我國(guó)青少年網(wǎng)絡(luò)游戲監(jiān)管政策的十年回顧與分析*

劉建銀，周 軼

(重慶師范大學(xué) 教育科學(xué)學(xué)院，重慶 401331)

我國(guó)青少年網(wǎng)絡(luò)游戲監(jiān)管政策的十年回顧與分析*

劉建銀，周 軼

(重慶師范大學(xué) 教育科學(xué)學(xué)院，重慶 401331)

旨在保護(hù)青少年的網(wǎng)絡(luò)游戲監(jiān)管政策大致經(jīng)歷了從籠統(tǒng)監(jiān)管到專項(xiàng)監(jiān)管兩個(gè)階段。監(jiān)管的領(lǐng)域和手段主要體現(xiàn)在：對(duì)網(wǎng)絡(luò)游戲內(nèi)容的行政審批、對(duì)網(wǎng)絡(luò)游戲出版與經(jīng)營(yíng)單位資質(zhì)的行政審批、對(duì)網(wǎng)絡(luò)游戲經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的行政與技術(shù)監(jiān)管以及對(duì)網(wǎng)絡(luò)游戲經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所的行政監(jiān)管等。目前，網(wǎng)絡(luò)游戲監(jiān)管政策仍存在多頭監(jiān)管和監(jiān)管職能重復(fù)設(shè)定、針對(duì)青少年消費(fèi)者尤其是未成年網(wǎng)絡(luò)游戲行為的監(jiān)管及保護(hù)有效性不足、監(jiān)管政策技術(shù)和手段過(guò)于滯后等問(wèn)題，亟待通過(guò)進(jìn)一步研究加以完善。

網(wǎng)絡(luò)游戲；監(jiān)管政策；青少年保護(hù)

網(wǎng)絡(luò)游戲已經(jīng)成為了一個(gè)龐大的文化產(chǎn)業(yè)，成為網(wǎng)民特別是青少年網(wǎng)民的主要網(wǎng)絡(luò)應(yīng)用類型。據(jù)調(diào)查，2011年我國(guó)網(wǎng)絡(luò)游戲市場(chǎng)實(shí)際銷售收入達(dá)到428.5億元人民幣[1]。2010年大型網(wǎng)絡(luò)游戲(MMOG)的用戶中，10～29歲年齡段的用戶群體比例達(dá)79.9%，從職業(yè)來(lái)看，40.7%的用戶為大中小學(xué)生[2]，這就是說(shuō)，青少年已經(jīng)成為網(wǎng)絡(luò)游戲消費(fèi)的主流群體。可以預(yù)見(jiàn)，隨著手機(jī)的廣泛滲透，青少年通過(guò)移動(dòng)通訊網(wǎng)絡(luò)使用網(wǎng)絡(luò)游戲的機(jī)率將大大增加，網(wǎng)絡(luò)游戲使用率將越來(lái)越呈現(xiàn)出低年齡化、普及化的趨勢(shì)，這對(duì)旨在保護(hù)青少年合理健康使用網(wǎng)絡(luò)游戲的監(jiān)管政策提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。自2000年邁入新世紀(jì)以來(lái)，面對(duì)如何有效

監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)游戲以保護(hù)青少年在網(wǎng)絡(luò)游戲中不受傷害等問(wèn)題，我國(guó)政府以及其他黨群部門頒布了一系列政策。那么，十多年來(lái)我國(guó)針對(duì)青少年的網(wǎng)絡(luò)游戲監(jiān)管政策是如何演變和發(fā)展的？這些監(jiān)管政策所涉及的監(jiān)管領(lǐng)域和手段有哪些？還存在哪些問(wèn)題和不足？本文在收集、梳理十余年國(guó)家有關(guān)部門頒布的政策文本基礎(chǔ)上，試圖對(duì)以上問(wèn)題加以分析和回答。

一、青少年網(wǎng)絡(luò)游戲監(jiān)管政策的歷史演變

從歷史來(lái)看，我國(guó)早在上世紀(jì)八九十年代就有針對(duì)電子游戲的監(jiān)管政策，但具體針對(duì)網(wǎng)絡(luò)游戲的監(jiān)管政策，則是與整個(gè)互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展及網(wǎng)絡(luò)游戲的發(fā)展緊密聯(lián)系在一起的。因此，這些政策主要是在世紀(jì)之交我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)蓬勃發(fā)展的背景下才如雨后春筍般地密集出臺(tái)。總的來(lái)說(shuō)，十多年來(lái)的政策演變經(jīng)歷了一個(gè)從籠統(tǒng)監(jiān)管到專項(xiàng)監(jiān)管的過(guò)程，具體來(lái)說(shuō)包括兩個(gè)階段。

(一)2000-2004年：網(wǎng)絡(luò)游戲籠統(tǒng)監(jiān)管階段

進(jìn)入新世紀(jì)，互聯(lián)網(wǎng)逐漸滲透到人們社會(huì)生活的各個(gè)角落，國(guó)家逐漸意識(shí)到規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)活動(dòng)的重要性。因此，這一階段的政策主要集中在籠統(tǒng)、寬泛地監(jiān)管互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)、互聯(lián)網(wǎng)出版業(yè)務(wù)、互聯(lián)網(wǎng)文化服務(wù)以及互聯(lián)網(wǎng)娛樂(lè)場(chǎng)所或上網(wǎng)場(chǎng)所方面。由于對(duì)網(wǎng)絡(luò)游戲本身的認(rèn)識(shí)還不夠，針對(duì)青少年的網(wǎng)絡(luò)游戲監(jiān)管政策還主要停留在口頭提醒方面。

