新一輪分稅制財政體制改革探析

李紅霞 劉天琦

（首都經濟貿易大學,北京 100070）

一、現行分稅制財政體制存在的主要問題

（一）中央與地方財權事權“倒掛現象”嚴重

從中央與地方財政收入看,分稅制改革扭轉了中央收入比重下滑勢頭。分稅制改革前的1993年,中央財政收入占全國財政收入的比重只有22%,2012年中央財政收入占全國財政收入已上升為47.9%；地方財政收入占全國財政收入為52.1%,目前中央和地方各擁有50%左右的財政收入。再從財政支出來看,2012年中央財政本級支出占全國公共財政支出的比重為14.9%,地方財政支出占全國公共財政支出的比重為85.1%。①樓繼偉：“2012年中央財政決算報告”,搜狐新聞,2013年6月28日。可以看出,通過分稅制財政體制改革,中央政府集中了大量的財政收入,在財權越來越集中的同時,具體事權卻在下移。地方擁有一半的財政收入卻負擔著80%以上的財政支出,中央與地方財權事權“倒掛現象”嚴重。

1994年推行的分稅制分級財政體制,是以保證中央政府占主導地位和宏觀調控能力為主要目標,是一種經濟分權和政治集權并存的過渡時期財政體制。在市場經濟條件下,如義務教育、基本社會保障等是政府必須承擔的最重要的職責,帶有非常強的正外部性特征,理應由中央政府承擔主要責任。而我國的現實是薄弱的基層財政承擔了基本公共服務大部分資金投入,這種情況在世界其他國家比較罕見。這在一定程度上會直接導致地方財政由于長期財力緊張而陷于困境,基本公共服務供給能力嚴重不足。財權與事權不匹配的分稅制,加大了中央政府轉移支付的壓力,而轉移支付過程中出現的“雁過拔毛”、“資金肢解”現象,又使有限的轉移支付資金使用效率低下,并由此引發一系列嚴重的社會問題。西方國家的分稅制不僅能夠做到在經濟上分權,而且在政治上也是分權的；而中國目前的分稅制僅僅是經濟上分權,而在政治上卻是由中央高度集權的體制。從現實來看,中央政府不斷將事權委托下級政府完成,卻較少下放財權和決策權。雖然現行分稅制在中央與地方政府之間劃分了各自的職責,但包括稅收立法權和征管權在內的稅收權限仍然集中于中央,地方政府只是作為政策的被動執行者,不具有決策權。因此,現行分稅制只是一種通過稅種劃分中央與地方收入的分稅制,而不是真正意義上“分權”的分稅制。

（二）財權事權失衡,催生土地財政

分稅制財政體制的核心問題是明確中央與地方政府之間支出責任和收入劃分。然而,近些年來,由于財權高度集中在中央,地方政府不具有關鍵的決策權和財權,也缺乏充足的財力。為解決收支平衡問題,地方政府不得不賣地求生,造成了嚴重的土地財政依賴癥。根據數據顯示,目前土地財政收入呈現上升趨勢,其在地方財政收入中占的比重也在波動中增長,已由2001年的19.7%上升至2012年的42.1%。①“2012年土地財政降溫 房地產稅收增長”，財經網，2013-03-29。由于各地都熱衷于賣地搞房地產,土地財政就成為高房價的最大推手,地方政府也得到幾乎占據了地方財政收入一半的財源。②2012年房地產稅收占中國地方財政收入的比重升至16.6%。事實上,我國地方財政收支失衡問題由來已久,中央和地方財權與事權的不匹配,使地方政府長期面臨資金缺口,這是土地財政問題產生的根源。此外,還有一個核心原因是地方經濟發展與GDP考核掛鉤。目前一些地方官員的施政理念依然是急功近利的,將舊體制下追求以經濟建設為中心變成當前以GDP為中心,不惜犧牲公共利益而將追求政績放到首位,通過賣地大搞“政績工程”、“形象工程”,使得土地財政愈演愈烈。

目前在我國現行的28個稅種中,雖然劃歸地方的稅種有18個,但這些稅種大都屬于零星分散、征收難度比較大的小稅種,很難調動地方政府涵養稅源的積極性。雖然營業稅、企業所得稅和個人所得稅收入較為穩定,但企業所得稅和個人所得稅已劃分為共享稅,不能成為地方主體稅種。而一直作為地方“當家稅種”的營業稅,隨著營改增全面推行后,也將成為中央地方共享稅,使地方政府收入大幅度減少。由于地方政府要承擔大量的公共服務支出,在地方缺乏主體稅種、稅收征收渠道狹窄,地方政府不得不尋找另外財源以彌補收支失衡,因此,依賴土地財政和債務籌資就成為地方政府的普遍選擇。

