如何處理項目招標與預算申報的關系

○杜將

（湖南中煙工業有限責任公司常德卷煙廠 湖南 常德 415000）

一、項目招標與預算申報關系

在我國，煙草行業是一個特殊的行業，采用的是母子公司的三級管理體制，即中國煙草總公司（母公司，一級法人）、各省級煙草公司（子公司，二級法人）和煙草工業企業（子公司，三級法人）。本文所指的煙草企業是指煙草工業企業。

從項目管理工作來看，煙草企業每年上億的工程項目，肯定是需要嚴格監管的。過去，煙草行業投資管理工作重點主要集中在建設項目立項審批上，新的資產管理職能要求煙草行業投資管理不僅停留在立項審批監管，更要對建設項目全過程進行管理監控，這也就使得預算管理、項目投資審批和規范性運作項目檢查成為當前煙草行業上對下管理的主要措施。那么在新的資產管理職能要求下，煙草行業的預算管理和項目投資審批工作，無疑成為了對于煙草工業企業的重要約束條件。

表面上看，項目招標與預算申報不具有直接的聯系，但是，從深層意義來看，二者是密切相關的。這是因為，預算申報獲批的資金就是招標活動的標底，所以，預算做的好不好，準不準，直接關系到招標的標底的真實可靠性，而標底對于一個項目招標來說，是相當重要的，所以，正確處理好二者之間的關系，對于煙草企業的健康發展，以及競爭力的提升，具有重要的意義。

二、煙草企業預算管理中存在的問題

在目前的管理體制下，煙草行業實行總公司、省公司、市公司的全面管理體制。但是，由于我國經濟和社會的發展環境，以及預算管理在煙草行業的發展時間不長，和各個煙草工業企業不同的發展歷程以及不同的經營管理水平等問題的存在，煙草企業在全面預算管理的科學性和合理性方面還存在一定的不足。

1、對預算體制和預算管理的認識不充分，執行不到位。由于我國煙草工業企業的數目較多，各企業盈利能力不同，認識能力不同，以及所處的經濟環境的差異，很多煙草工業企業對于預算體制和預算管理的認識不足，執行不到位。

一方面，并不是煙草企業所有員工都能夠清楚認識預算體制和預算管理的重要性。在某些企業，預算的全員參與性不強，有些企業的部門不能夠認識到預算管理的重要性，只是消極應付，甚至出現企業中的小團體，在預算管理中出現爭指標、爭費用等現象，或者某些部門認為預算管理僅僅是財務部門的事情，不積極地去配合財務部門在預算過程中所需要的各類資源。這就從根本上對企業的預算造成困擾，在項目獲批以后，進行項目招標過程中，很容易造成招標的判斷失誤，給企業帶來資金的損失。

另一方面，很多企業對全面預算管理體制不僅認識不足，而且在執行過程中，不能嚴格按照要求進行。目前煙草行業實行的預算管理體制，決定了項目實施的流程，即所有項目的實施，必須先立項審批，再分年進行預算申報，然后才可以在項目批復總金額和年度預算內開支。而實際情況是，有很多項目，當年立項，當年申報預算，當年招標，這就導致一些煙草企業在進行資金預算時，由于時間比較緊迫，不能夠細致精確地進行預算。所以，在全面預算管理體制執行過程中，很多企業不能完全按照體制的要求，認真貫徹執行，嚴重影響了該體制的有效性。

2、預算的精確性欠缺。所謂預算的精確性，就是指企業的預算與最終的實際支出之間的相似度，相似度越高，則說明企業的預算精確度越高。在全面預算體制下，企業的預算不僅包括財務部門的預算，全面預算應當是集業務預算、投資預算、資金預算、利潤預算、工資性支出預算以及費用預算等于一體的綜合性預算體系，預算內容涉及業務、資金、財務、信息、人力資源、管理等眾多方面。所以，煙草企業要想提高預算精確性，必須從多方面著手。