例如，2000年國(guó)務(wù)院頒布《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法》(國(guó)務(wù)院令第292號(hào))，這是我國(guó)最早出臺(tái)的旨在監(jiān)管借助互聯(lián)網(wǎng)向上網(wǎng)用戶提供信息服務(wù)活動(dòng)的政策。在監(jiān)管政策整體框架方面，該政策的最大亮點(diǎn)在于區(qū)分了經(jīng)營(yíng)性和非經(jīng)營(yíng)性兩種不同性質(zhì)的互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)，開(kāi)創(chuàng)性地針對(duì)二者分別建立了許可制度和備案制度，并首次授權(quán)信息產(chǎn)業(yè)部門或電信管理部門直接進(jìn)行監(jiān)督管理。可以說(shuō)，該政策初步建立了我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)監(jiān)管的制度框架。在此政策的指導(dǎo)下，2001年信息產(chǎn)業(yè)部等四部委制定了《互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務(wù)營(yíng)業(yè)場(chǎng)所管理辦法》，對(duì)開(kāi)辦上網(wǎng)場(chǎng)所的經(jīng)營(yíng)條件、審批流程、經(jīng)營(yíng)行為、處罰等問(wèn)題進(jìn)行了規(guī)定。但此后，信息產(chǎn)業(yè)部門逐漸較少作為牽頭部門負(fù)責(zé)互聯(lián)網(wǎng)信息和上網(wǎng)服務(wù)問(wèn)題的監(jiān)管，取而代之的是新聞出版總署和文化部。正是在這兩個(gè)部委的牽頭下，一系列針對(duì)互聯(lián)網(wǎng)信息出版行為和經(jīng)營(yíng)行為的政策密集出臺(tái)。

國(guó)家新聞出版總署、信息產(chǎn)業(yè)部2001年底頒布《互聯(lián)網(wǎng)出版管理暫行規(guī)定》。該政策對(duì)從事互聯(lián)網(wǎng)信息出版業(yè)務(wù)的條件、審批流程、內(nèi)容要求和處罰細(xì)則等從源頭進(jìn)行了規(guī)范。在關(guān)于出版內(nèi)容要求的第18條特別提到，“以未成年人為對(duì)象的互聯(lián)網(wǎng)出版內(nèi)容不得含有誘發(fā)未成年人模仿違反社會(huì)公德的行為和違法犯罪的行為的內(nèi)容，以及恐怖、殘酷等妨害未成年人身心健康的內(nèi)容”。該政策是新聞出版機(jī)構(gòu)首次介入到網(wǎng)絡(luò)游戲監(jiān)管的標(biāo)志。到2003年，新聞出版總署發(fā)布《關(guān)于在游戲出版物中登載〈健康游戲忠告〉的通知》，明確提出其具有電子游戲和互聯(lián)網(wǎng)游戲出版物的歸口管理權(quán)。同時(shí)鑒于消費(fèi)者特別是廣大青少年消費(fèi)者在游戲過(guò)程中缺乏有效引導(dǎo)和沉迷游戲，新聞出版總署發(fā)布《健康游戲忠告》。鑒于這一階段網(wǎng)絡(luò)游戲監(jiān)管部門較多的狀況，2004年7月，新聞出版總署發(fā)出《關(guān)于落實(shí)國(guó)務(wù)院歸口審批電子和互聯(lián)網(wǎng)游戲出版物的通知》，明確新聞出版總署是國(guó)務(wù)院惟一歸口管理電子游戲出版物和互聯(lián)網(wǎng)游戲出版物的行政部門。在保護(hù)青少年特別是未成年人身心健康等目的的同時(shí)，該通知對(duì)提交審批電子游戲和互聯(lián)網(wǎng)游戲的條件、流程等也進(jìn)行了規(guī)定。

從文化部介入網(wǎng)絡(luò)游戲監(jiān)管的途徑來(lái)看，首先是通過(guò)早期規(guī)范電子游戲場(chǎng)所、互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所開(kāi)始的。如2000年國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)文化部等七部委制定的《關(guān)于開(kāi)展電子游戲經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所的專項(xiàng)整治的意見(jiàn)》，要求文化部牽頭對(duì)非法經(jīng)營(yíng)電子游戲的場(chǎng)所進(jìn)行集中清理、規(guī)范。2002年8月，國(guó)務(wù)院頒布《互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務(wù)營(yíng)業(yè)場(chǎng)所管理?xiàng)l例》，該條例首次授權(quán)文化行政部門對(duì)網(wǎng)吧、電腦休閑室等營(yíng)業(yè)性場(chǎng)所的設(shè)立進(jìn)行審批，同時(shí)對(duì)其經(jīng)營(yíng)活動(dòng)加以監(jiān)管。針對(duì)青少年群體，該條例規(guī)定在中小學(xué)校園的周圍200米范圍內(nèi)不得設(shè)立上網(wǎng)場(chǎng)所，網(wǎng)吧要懸掛未成年人禁入標(biāo)志并不得接納其進(jìn)入。在此條例授權(quán)下，文化部于2003年制定、并于2004年修訂發(fā)布《互聯(lián)網(wǎng)文化管理暫行規(guī)定》，首次把網(wǎng)絡(luò)游戲、游戲產(chǎn)品定性為互聯(lián)網(wǎng)文化產(chǎn)品并將系列納入了監(jiān)管范疇。在2004、2005年開(kāi)展全國(guó)網(wǎng)吧專項(xiàng)整治工作期間，文化部多次聯(lián)合其他部委頒布相關(guān)政策[3-4]，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)嚴(yán)禁未成年人進(jìn)入網(wǎng)吧，并強(qiáng)化文化行政部門作為對(duì)包括網(wǎng)絡(luò)游戲在內(nèi)的互聯(lián)網(wǎng)文化產(chǎn)品和網(wǎng)吧經(jīng)營(yíng)的監(jiān)管牽頭部門，應(yīng)采取各種措施封堵違法網(wǎng)絡(luò)游戲等互聯(lián)網(wǎng)文化產(chǎn)品，從而確保青少年用戶的身心健康和權(quán)益。