（三）分稅制缺陷引發地方債臺高筑

2013年7月18日,美國底特律市正式申請破產,成為美國歷史上規模最大的市政破產事件,也為中國大規模舉債的地方政府敲響了警鐘。審計署副審計長董大勝預計2013年中國地方債務最多達18萬億元,③審計署副審計長：“2013年地方債最多18萬億”，《上海證券報》，2013-03-06。國際市場上也高度關注中國地方政府債務風險。2013年4月,國際評級機構惠譽通過對中國政府債務的評估,將其償還長期本幣債務的主權評級從AA-調降到A+,該機構認為“中國地方政府可能面臨源自政府相關企業大額的潛在債務”,中國地方政府債務其實早已超過10萬億規模,中國政府的凈債務率已經超過70%。④“國際評級機構惠譽下調中國評級”，《東南快報》，2013-04-11。審計署對地方上的政府性債務進行過兩次審計,分別是2011年和2013年初,通過審計發現,有四個省和八個省會城市本級政府性債務余額增長率超過了20%,有九個省會城市本級政府負有償債責任的債務率已超過100%,最高省會城市達到189%。⑤“9省會城市負債率超100%”，《法制晚報》，2013-06-10。

政府舉債是市場經濟國家一種很常見的現象,它可以推進一個國家基礎設施建設和城市化進程。但目前我國地方政府債務規模太大,目前也已進入還債高峰。據資料顯示,2013年底前到期的地方債務占到53.03%,已經超過一半。⑥趙鵬：“過半地方債到期 償還壓力大”，中國聯合鋼鐵網，2013-08-08。地方政府正陷入舉借新債償還舊債的惡性循環中,每年連本帶息需償還幾萬億人民幣,40%以上的財政支出將用于償債。⑦李煒光：“地方政府自主發債的前提”，《南方周末》，2013-08-02。但由于這部分債務投資尚未產生收益,因此一旦地方無力承擔債務,就會面臨債務危機。分稅制財政體制收縮了地方政府的財權,但地方政府的事權卻一直在增加,特別是90年代以來形成的以GDP為中心的經濟增長模式中,地方政府需要以投資擴張來拉動GDP增長,從而出現了大規模的舉債現象。雖然我國目前還沒有出臺《政府破產法》,暫時不會出現像美國底特律那樣申請政府破產的情況,但由于《預算法》規定不允許地方政府發債,這種壓力將最終轉到負有托底責任的中央政府,當然最終的償債人還要由作為納稅人的老百姓來買單,這對整個社會的負面影響是不言而喻的。

（四）轉移支付制度不夠規范

目前,世界上大多數國家都采用兩種類型的財政轉移支付形式,即一般性轉移支付和專項轉移支付,并且以具有均等化特征的一般性轉移支付為主。我國轉移支付形式自1994年分稅制改革之后,經過20年的發展主要分為三種：一般性轉移支付、專項轉移支付和稅收返還。在現行的各類轉移支付中,真正具有正面均等化效果的轉移支付僅限于“一般性轉移支付”。2013年中央對地方的轉移支付中,一般性轉移支付24538億元,專項轉移支付19266億元,一般轉移支付占比50.2%,①呂強：“2013年中央對地方項目撥款居高不下，比上年增長7.7%”，財經網，2013-03-12。與發達國家相比,我國一般性轉移支付占全部轉移支付的比重仍然偏低,均等化效果相對有限。例如,法國中央政府對下級政府的一般性轉移支付占全部轉移支付的比重可達93.1%（2001年）,澳大利亞轉移支付中一般性轉移支付所占比重曾達到80%以上,英國這一比重可達到60%。②李紅霞：“政府間轉移支付制度改革問題研究”，碩士論文，2008年7月。

目前我國中央財政收入中的三分之二是通過轉移支付撥給地方的。同時,中央對地方的轉移支付主要向財力薄弱的中西部地區傾斜,對推動區域間基本公共服務均等化效果顯著。據資料顯示,2011年,按照人均財政收入計算,如果以東部地區為100,在中央轉移支付之前,中部和西部地區依次僅為40和48；通過中央財政轉移支付實施后,中部和西部地區人均財政支出分別達到73和97。③戴柏華：“2011年地方財政收入占比自1999年來首超50%”[Z].中新網，2012-03-08。可以看出,西部地區財政支出水平已經接近東部,而中部地區財政支出水平也得到很大幅度提升,轉移支付的均等化效果還是比較明顯的。但從轉移支付的方式上看還存在不規范的問題,通過上述2013年數據可以看出,在全部轉移支付中,其中有一半的轉移支付是以專項撥款形式撥付的。專項轉移支付資金的分配和執行具有較強的不規范性,目前有一些專項資金并沒有用到規定的用途上,有些專項轉移支付資金變成了地方政府的“吃飯”錢,被截留、挪用的現象相當普遍,因此這樣的轉移支付均等化效果是不確定的。專項轉移支付還是助長“跑部錢進”、設租、尋租的根源,一些“跑得勤的,叫得響的”地方政府,就有可能從中央拿到更多的專項撥款,也就是業內人士所說的“會哭的孩子有奶吃”。這樣的結果會導致各地區之間苦樂不均、貧富差距過大的問題更加嚴重。

