對高等學校強化教育經費管理的認識與思考——從開展“教育經費管理年”活動談起

張海燕

（南京工業大學 江蘇 南京 211816）

一、引言

建國以來，特別是改革開放以來，隨著教育經費投入的大幅增加，我國教育事業（規模）取得了跨越式發展。《教育法》和《高等教育法》以法律形式明確了“以政府投入為主、多渠道籌集”的教育經費投入體制和一系列保障教育經費不斷增長的措施。至2012年，國家財政性教育經費占國內生產總值（GDP）的比例首次達到了4%（總額達2萬億元），在校學生生均經費也有了顯著提高。隨著高等教育大眾化的不斷推進和對教育質量要求的不斷提高，教育經費投入仍將持續增長。

伴隨財政性教育投入的大幅增長，全社會對教育經費的使用效益日益關注。一方面，切實加強教育經費使用管理是黨中央國務院的明確要求，是教育事業發展的客觀需要，是社會各界和人民群眾的迫切期待，是各級教育行政部門和學校義不容辭的責任。另一方面，當前教育經費使用管理確實存在著不少突出問題，如各環節不同程度地存在著經費使用管理不規范現象，個別高校科研人員貪污科研經費，嚴重損害了教育形象，影響了教育事業的發展。十八大明確提出了要辦好人民滿意的教育，而辦好人民滿意的教育離不開增強教育經費監管和增加教育經費投入。進一步優化投入結構，加強經費監管，用好管好每一分錢，讓人民群眾放心，讓廣大師生受益，是當前一個階段非常緊迫的任務。為推動、指導各地、各校進一步用好管好教育經費，促進教育事業科學發展，教育部于4月15日印發了《關于開展“教育經費管理年”活動進一步用好管好教育經費的通知》（教財〔2013〕3號），就加強經費使用管理提出了明確要求。各地教育行政管理部門和高校紛紛就切實做好“教育經費管理年”活動做出了部署。本文以開展“教育經費管理年”活動為契機，著眼長遠制度、隊伍和長效機制建設，談談對高等學校健全管理措施、強化教育經費管理的認識與思考。

二、我國高校教育經費管理的現狀和主要問題

1、高校教育經費主要來源

在我國教育經費投入體制下，高校教育經費主要來自政府財政性撥款、學費收入和高校從事科學研究、社會服務籌集的科研經費。財政性教育經費包括依據學生人數撥付的維護學校正常運轉的部分以及相關專項費用（如211、985、中央地方共建等專項資金）。高校科研經費根據來源分為縱向經費和橫向經費。縱向經費是來自科技部門、財政部門及教育主管部門的財政性撥款和高校內部預算安排撥付的資金。橫向經費為來自于社會各界的技術開發、技術協作、技術支持、部門培訓、科技成果轉讓等社會投入性的資金。除上述兩種科研經費外，還有部分高校自籌的縱、橫向配套經費或高校自己立項研究的科研經費。

2、教育經費嚴重短缺的狀況將日趨緩解

隨著財政性教育投入的持續增加，尤其是2003年高校擴招政策實施以來，國家對高等教育的投入持續多年超過教育總投入的30%。高等學校大規模基本建設已基本完成，高校的基礎設施、儀器裝備水平和固定資產規模已達到相當水平。高校的發展已從前期的重視規模擴張向注重質量提升轉變。與此同時，高校的人才培養、科技創新與社會服務能力也不斷增強。全社會對教育的重視，社會經濟發展和產業轉型升級對科技創新驅動發展的渴求，大大拓寬了高校籌集資金的渠道。政府財政性教育經費以外、高校通過科技創新和社會服務籌集的經費（如科研經費）總額和比例不斷增加。我國長期存在的高等教育經費總需求不斷增加與總供給嚴重不足的矛盾將日趨緩解。

3、教育經費使用效益有待提高

當前高校教育經費管理從預算、執行到監管各個環節均存在較多問題，突出表現在預算管理薄弱、執行弱化、管理效率不高、責任意識不強、信息質量差等方面。教育經費的預算申報階段，往往缺乏總體性和前瞻性規劃，主要著眼于多要錢；預算編制過粗，科學化、精細化的預算管理機制和全面預算管理有待健全和提高；預算執行不嚴格，隨意更改、與預算脫節情況嚴重，支出進度不合理，年終突擊花錢現象普遍，預算的嚴肅性和有效性被人為破壞；高校國有資產配置、使用和處置等環節問題較多，國有資產流失現象普遍；學校財務信息不公開，經費使用績效評價和問責機制不健全，不能發揮實際作用；和一段時期以來社會上浮躁、奢華和浪費類似，高校在一定程度上也存在貪污腐敗、浪費嚴重等現象。

4、科研經費管理亟需規范

高校科研經費的獲得總量和產出效益是衡量高校科研工作成效的一個重要指標。項目立項數量和經費總量關乎學校聲譽，大部分高校制定了相應的激勵機制，鼓勵教師和科研人員爭取更多的項目和經費，甚至允許他們自由支配獲得的經費。相較于對科研項目數量和規模的重視，對科研經費的執行監管的重視不夠。對科研經費，由于缺乏普遍適用的行之有效的監管方案，各高校往往是依據自己具體情況獨自探索。大部分高校財務部門對科研經費的管理限于表面賬目往來，無法對經費支出的合理性做到有效監管。個別高校出現了一些科研經費使用不當的現象，甚至發生了違法違紀行為。高校財務部門無法實現對科研經費有效監管的主要原因在于：高校科研經費來源渠道的日益多元和復雜化，對項目的要求也各不相同；科研工作的專業性和一定程度的不可預知性；科研人員人數眾多，對科研預算和經費使用的規范性和嚴肅性認識不夠；財務和科研部門缺少完善的科研預算審核和科研經費會計核算制度或專職隊伍。對此，教育部和財政部專門發文要求加強高校科研經費管理。