除信息產(chǎn)業(yè)部、新聞出版總署和文化部的政策之外，這一時(shí)期還有其他部門牽頭制定的一些針對(duì)青少年群體的網(wǎng)絡(luò)游戲監(jiān)管政策。如2004年頒布的《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)未成年人思想道德建設(shè)的若干意見(jiàn)》，提出了要“開(kāi)發(fā)和推廣弘揚(yáng)民族精神、反映時(shí)代特點(diǎn)、有益于未成年人健康成長(zhǎng)的游戲軟件產(chǎn)品”，同時(shí)“嚴(yán)格審查面向未成年人的游戲軟件內(nèi)容，查處含有誘發(fā)未成年人違法犯罪行為和恐怖、殘忍等有害內(nèi)容的游戲軟件產(chǎn)品”以及“加強(qiáng)對(duì)互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務(wù)營(yíng)業(yè)場(chǎng)所和電子游戲經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所的管理”。同年，國(guó)家廣電總局也發(fā)出通知，要求從保護(hù)未成年人健康的角度，全面禁止了廣播電視播出電腦網(wǎng)絡(luò)游戲類節(jié)目。

總的來(lái)看，早期的監(jiān)管政策奠定了針對(duì)青少年的網(wǎng)絡(luò)游戲監(jiān)管制度基礎(chǔ)。但是，由于當(dāng)時(shí)我國(guó)網(wǎng)絡(luò)游戲產(chǎn)業(yè)主要以代理國(guó)外游戲產(chǎn)品為主，整體實(shí)力較弱，國(guó)家監(jiān)管工作又剛剛起步，因此早期政策還沒(méi)有認(rèn)識(shí)到網(wǎng)絡(luò)游戲?qū)η嗌倌暧绊懙闹匾院蛷?fù)雜性，其監(jiān)管重點(diǎn)寬泛性地集中在互聯(lián)網(wǎng)出版物或互聯(lián)網(wǎng)文化產(chǎn)品的提供行為、經(jīng)營(yíng)行為和未成年人的上網(wǎng)地點(diǎn)方面，監(jiān)管部門也不統(tǒng)一、不穩(wěn)定。在這種狀況下，應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)換監(jiān)管思路，需要根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和用戶行為的變化使監(jiān)管政策更加集中、完善。

(二)2005-2011年：網(wǎng)絡(luò)游戲?qū)ｍ?xiàng)監(jiān)管階段

經(jīng)過(guò)進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)前五年的快速發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)游戲逐漸成為我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代使用頻率最高的互動(dòng)娛樂(lè)形式。特別是2004年上海盛大公司——首個(gè)中國(guó)網(wǎng)絡(luò)游戲公司在美國(guó)納斯達(dá)克的上市，極大地推動(dòng)了中國(guó)網(wǎng)絡(luò)游戲產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。這一時(shí)期，網(wǎng)絡(luò)游戲公司以及用戶以幾何級(jí)數(shù)倍增，一系列新的問(wèn)題層出不窮。因此，如何對(duì)網(wǎng)絡(luò)游戲進(jìn)行專項(xiàng)監(jiān)管，逐漸成為了政府迫在眉睫的政策課題。不過(guò)，這一時(shí)期的監(jiān)管政策也主要從新聞出版總署和文化部?jī)蓷l線展開(kāi)。