二、新一輪分稅制財政體制改革的思路

（一）進一步明確中央與地方政府的事權與財權

根據國外發達國家的分稅制改革實踐證明,完善的分稅制是以合理劃分各級政府的事權為基礎的,而各級政府的事權又是由政府職能所決定的。在社會主義市場經濟下政府的主要職能是提供公共服務,而目前我國市場經濟體制尚不完善,市場和政府職責分工并不明確,政府提供公共服務的職能仍存在越位和缺位問題,加之長期以來各級政府財權與事權不對稱,這些都是制約分稅制改革趨于完善的重要因素。因此,劃分各級政府事權的前提條件是明確劃分各級政府的職能范圍,政府應改變傳統體制下大包大攬一切事務的做法,應將一部分公共產品交由市場管理,政府職能應轉向提供義務教育和社會保障等基本公共服務支出。

現階段需要進一步明確中央與地方事權和財政支出責任的劃分,各級政府過于籠統的事權規定,不利于財政支出責任的進一步細化,從而容易出現中央與地方以及地方各級政府之間相互推諉責任的狀況,會影響分稅制改革的效果。全面重構分稅制財政體制改革框架應通過借鑒他國的先進經驗,總結我國改革的經驗教訓,立足國情來加以解決。在西方國家,中央與地方政府的財政收支劃分屬于憲法確定的范圍,即使憲法沒有確定,也應由最高立法機關通過法律予以規范,如《德國基本法》和《美國憲法》都規定了各級政府事權和支出的范圍和內容。更多的國家則是以基本法的形式規定中央與地方政府間的事權劃分,這樣有利于改善各地資源的分配效率,促進各地基本公共服務有效供給。因此通過立法對地方政府的自主權和中央以下各級政府的獨立性加以約束十分重要。但在中國,有效的財權事權劃分所需法律框架中的關鍵要素仍然是空白的,層級政府之間權責劃分等問題還缺乏法律的保障,這是新一輪分稅制財政體制改革需要完善的。

（二）合理劃分中央與地方的稅種

2013年8月1日,被稱為我國稅制改革“重頭戲”的營業稅改征增值稅試點正式推向全國。實際上,營改增也是中央與地方分稅制新一輪改革的先聲,通過啟動分稅制財政體制改革,中央與地方政府都應擁有只屬于自己的主體稅種。現行分稅制雖然在中央與地方之間劃分各自的職責,但包括稅收立法權和征管權在內的稅收權限仍然集中于中央,地方政府只是作為政策的被動執行者。因此,中央政府在財權劃分上應果斷放權,逐漸將一部分稅收立法權、解釋權、稅率確定權、稅種開征與停征權、稅種減免權等下放到地方,真正做到“一級政權、一級財權、一級預算”。

隨著營改增的全面推行,作為地方主體稅種的營業稅最終將被完全取代。營改增實施以后,如果其他稅種不做相應調整,預計增值稅在全部稅收收入的占比就會上升至55%以上,如果繼續按照75∶25的分成比例,那么地方稅收就大幅減少,可考慮適當提高共享稅中的增值稅的地方分享比例,如可以從25%提高至30%。同時加快地方稅體系建設的步伐,擴大房產稅試點,盡快開征遺產稅、社會保障稅并將其劃為地方稅種,使各級政府都享有相應的財權和財力保證,以使中央和地方政府承擔起各自的職責。從國外發達國家分稅制實踐看,由于房地產稅基穩固、財源充足,一般都劃歸地方稅體系,并構成地方政府的主體稅種。例如美國房產稅收入占地方稅收收入的比重70%左右,加拿大90%左右、澳大利亞幾乎所有的地方稅收收入都來自房產稅。①楊紅旭：“下半年是房產稅擴容的絕佳時間窗口”，經濟觀察網，2012-06-20。財政部近期表示,將加快推進營改增等相關稅制改革,擴大個人住房房產稅改革試點范圍,為全面推進房地產稅改革進一步積累經驗。繼上海、重慶開征房產稅后,以擴大房產稅范圍為核心的長效調控機制正在醞釀中,包括杭州在內的幾個城市已經在擬定房產稅試點方案,待國務院批準后,有望將在近期開始征收。