三、高校開展“教育經費管理年”活動的思路及建議

1、總體思路

針對當前全國范圍內教育經費管理方面的普遍問題，教育部及時提出開展“教育經費管理年”活動，對各地區和學校進一步用好管好教育經費產生了積極影響。但為避免形式主義和走過場，作為開展活動的重要主體單位，各個高校應立足當前教育經費管理方面的問題，著眼長遠制度、隊伍和長效機制建設，有針對性地設計活動內容，力爭使活動產生持久長期效應。

2、活動內容和工作方式

（1）以點帶面，深入調研，梳理主要問題。由于高校教育經費來源多樣且復雜，不可能在短時間內面面俱到，涉及所有經費。應根據經費類別，分別對事業經費、專項經費、科研經費的使用和管理進行普查。在普查基礎上選擇有代表性的經費，深入調研，對照通知要求，梳理出經費使用和管理中存在的主要問題。如財政性教育經費中可選擇985、211或中地共建項目等專項資金，科研項目經費可選擇國家“973”、“863”、“支撐項目”等縱向項目以及有代表性的重大產業化項目。

（2）健全、完善財務管理制度。在深入分析問題原因，理出共性管理問題的基礎上，對照問題和現有管理制度，按照“立、改、廢”的要求，健全、完善財務管理制度。對于制度空白點，抓緊訂立完善，做到制度全覆蓋；對與法律、法規、規章和上級文件不一致的部分條款，及時修訂完善；對與法律、法規、規章和上級文件抵觸、不適應新形勢要求的，堅決廢止。

（3）加強財務人才隊伍建設，提高服務和管理水平。為保障教育經費管理制度的實施，各學校要按照財會工作需要和內控制度要求足額設置崗位，配備專業人員，同時加強財務人員業務培訓，提升隊伍整體水平。事實上，當前相當部分經費管理中的問題，并非是缺乏制度引起的，而是由于缺乏專業人員保證執行力。

（4）設置科研專職崗，加強科研經費監管。科學、合理的預算是各種教育經費規范、高效使用的前提。當前教育經費，特別是科研經費管理中普遍存在預決算脫節，事前、事中監控不力的現象。很大一部分是由于科研人員對科研經費預算和經費使用的規范性和嚴肅性認識不夠，而科研和財務部門缺少完善的科研預算審核和科研經費會計核算制度或專職隊伍協助。各高校應在財務部門或科研部門設立專職崗位，協助項目負責人，按照政策相符性、目標相關性和經濟合理性的原則，科學、合理、真實地編制項目預算，并加強財務監督，提供全過程服務。學校財務部門應加強科研項目的核算，確保核算內容和財務信息的真實、準確和完整。針對日益增長的科研及專項經費，有條件的學校還可以試行對學校二級單位（學院、研究所等）建立財務管理人員制度。由人事部門招聘并在財務部門或會計核算中心培訓后委派到各二級單位，委派人員工資由相應二級部門發放。委派人員主要管理科研經費及專項經費，負責票據審核報銷，確保業務合法合規，同時也擔負部分秘書工作。由于這些人員受過財務業務培訓，熟悉財務報賬系統，可在保障經費規范使用的同時，減輕學校財務人員的負擔。

（5）加強財務信息化建設，逐步推進財務信息公開。拓寬財務信息公開渠道，接受教職員工監督。及時更新財務軟件系統，實現教育經費的科目余額控制，改事后監管為過程監管，保障預算的執行力。

（6）認真做好高校協同創新過程的經費投入監管問題。教育部今年實施的“高等學校創新能力提升計劃”（即“2011計劃”）是繼“211工程”和“985工程”兩項重點工程之后的第三個重大戰略工程，旨在提升高校創新能力。“2011計劃”不同于以往的“211工程”和“985工程”，該工程專項資金將用在現有體制投資不能解決的問題上，如高水平隊伍組建、協同機制、學者流動機制、學生培養方式以及資源共享方式等。旨在突破高校內外部機制體制壁壘促進人才、學科、科研三位一體創新能力提升。“2011計劃”將是未來教育事業發展中的一項重大推動力，也是財政性教育經費重點投入方向之一，加強“2011計劃”經費的高效使用和監管是加強教育經費監管的重要組成和重點。高校應及時學習“2011計劃”經費相關要求和規定，做好隊伍和制度建設。

[1]教育部關于開展“教育經費管理年”活動進一步用好管好教育經費的通知[Z].教財〔2013〕3號.

[2]張營廣：加強高校教育經費管理研究——讀《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》有感[J].教育財會研究，2011，22（4）.

[3]胡玉玲、申福廣：國際視野中的我國教育經費層級配置結構[J].教育發展研究，2013（5）.

[4]趙富平：高等教育經費科學化精細化管理的路徑研究[J].現代商業，2013（6）.

[5]教育部關于進一步貫徹執行國家科研經費管理政策，加強高校科研經費管理的通知[Z].教財〔2011〕12號.