從新聞出版總署這條線來(lái)看，繼2003年發(fā)布專項(xiàng)政策友情提醒青少年健康游戲之后，進(jìn)入2005年，該署發(fā)布了專門針對(duì)網(wǎng)絡(luò)游戲的監(jiān)管政策——《關(guān)于禁止利用網(wǎng)絡(luò)游戲從事賭博活動(dòng)的通知》。通知要求各網(wǎng)絡(luò)游戲研發(fā)、出版運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)不得研發(fā)、出版運(yùn)營(yíng)各類賭博游戲或?yàn)楦黝惥W(wǎng)絡(luò)賭博游戲以及其他賭博活動(dòng)提供平臺(tái)、工具或服務(wù)。2007年1月，在公安部的牽頭下，《關(guān)于規(guī)范網(wǎng)絡(luò)游戲經(jīng)營(yíng)秩序查禁利用網(wǎng)絡(luò)游戲賭博的通知》發(fā)布，新聞出版總署進(jìn)一步明確了清理查處含賭博內(nèi)容的網(wǎng)絡(luò)游戲出版物的任務(wù)。也在該年4月，新聞出版總署聯(lián)合七個(gè)部委共同頒布了《關(guān)于保護(hù)未成年人身心健康、實(shí)施網(wǎng)絡(luò)游戲防沉迷系統(tǒng)的通知》以及隨文發(fā)布的《網(wǎng)絡(luò)游戲防沉迷系統(tǒng)開(kāi)發(fā)標(biāo)準(zhǔn)》和《網(wǎng)絡(luò)游戲防沉迷系統(tǒng)實(shí)名認(rèn)證方案》。該系統(tǒng)首次從控制玩家游戲時(shí)間、削減玩家在線游戲收益的方式來(lái)防止沉迷，以引導(dǎo)未成年人自覺(jué)健康文明上網(wǎng)。2011年，新聞出版總署聯(lián)合七部委正式啟動(dòng)了網(wǎng)絡(luò)游戲防沉迷實(shí)名驗(yàn)證工作。而在此之前的2009年，鑒于長(zhǎng)期以來(lái)在網(wǎng)絡(luò)游戲管理中存在的自設(shè)審批、重復(fù)審查的問(wèn)題，新聞出版總署就歸口管理的問(wèn)題再次發(fā)布《關(guān)于貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院〈“三定”規(guī)定〉和中央編辦有關(guān)解釋，進(jìn)一步加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)游戲前置審批和進(jìn)口網(wǎng)絡(luò)游戲?qū)徟芾淼耐ㄖ罚厣昶鋵?duì)出版、進(jìn)口網(wǎng)絡(luò)游戲擁有前置審批權(quán)。

從文化部這條線來(lái)看，2005年是其專項(xiàng)監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)游戲的啟動(dòng)之年，亦是其加速出臺(tái)專項(xiàng)監(jiān)管政策的標(biāo)志性年份。6月，文化部聯(lián)合四部委發(fā)出《關(guān)于凈化網(wǎng)絡(luò)游戲工作的通知》，主要工作是打擊存在違法內(nèi)容的網(wǎng)絡(luò)游戲產(chǎn)品及經(jīng)營(yíng)行為，查處未經(jīng)審查的境外游戲產(chǎn)品和清理未經(jīng)許可的網(wǎng)絡(luò)游戲經(jīng)營(yíng)行為，打擊“私服”、“外掛”等侵犯知識(shí)產(chǎn)權(quán)的行為。7月，文化部聯(lián)合信息產(chǎn)業(yè)部進(jìn)一步發(fā)布了《關(guān)于網(wǎng)絡(luò)游戲發(fā)展和管理的若干意見(jiàn)》，針對(duì)未成年人群體《意見(jiàn)》要求網(wǎng)絡(luò)游戲企業(yè)“對(duì)未成年人上網(wǎng)游戲和游戲時(shí)間加以限制，對(duì)可能誘發(fā)網(wǎng)絡(luò)游戲成癮癥的游戲規(guī)則進(jìn)行技術(shù)改造，實(shí)行實(shí)名游戲制度，拒絕未成年人登陸進(jìn)入”。進(jìn)入2007年，文化部同樣加入了公安部查禁利用網(wǎng)絡(luò)游戲賭博的工作，其主要任務(wù)是對(duì)從事賭博活動(dòng)的網(wǎng)絡(luò)游戲經(jīng)營(yíng)單位、活動(dòng)進(jìn)行清理。該年2月，文化部聯(lián)合十二個(gè)部委發(fā)出《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)網(wǎng)吧及網(wǎng)絡(luò)游戲管理工作的通知》，針對(duì)青少年群體提出了對(duì)接納未成年人網(wǎng)吧的嚴(yán)管重罰、規(guī)范學(xué)校內(nèi)上網(wǎng)場(chǎng)所、查處未經(jīng)其審批或備案的網(wǎng)絡(luò)游戲網(wǎng)站、建設(shè)未成年人公益性上網(wǎng)場(chǎng)所以及把預(yù)控網(wǎng)絡(luò)成癮納入精神衛(wèi)生工作范圍和強(qiáng)化家庭學(xué)校教育監(jiān)護(hù)責(zé)任等措施，以防止其沉迷網(wǎng)絡(luò)游戲。2009年，文化部聯(lián)合商務(wù)部發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)游戲虛擬貨幣管理工作的通知》，針對(duì)未成年人，特別要求網(wǎng)絡(luò)游戲虛擬貨幣交易服務(wù)企業(yè)不得為其提供交易服務(wù)，從而使虛擬貨幣的發(fā)行交易漸入規(guī)范化軌道。