（三）化解土地財政,防范地方債務風險

土地財政對地方政府債務來說就像是一把“雙刃劍”,在房地產價格飛漲時期,土地財政能夠支撐地方政府融資平臺迅速擴大債務規模,成為使地方政府債務迅速膨脹的催化劑；但房地產市場一旦出現降溫,土地財政又會影響到地方政府的償債能力,成為地方政府債務風險的“導火索”。從長遠來看,在全國范圍內征收房產稅,將會在一定程度上起到抑制房產價格、替代土地財政、減少地方債務等效用,這已成為業內人士的一種普遍共識。找到了化解土地財政和地方債務的病根,也就基本上找到了解決問題的鑰匙。要改變地方政府依賴土地財政的病癥,關鍵是要優化地方收入結構,以建立房地產稅系為途徑,構建穩定的地方稅收入體系。通過對現行的分稅制進行改革,要讓地方政府的財權能夠與事權相匹配,更為重要的是要改變政府職能。政府不能再去介入本該由市場參與的競爭性經濟活動,不能再依賴“賣地財政”來獲取收入。政府作為社會事務管理者,只有向公眾提供基本公共服務的義務,而不必過多參與到經濟活動中。在經濟運行中,政府投資并不是不重要,但這種投資必須在市場失靈領域發揮作用,投資要與消費市場需要匹配,要讓通過舉債進行的投資產生效益,這樣才能以投資收益來進行償債。目前,中央政府正在采取這方面的措施。近期召開的國務院常務會議部署了加強城市基礎建設的投資方向,提出通過政府向社會購買公共服務的途徑來解決資金難問題。這樣既可以保證必要的投資以推進經濟增長,也可以動員更多的社會閑散資金參與投資活動,政府就不會因為基礎設施建設的需要而進行大規模舉債,還可以使政府逐步向服務型政府歸位。

（四）進一步完善轉移支付制度

2013年3月10日,《國務院機構改革和職能轉變方案》指出,要盡量減少專項轉移支付的比例,應大幅度減少、合并中央對地方專項轉移支付的項目,要進一步增大一般性轉移支付的比重和規模。通常來看,列入專項轉移支付的項目,應是具有外溢性、突發性、特殊性和非固定性等特征的項目。例如,大江大河的治理、防沙護林建設、突發性的自然災害和疫情防治、特困地區脫貧救濟等。專項轉移支付只是一般轉移支付的補充,一般不具有均等化效果,因此規模不宜過大。我國要建立嚴格的專項轉移支付項目審批機制,由財政部通過國庫單一賬戶體系下撥資金并監督資金使用過程,完善專項轉移支付的審計監督機制。由于這部分專項資金牽涉各地方和部門利益,對整個轉移支付制度的規范至關重要,要通過改革專項轉移支付體制和運作方式,使轉移支付資金的分配程序、使用過程和使用效益信息公開透明。

要盡快建立縱橫交錯的轉移支付模式,現階段我國政府間的轉移支付只注重縱向轉移支付,而對橫向轉移支付研究則涉及不多。縱觀世界各國,雖然集權和分權程度不同,但很多國家都實行縱橫交錯的轉移支付模式。如德國、瑞典的轉移支付就包括橫向調節制度,即富裕地方政府要提供資金給相對貧困的地方政府。縱橫交錯的轉移支付制度有利于解決落后地區財力不足問題,還能促進落后地區與發達地區的相互交流和共同發展。另外,我國現行的轉移支付制度缺少一個總體的法律規范,沒有建立起穩定的長效機制。對現行轉移支付制度改革,要注重加強轉移支付的立法工作,盡快頒布《財政轉移支付法》是十分必要的。在法規中把我國轉移支付模式的各個要素盡可能地做出明確規定,以便于實現轉移支付的科學化和規范化。轉移支付制度是分稅制改革中最能體現公平的手段,其在各地區間發揮著同一“起跑線”的重要作用,建立規范化的政府間轉移支付制度是一項政策性很強的復雜系統工程,涉及到中央與地方各級政府之間各種利益的重大調整。因此,在借鑒國外發達國家先進經驗基礎上,必須結合我國具體國情,設計出一套科學、規范的政府轉移支付體系,并通過立法程序接受社會監督,使我國轉移支付制度進一步趨于完善。

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