但是，由于我國煙草行業改革重組的時間較短暫，市場化程度相對較低，某些煙草工業企業的預算管理工作，缺乏明確的企業戰略指導和嚴格的監督管理，在預算工作上，沒有做到細心細致，精密考慮。

這一方面是由于很多煙草企業是在一年內完成立項，申報預算和招標等工作，缺乏充足的時間來進行精確地預算工作造成的。一般而言，項目較大，資金較多，預算涉及部門較廣，那么，如果立項、預算申報和招標在同一年進行，預算管理部門工作量大，時間緊，就很容易會造成預算工作的精確性下降。當然，歸根結底，這還是企業沒有正確執行全面預算管理體制造成的。

另一方面，由于一直以來，我國煙草企業的預算管理人員和專業技術人員估價能力和水平有限，工作人員對于項目金額的估算不足夠精確，另外，各煙草企業制定的部門預算指標往往考慮單一的當前需求，沒有考慮到在項目實施過程中可能存在的需求變動。例如一些煙草工業企業或者企業部門，往往僅以歷史指標值和過去的活動為基礎，并沒有真正地去進行市場調研，不能準確地對企業的未來活動作評估，不能對未來的市場需求做判斷。或者各部門僅考慮部門內消費，在部門間的協調工作上，沒有留出一定的空間，從而使得最終的預算與項目落實過程中真實需求相差甚遠。

三、煙草企業項目招標過程中存在的問題

1、各企業對于項目招標的認識參差不齊。盡管國家和煙草行業鼓勵項目招標工作的進行，但是，由于我國煙草行業長期以來的歷史問題，以及先進的管理觀念的普及需要一定的時間，所以，就不能保證所有的煙草企業都能夠正確認識到項目招標的重要意義。例如一些規模較小的企業，由于考慮到預算的復雜性和招標的組織困難和費用問題，就在一些項目招標過程中，簡化預算，或者直接詢問一些老客戶的報價作為標底，沒有真正理解項目招標的重要性。所以，目前來看，各類煙草企業對于項目招標的認識有待提高。

2、招標過程中不夠“陽光”。招標過程本來就是煙草企業為了降低成本，促進投標企業競爭對標，來獲取最優工程報價的。但是，在目前來看，我國很多煙草企業在進行招標時，并沒有真正意義上促進投標商的競爭，往往存在一部分企業，尤其是招標組織者，因為長期以來的合作關系或者人際關系，或者由于立項到招標之間的時間過短，招標企業為了簡少工作量，簡化預算，在招標過程中，進行一系列的“不陽光”的活動，例如泄露標底，甚至內定中標者，或者直接向一些外協施工維護單位詢問，并以他們提供的金額申報預算，或者作為標底價格，這不僅嚴重違背公平公正的原則，甚至是違法行為。目前，在我國煙草行業項目招標過程中，很多企業，尤其中小企業，存在著較多的不公平招標行為。

3、優秀的評標人員缺乏。面臨眾多的投標者，招標方必須具有優秀的評標人員，才能最終獲得項目理想的承建商。而往往在煙草企業的招標過程中，缺乏對項目各個環節都熟悉的評標人員，有些企業可能不能夠找出對整個工程具有整體把握的評標團隊，這就很容易走極端，給企業造成經濟損失。除此之外，因為企業在項目預算過程中，本身做的不夠精細，那么，作為標底的內部預算就不具有真實可靠的參考意義，甚至干擾評標人員的判斷。例如，如果內部預算過低，在面臨的眾多投標者面前，就缺乏判斷真正價格的依據，輕則造成資金浪費，重則影響項目工程安全。所以，優秀的評標人員，對于企業招標的順利進行意義重大。