2010年是我國(guó)網(wǎng)絡(luò)游戲監(jiān)管政策的又一標(biāo)志性年份，因?yàn)樵撃?月文化部頒布了我國(guó)第一部專門針對(duì)網(wǎng)絡(luò)游戲管理的部門規(guī)章——《網(wǎng)絡(luò)游戲管理暫行辦法》。該政策較為全面地對(duì)網(wǎng)絡(luò)游戲的研發(fā)生產(chǎn)、運(yùn)營(yíng)、虛擬貨幣發(fā)行與交易服務(wù)等經(jīng)營(yíng)活動(dòng)進(jìn)行了全面規(guī)范。針對(duì)青少年群體，其特別要求不得含有誘發(fā)青少年模仿違反社會(huì)公德的行為和違法范圍的行為的內(nèi)容，以及妨害其身心健康的內(nèi)容，并要求經(jīng)營(yíng)單位應(yīng)采取技術(shù)措施，禁止未成年人接觸不適宜的游戲或者游戲功能，限制未成年人的游戲時(shí)間，預(yù)防未成年人沉迷網(wǎng)絡(luò)。網(wǎng)絡(luò)游戲虛擬貨幣交易服務(wù)企業(yè)不得為未成年人提供交易服務(wù)等。同年7月，文化部又緊跟著頒布了《關(guān)于貫徹落實(shí)實(shí)施〈網(wǎng)絡(luò)游戲管理暫行辦法〉的通知》，要求各相關(guān)單位應(yīng)以頒布的管理辦法為依據(jù)，規(guī)范主體審批、強(qiáng)化內(nèi)容管理、加強(qiáng)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)監(jiān)管，特別是要采取切實(shí)措施保護(hù)未成年人。該通知同時(shí)附帶《網(wǎng)絡(luò)游戲服務(wù)格式化協(xié)議必備條款》，以切實(shí)保障網(wǎng)絡(luò)游戲用戶的合法權(quán)利。2011年，為維護(hù)未成年人合法權(quán)益，文化部又聯(lián)合七部委共同印發(fā)了《“網(wǎng)絡(luò)游戲未成年人家長(zhǎng)監(jiān)護(hù)工程”實(shí)施方案》。主要內(nèi)容是家長(zhǎng)可根據(jù)需要限制孩子每天或每周玩游戲的時(shí)間長(zhǎng)度及時(shí)間段，或者完全禁止，從而制止或限制未成年人的不當(dāng)游戲行為。與該方案同時(shí)發(fā)布的還有《未成年人健康參與網(wǎng)絡(luò)游戲提示》，提醒未成年人健康參與網(wǎng)絡(luò)游戲。

除此兩部門頒布的監(jiān)管政策以外，這一時(shí)期也有相關(guān)的法律出臺(tái)。如2006年全國(guó)人大修訂發(fā)布《未成年人保護(hù)法》，規(guī)定校園周邊不得設(shè)立上網(wǎng)場(chǎng)所，上網(wǎng)場(chǎng)所應(yīng)設(shè)立警示標(biāo)志并不得接納未成年人，國(guó)家、家庭都要采取有效措施，預(yù)防和制止未成年人沉迷網(wǎng)絡(luò)等。總的來(lái)看，這一時(shí)期的監(jiān)管政策更加符合網(wǎng)絡(luò)游戲本身的特點(diǎn)，面向青少年的監(jiān)管政策更具有針對(duì)性、系統(tǒng)性，其監(jiān)管范圍也從早期的地點(diǎn)、行為、內(nèi)容進(jìn)一步擴(kuò)大到游戲?qū)嵜啤⒂螒驎r(shí)間、游戲虛擬貨幣交易等方面。特別是文化部專門化的部門規(guī)章出臺(tái)，彌補(bǔ)了原有網(wǎng)絡(luò)游戲監(jiān)管政策散亂、互相沖突的不足，使監(jiān)管政策邁上了一個(gè)新的臺(tái)階。

二、青少年網(wǎng)絡(luò)游戲監(jiān)管政策的監(jiān)管領(lǐng)域與手段

通過(guò)以上對(duì)我國(guó)十多年來(lái)關(guān)于網(wǎng)絡(luò)游戲監(jiān)管政策的梳理，我們不難發(fā)現(xiàn)，盡管關(guān)于網(wǎng)絡(luò)游戲的監(jiān)管政策有著重復(fù)強(qiáng)調(diào)、相互沖突等情形，但總的來(lái)看，其領(lǐng)域和手段基本涵蓋了網(wǎng)絡(luò)游戲研發(fā)及經(jīng)營(yíng)的基本環(huán)節(jié)。概括起來(lái)，這些監(jiān)管領(lǐng)域主要是網(wǎng)絡(luò)游戲出版或經(jīng)營(yíng)單位、網(wǎng)絡(luò)游戲內(nèi)容、網(wǎng)絡(luò)游戲經(jīng)營(yíng)活動(dòng)和網(wǎng)絡(luò)游戲經(jīng)營(yíng)地點(diǎn)四個(gè)方面，手段主要是行政審批或?qū)彶椤?/p>

