主服務、做實貼心關懷服務“三項服務”，滿足居民多元需求；以實施環境育人工程、素質提升工程、文化惠民工程“三大工程”，整頓社區面貌、亂搭亂建、亂停亂放和環境衛生的現象，開展勞動技能培訓和勞動力輸出服務，傾力建造居民精神家園；以優化干部教育管理制度、常態服務管理制度、社區工作推進制度“三類制度”，著力推動常態長效管理。

六、啟示

崇州市榿泉新農村綜合體建設的實踐表明，新農村綜合體作為新型城鎮化和新農村建設良性互動的有效載體和實現形式，有利于實現農民與土地的最優配置，有利于提高農業的勞動生產率和綜合生產能力，有利于改變農民的生產、生活和思維方式，有利于加速城鄉一體化進程，有利于促進農村城鎮化和農業現代化協調發展，有利于加快農村全面小康和現代化進程，與十八大提出的“五位一體”總體布局和“四化同步”發展戰略完全吻合，是對新農村建設理論和實踐的豐富與發展。新農村綜合體建設是一個系統工程，不僅要科學規劃、制定標準、強化措施、協調發展，還要創新體制機制、整合項目、發揮農民主體作用，根據平原、丘陵、山區、民族地區的自然條件和經濟社會發展水平，有重點、分步驟，積極有序地逐步推進。

1、以科學規劃為龍頭。新農村綜合體是一種規模大、功能多、效率高、現代性、開放性的農村新型社區，包涵農民集中居住、產業發展、基礎設施、公共服務、新型社區管理等“五大要素”，具有迅速聚集人口、帶動產業升級、傳承城鄉文明、優化生產生活條件、助推城鄉互動發展等“五大功能”，必須先規化后建設、統籌推進。一是按照因地制宜、注重特色、尊重民意的原則，堅持“全域、全程、全面小康”的總體要求，堅持“五新一好”的奮斗目標，堅持“產村結合、互動相融”的發展理念，科學布局村莊和公共服務設施，科學設計民居，嚴格按規劃進行建設和管理。二是把握好新農村綜合體建設與小城鎮、與農民新村規劃、與商業網點布局、與公共服務的“四大關系”，統籌推進現代農業與新型工業化、新農村建設與新型城鎮化、城鄉基礎設施一體化、農村基層治理結構和社會管理創新“四個聯動”發展。三是要從規模、產業、功能、環境、管理等方面作出定性描述，讓農民群眾廣泛深入參與新農村綜合體規劃、建設和管理全過程，真正成為新村建設的建設者和受益者。四是根據民族地區的自然條件、經濟社會發展水平和人文環境等實際情況，以點帶面，以面擴片，有重點、有步驟，積極、有序地逐步推進。

2、以集成體制機制創新為動力。榿泉鎮的“1+4”現代農業發展模式，即土地股份合作社由農民以土地承包經營權自主聯合、統一經營，按股權結構決定分配權重和收益所得，既完善了以家庭承包經營為基礎、統分結合雙層經營的農村基本經營制度，又尊重了農民主體地位，保護了耕地并穩定了農民收入；而4大服務體系的市場化、社會化運作機制，既提高了農民的組織化和現代農業的集約化、規模化程度，又激發了農民建設新農村綜合體的積極性。特別是以集體建設用地使用權組建的土地股份合作社，通過“1248”土地整治操作模式，激活農村集體建設用地存量資產，采用土地增減掛鉤指標吸引民間資本，形成以財政資金為引導、農民和社會投資為主體的投入機制，為新農村綜合體建設注入了強大動力。比如，規劃師下鄉、規劃先行無規不建、三規合一、宜聚則聚宜散則散、小規模組團式生態化等規劃體系創新；公共服務和社會管理的城鄉均等化、標準化、規范化建設創新；“新型社區＋集中居住點＋川西林盤保護點”、“統規統建、統規自建”的農民新居建設創新；“1托3+1”村級治理機制和“三會一社”新型群眾自治組織創新等，都為新農村綜合體建設帶來豐厚的“改革紅利”。

3、以突出產業支撐和功能建設為重點。新農村綜合體具有基礎設施完善、公共服務配套、產業連片發展、農民適度集中居住等現代農村的綜合功能，一方面能更加有效地引導農村富余人口向城市或小城鎮有序轉移，另一方面又讓留住的農村人口享受延伸到農村的現代城市文明。它既是小城鎮功能的延伸，又是農民新村的中心，小城鎮顧及不到的服務由新農村綜合體提供。它也是新型城鎮化與現代農業協調發展的有效載體，通過培育專業大戶、家庭農場、農民合作社等多種形式的農業經營主體，采用“1＋4”，“大園區、小業主”等經營模式，配套建設現代農業基地和園區，推進農業的市場化、規模化、集約化、品牌化、標準化，并將產業向更加廣泛的農產品加工、生態保護、休閑旅游、文化傳承等領域延伸，形成新村帶產業、產業促新村的產村融合發展格局。既然是農村，就要方便農民生產生活，展現田園風光和農家情趣。比如，綜合體要求采用快道慢行路網布局，林盤面積在5畝以上，社區內微田園率達50%左右，場鎮規劃區外的新村不允許建設三層以上農房，1公里半徑內能享受基本公共服務，按市場方式配置商貿、農資供應、農技服務、農產品銷售，社區居民民主管理參與率90%，農村主導產業收入占農民收入的80%，農業產業化經營帶動農戶面達80%等。

4、以農民群眾為建設主體和受益主體。政府在規劃、設計、建設和管理中起引導作用，財政支持主要體現在基礎設施和公共服務方面，農民群眾才是建設主體和受益主體。榿泉鎮引導農民成立“土地股份合作社”，使其成為土地綜合整治的實施主體，并在規劃編制、產業發展、對外招商、項目實施、資金使用等涉及群眾利益的問題上，讓農民參與決策、管理和監督，充分激發了農民的積極性、主動性和創造性。土地流轉尊重農民意愿，不損害農民土地承包經營權；新村建設規劃好前庭后院，不損害農民宅基地使用權；農業開發保證農民收益權，不損害農民集體收益分配權；宅基地調整除了公共設施占地外，不減少農民合法的宅基地面積。這種以農民自愿參與組建的土地股份合作社，不僅維護了農民土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權，改變了一家一戶的小農經營模式，壯大了集體經濟實力，還促進了農村與市場對接，為發展專業大戶、家庭農場、專業合作社、農業產業化等生產經營形式奠定了制度基礎。

[1]中共四川省委辦公廳、四川省人民政府辦公廳：關于加快建設新農村綜合體的意見[Z].川委辦〔2012〕38號.

[2]中共四川省委、四川省人民政府：關于進一步加強產村相融成片推進新農村建設的意見[Z].川委發〔2013〕2號.

[3]成都市新農村建設示范片推進工作領導小組：關于新農村綜合體建設和第二輪新農村建設成片推進工作的實施意見[Z].成新農領〔2013〕1 號.

[4]李昌平：社會主義新農村建設的重要載體和實現形式[N].農民日報，2012-11-03.

[5]李后強、鄧子強：四川新農村綜合體建設的理論探索和實踐意義[N].四川日報，2011-05-06.