四、處理項目招標與預算申報關系的建議

為了幫助煙草企業能夠正確地處理好二者的關系，本文現提出以下三點建議。

1、上級管理部門監管能力要提高。煙草企業的預算申報，是煙草企業為下一年度進行的項目所需的資金申報，在經過上級部門的審核批準后，方能開展下一步的招標工作。針對目前很多煙草企業不能認真貫徹全面預算管理體制，把立項、申報和招標在同一年內完成的行為，煙草企業上級管理部門，需要建立嚴格的立項審批制度和監督制度，從全行業發展的角度出發，控制管理煙草工業企業的項目預算和項目招標過程。例如，可以設置專門的財務部門，對于煙草工業企業的項目申報資料進行檢查監督，或者，對于煙草工業企業的招標過程進行抽查性監督，一旦發現違規行為，嚴懲不貸。

2、煙草工業企業預算要做準。精準的預算，不僅可以降低煙草行業的成本，避免國家的財產損失，而且，對于提高整個煙草行業的發展水平和競爭力，具有重要的意義。預算能力提高了，預算更加準確了，煙草工業企業在進行項目預算申報時，將會更容易獲得批準，那么，這就為下一步的項目招標、工程開展等，奠定了良好的基礎。尤其是對于項目招標工作，精確地預算能夠使得項目招標工作進展順利，能夠從眾多投標人中，選擇最佳人選。

在提高預算管理能力和預算精準度方面，本文建議，在增強預算管理體制宣傳引導的前提下，各企業要嚴格要求自己，認真貫徹全面預算管理體系的要求，提前立項，認真做好預算工作，根據自身的合理預算，進行預算申報。在進行預算的過程中，可以制定好嚴格的編制依據，加強各部門合作能力，對項目從多部門多方面進行合理預測，并制定切實可行的考核標準。同時，一定要注意引進人才，從根本上提高預算技術和管理能力。

3、調整項目預算的審批流程。到底是先預算審批，還是先招標，這個流程困境類似于人們糾結于到底是先有雞，還是先有蛋的爭論。如果不加以仔細梳理，往往會拘泥于現有模式，沿襲現有作法，始終跳不出這個怪圈。而我們從縱向來看，只要對預算的審批環節進行合理的分權、授權，便能很好地解決這個問題。

各級項目預算審批部門，對報上來的各類資本性支出預算，只需在董事會確定的年度投資計劃總額內行使審批權限即可，而把項目的明細分解、控制權限下放，由各預算申報企業根據招投標的結果，再確定單個項目的預算金額，并將年度項目預算控制在總額之內即可。即先進行項目的可行性研究和實施報批，再進行項目的招標程序，然后根據招標結果在年度預算項目總額內自行列支即可，不再逐項申報。

這樣做的好處顯而易見。既規范了項目管理中的招投標流程，使招投標更加陽光透明，降低了施工成本，又理順了內部管理職責，把項目審批、預算控制和招投標有效的結合起來，減輕了項目審批部門的壓力，還充分地調動了項目實施單位或預算申報企業的積極性，使項目管理真正落到了實處。

4、項目招標要更加公平公正。當企業預算申報獲得批準以后，企業就開始了招標工作。招標的目的很簡單，就是降低成本。所以，招標過程中，公平公正則是決定招標成功與否的關鍵。即使一個企業預算申報做的再好，在招標的過程中，徇私舞弊，降低招標的質量，那么原來的預算就失去了應有的作用，以前的努力也就白費了。所以，為了處理好項目招標與項目申報的關系，必須解決項目招標的專業機構公平性。首先，企業必須自己獨立進行項目預算工作，擺脫對一些關系企業的依賴，這是保證招標工作公平合法的關鍵。其次，在企業的預算做得足夠精準的前提下，在有條件的企業，招標過程一是可以雇傭企業之外的專業機構，二是招標選用評標團隊，而不是某個評標人，該團隊要包含各部門的預算人員，各部門分別對中標者相關部分負責，并作為最終預算監督考核的一部分。

五、總結

在煙草行業目前的管理體制下，煙草企業向著更加市場化的方向發展，為降低成本，提高競爭力不斷努力著，雖然目前在預算管理和項目招標過程中，以及如何處理二者關系上仍存在一些問題，但是，相信只要能夠認識到存在的問題和不足，并積極改進，煙草行業肯定會有更美好的明天。

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