(一)對(duì)網(wǎng)絡(luò)游戲出版與經(jīng)營(yíng)單位資質(zhì)的行政審批

為加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)游戲研發(fā)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)準(zhǔn)入，新聞出版總署與文化部均要求對(duì)網(wǎng)絡(luò)游戲出版單位、經(jīng)營(yíng)單位的設(shè)立、變更進(jìn)行行政審批，取得《互聯(lián)網(wǎng)出版許可證》、《網(wǎng)絡(luò)文化經(jīng)營(yíng)許可證》的單位才可辦理電信接入業(yè)務(wù)、工商營(yíng)業(yè)執(zhí)照以及后續(xù)的業(yè)務(wù)手續(xù)。例如，新聞出版總署的政策要求，設(shè)立互聯(lián)網(wǎng)出版機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)符合《互聯(lián)網(wǎng)出版管理暫行規(guī)定》的基本條件，包括確定的出版范圍，章程，必要的編輯出版機(jī)構(gòu)和專業(yè)人員，資金、設(shè)備和場(chǎng)所，并由其實(shí)行前置審批；文化部對(duì)監(jiān)管對(duì)象的范圍設(shè)定更寬，涵蓋了網(wǎng)絡(luò)游戲運(yùn)行單位、虛擬貨幣發(fā)行或交易單位等。相關(guān)政策要求，申請(qǐng)?jiān)O(shè)立網(wǎng)絡(luò)游戲上網(wǎng)運(yùn)營(yíng)、網(wǎng)絡(luò)游戲虛擬貨幣發(fā)行和網(wǎng)絡(luò)游戲虛擬貨幣交易服務(wù)等網(wǎng)絡(luò)游戲經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的單位，應(yīng)當(dāng)具備相應(yīng)條件，包括有明確的名稱、住所、組織機(jī)構(gòu)和章程，確定的網(wǎng)絡(luò)游戲經(jīng)營(yíng)范圍，符合國(guó)家規(guī)定的從業(yè)人員，不低于1 000萬(wàn)元的注冊(cè)資金等。符合條件的單位將由省級(jí)文化行政部門審批核發(fā)《網(wǎng)絡(luò)文化經(jīng)營(yíng)許可證》，有效期為3年。兩部委的文件均要求，網(wǎng)絡(luò)游戲出版或經(jīng)營(yíng)單位如果變更網(wǎng)站名稱、域名或者法定代表人、地址、資金、股權(quán)結(jié)構(gòu)或資本結(jié)構(gòu)以及許可經(jīng)營(yíng)范圍的，應(yīng)當(dāng)重新辦理變更手續(xù)。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，這些監(jiān)管措施有效地確保了網(wǎng)絡(luò)游戲出版單位與經(jīng)營(yíng)單位的資質(zhì)，使得網(wǎng)絡(luò)游戲生產(chǎn)及經(jīng)營(yíng)者一進(jìn)入市場(chǎng)就納入到政府的監(jiān)管范圍。

(二)對(duì)網(wǎng)絡(luò)游戲內(nèi)容的行政審批

為防止網(wǎng)絡(luò)游戲有違法或不健康內(nèi)容，文化部和新聞出版署都設(shè)定了相應(yīng)的審批環(huán)節(jié)。文化部政策要求，網(wǎng)絡(luò)游戲經(jīng)營(yíng)單位應(yīng)當(dāng)將國(guó)產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)游戲報(bào)文化部備案，進(jìn)口網(wǎng)絡(luò)游戲應(yīng)當(dāng)報(bào)文化部審批。內(nèi)容審查主體是文化部網(wǎng)絡(luò)游戲?qū)彶閷＜椅瘑T會(huì)，審查主要通過(guò)游戲客戶端登錄賬號(hào)及密碼遍歷所有游戲全部場(chǎng)景和功能來(lái)完成。備案及審批內(nèi)容包括游戲主題及內(nèi)容、游戲操作說(shuō)明、游戲全部對(duì)白旁白描述性文字和游戲主題曲插曲的歌詞文本等，附帶相應(yīng)的申請(qǐng)表格和許可證書；新聞出版總署的政策要求，引進(jìn)版或進(jìn)口電子和互聯(lián)網(wǎng)游戲出版物必須由其進(jìn)行內(nèi)容審批，提交材料包括游戲出版物中文腳本全文，以及反映游戲基本面貌、表現(xiàn)游戲的主要任務(wù)、場(chǎng)景、道具、情節(jié)的樣品。該署也同時(shí)對(duì)國(guó)產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)游戲?qū)嵭星爸脤徟刹课奈募?guī)定，網(wǎng)絡(luò)游戲內(nèi)容有實(shí)質(zhì)性變動(dòng)以及經(jīng)營(yíng)單位有變更的，必須重新辦理審批手續(xù)，而且網(wǎng)絡(luò)游戲內(nèi)容的審查權(quán)統(tǒng)一上收至文化部、國(guó)家新聞出版總署，地方文化行政部門、新聞出版部門沒(méi)有審查權(quán)。

(三)網(wǎng)絡(luò)游戲經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的行政與技術(shù)監(jiān)管

為保證網(wǎng)絡(luò)游戲能夠合法合規(guī)經(jīng)營(yíng)，使未成年人能夠綠色游戲，在相關(guān)政策的安排下，一些行政和技術(shù)監(jiān)管措施得以逐漸實(shí)施。如采取專項(xiàng)行動(dòng)整治網(wǎng)吧、要求網(wǎng)絡(luò)游戲經(jīng)營(yíng)者使用格式合同保護(hù)用戶權(quán)益、進(jìn)行實(shí)名制登記等等。特別在保護(hù)未成年人方面，采取了健康提醒、防沉迷工程、家長(zhǎng)監(jiān)護(hù)工程和打擊利用網(wǎng)絡(luò)游戲進(jìn)行賭博的專項(xiàng)行動(dòng)，有效防止了青少年游戲用戶沉迷和偏差行為的發(fā)生。目前，一些網(wǎng)絡(luò)游戲運(yùn)營(yíng)商通過(guò)技術(shù)手段，在游戲進(jìn)入頁(yè)面設(shè)置了健康游戲提醒警示；有的建立了“疲勞系統(tǒng)”使游戲玩家的時(shí)間與游戲收益負(fù)相關(guān)；“家長(zhǎng)監(jiān)護(hù)工程”也在網(wǎng)易、完美時(shí)空、騰訊、盛大、暢游、巨人等六家大型網(wǎng)絡(luò)游戲公司開(kāi)始實(shí)行；有的網(wǎng)絡(luò)游戲公司還制定了玩家守則和部分游戲內(nèi)容按年齡的分級(jí)體驗(yàn)制度，等等。不過(guò)，整體來(lái)看，目前盡管對(duì)網(wǎng)絡(luò)游戲經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的監(jiān)管政策在逐漸增多，但體系較為散亂，缺乏系統(tǒng)的構(gòu)建。

(四)對(duì)網(wǎng)絡(luò)游戲經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所的行政監(jiān)管

對(duì)網(wǎng)絡(luò)游戲經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所的監(jiān)管主要包括網(wǎng)吧、娛樂(lè)場(chǎng)所的監(jiān)管。在監(jiān)管機(jī)構(gòu)建設(shè)方面，國(guó)家層面建立了“全國(guó)網(wǎng)吧及網(wǎng)絡(luò)游戲管理工作協(xié)調(diào)小組”，由包括文化部、公安部在內(nèi)的十四個(gè)部委參加；在制度建設(shè)方面，文化行政部門還制定了網(wǎng)吧日常檢查頻度最低標(biāo)準(zhǔn)制度、違法案件公示制度等，加強(qiáng)了對(duì)網(wǎng)吧的日常監(jiān)管的制度建設(shè)；在技術(shù)手段方面，建立了網(wǎng)吧計(jì)算機(jī)監(jiān)管平臺(tái)，為信息暢通提供了方便。近年來(lái)，監(jiān)管力度得到加強(qiáng)，內(nèi)容主要包括推進(jìn)網(wǎng)吧的布局結(jié)構(gòu)調(diào)整，增強(qiáng)其規(guī)模化、專業(yè)化和品牌化；取締黑網(wǎng)吧；學(xué)校周邊200米以內(nèi)不得設(shè)置網(wǎng)吧或上網(wǎng)娛樂(lè)場(chǎng)所；網(wǎng)吧應(yīng)在顯著位置設(shè)置警示標(biāo)志，禁止未成年人進(jìn)入。接納未成年人2次以及一次接納3名以上的網(wǎng)吧將停業(yè)整頓15天以上并處罰款，接納3次以上或一次接納8名以上將被吊銷許可證[5]；以及規(guī)范學(xué)校內(nèi)的上網(wǎng)場(chǎng)所等等。應(yīng)該說(shuō)，經(jīng)過(guò)若干年的集中整治，網(wǎng)吧的經(jīng)營(yíng)逐漸趨于規(guī)范化。

以上四個(gè)方面的監(jiān)管，前兩個(gè)旨在從源頭監(jiān)管，強(qiáng)化網(wǎng)絡(luò)游戲的市場(chǎng)準(zhǔn)入；后兩個(gè)集中在運(yùn)營(yíng)環(huán)節(jié)的監(jiān)管，增強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)游戲的市場(chǎng)規(guī)范。在監(jiān)管政策中，有關(guān)部門都設(shè)定了相應(yīng)的行政處罰規(guī)定，對(duì)網(wǎng)絡(luò)游戲出版、經(jīng)營(yíng)的違法內(nèi)容和違法行為加以處罰。處罰手段主要包括罰款、停業(yè)整頓、通知電信部門終止接入直至吊銷相應(yīng)許可證、吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照和移交司法機(jī)關(guān)等。

三、青少年網(wǎng)絡(luò)游戲監(jiān)管政策的問(wèn)題分析

應(yīng)該說(shuō)，已有政策搭起了我國(guó)網(wǎng)絡(luò)游戲監(jiān)管的制度框架。但是，針對(duì)青少年特別是未成年人來(lái)說(shuō)，原有監(jiān)管政策中還存在一些體制性障礙使得監(jiān)管渠道不暢、監(jiān)管合力難以發(fā)揮的問(wèn)題，而且隨著技術(shù)的發(fā)展，一些新的現(xiàn)象對(duì)網(wǎng)絡(luò)游戲監(jiān)管政策提出了更高的要求。因此，解決既有監(jiān)管中的深層次體制問(wèn)題，結(jié)合新現(xiàn)象對(duì)現(xiàn)有監(jiān)管政策所存在的問(wèn)題進(jìn)行分析思考，并適時(shí)對(duì)政策加以完善是當(dāng)前監(jiān)管部門所面臨的緊迫問(wèn)題。

(一)關(guān)于網(wǎng)絡(luò)游戲的多頭監(jiān)管和監(jiān)管職能重復(fù)設(shè)定的問(wèn)題

通過(guò)對(duì)以上政策的梳理分析，我們看到，針對(duì)青少年特別是未成年用戶的網(wǎng)絡(luò)游戲監(jiān)管，動(dòng)輒涉及數(shù)十個(gè)部門的聯(lián)合行動(dòng)。即便指定了牽頭部門，但主要牽頭部門更是存在監(jiān)管職能重復(fù)設(shè)定的問(wèn)題，而且長(zhǎng)期存在并廣受詬病[6]。現(xiàn)在，網(wǎng)絡(luò)游戲內(nèi)容審查和單位資質(zhì)審查主要由新聞出版行政機(jī)構(gòu)和文化行政機(jī)構(gòu)兩個(gè)部門負(fù)責(zé)。新聞出版機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對(duì)網(wǎng)絡(luò)游戲內(nèi)容及出版單位進(jìn)行前置審查，文化行政機(jī)構(gòu)對(duì)網(wǎng)絡(luò)游戲內(nèi)容和經(jīng)營(yíng)單位進(jìn)行資質(zhì)審查。但是，縱觀兩個(gè)部門對(duì)網(wǎng)絡(luò)游戲的審批事項(xiàng)、審批程序、審查主體、主要內(nèi)容以及要求提交的材料來(lái)看，兩個(gè)部門的審批條件幾乎沒(méi)有差別。首先，在內(nèi)容審查上本身就是重復(fù)的，其核心都是對(duì)網(wǎng)絡(luò)游戲的場(chǎng)景、對(duì)白、音樂(lè)、腳本等進(jìn)行全面審查。重復(fù)審查很可能導(dǎo)致一些網(wǎng)絡(luò)游戲無(wú)法正常上線，從而影響了正常的市場(chǎng)秩序。如《魔獸世界》是在我國(guó)流行最大的網(wǎng)絡(luò)游戲之一，2009年，網(wǎng)易公司在重新代理該款網(wǎng)絡(luò)游戲前的審批過(guò)程中，就直接遭遇了兩個(gè)部門必須同時(shí)審查許可的矛盾。出現(xiàn)久拖不決使《魔獸世界》長(zhǎng)期無(wú)法按時(shí)上線[7]；其次，從資質(zhì)審查來(lái)看，其實(shí)目前很多網(wǎng)絡(luò)游戲公司本身既是網(wǎng)絡(luò)游戲研發(fā)或出版單位，同時(shí)又是經(jīng)營(yíng)單位。兩個(gè)部門所列出的資質(zhì)條件也沒(méi)有關(guān)鍵差別。通觀已有的監(jiān)管政策，新聞出版和文化兩個(gè)部門的政策交集大，但彼此“老死不相往來(lái)”，同時(shí)聯(lián)動(dòng)的情況幾乎很少出現(xiàn)[8]，監(jiān)管部門負(fù)責(zé)人之間的唇槍舌戰(zhàn)也此起彼伏。我們認(rèn)為，行政監(jiān)管的目的在為市場(chǎng)的健康、規(guī)范發(fā)展助力，在多頭監(jiān)管已經(jīng)造成了責(zé)任不明確的前提下，兩個(gè)部門再重復(fù)設(shè)定審批權(quán)限、不斷爭(zhēng)奪對(duì)網(wǎng)絡(luò)游戲的監(jiān)管主導(dǎo)權(quán)，不僅增加了公司的運(yùn)營(yíng)成本，給產(chǎn)業(yè)的發(fā)展設(shè)置了多余的行政障礙，而且也為網(wǎng)絡(luò)游戲市場(chǎng)的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)埋下了諸多隱患。

在有關(guān)文件中，文化行政部門雖然初步認(rèn)可了新聞出版署所實(shí)行的實(shí)名制、前置審批權(quán)等，但二者的矛盾沒(méi)有得到根本解決。我們認(rèn)為，造成多頭監(jiān)管和職能重復(fù)設(shè)定的問(wèn)題，根本原因在于監(jiān)管部門缺乏對(duì)網(wǎng)絡(luò)游戲特征的認(rèn)識(shí)。例如，文化和新聞行政部門仍舊固守于過(guò)去電子游戲機(jī)或計(jì)算機(jī)單機(jī)游戲的思路來(lái)認(rèn)識(shí)和監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)游戲，因而一個(gè)監(jiān)管生產(chǎn)環(huán)節(jié)、一個(gè)監(jiān)管經(jīng)營(yíng)環(huán)節(jié)。這樣兩段式的監(jiān)管應(yīng)對(duì)過(guò)去的電子游戲或許是一個(gè)有效的辦法，但是針對(duì)網(wǎng)絡(luò)游戲就會(huì)失效。因?yàn)榫W(wǎng)絡(luò)游戲的生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)單位大多是一體的，重復(fù)設(shè)定審批權(quán)顯然會(huì)給網(wǎng)絡(luò)游戲添加不必要的障礙。因此，未來(lái)應(yīng)當(dāng)針對(duì)網(wǎng)絡(luò)游戲的產(chǎn)品及市場(chǎng)特征統(tǒng)籌整合監(jiān)管職能，通過(guò)重新賦予某個(gè)部門新的行政許可加以解決。

(二)關(guān)于針對(duì)青少年網(wǎng)絡(luò)游戲消費(fèi)者的監(jiān)管及保護(hù)政策有效性不足的問(wèn)題

經(jīng)過(guò)十多年的發(fā)展，目前針對(duì)網(wǎng)絡(luò)游戲產(chǎn)業(yè)的準(zhǔn)入監(jiān)管政策日漸成熟和完善，但對(duì)消費(fèi)者特別是青少年消費(fèi)者、未成年消費(fèi)者的監(jiān)管及保護(hù)政策仍然存在不少漏洞。從未成年消費(fèi)者來(lái)看，對(duì)其消費(fèi)行為的監(jiān)管主要放在簡(jiǎn)單的口頭提醒、網(wǎng)絡(luò)游戲?qū)嵜啤⒎莱撩韵到y(tǒng)和家長(zhǎng)監(jiān)護(hù)工程方面。這些措施的有效性很難實(shí)現(xiàn)。目前，大多數(shù)網(wǎng)絡(luò)游戲沒(méi)有在游戲進(jìn)入頁(yè)面進(jìn)行健康游戲的口頭提醒，即便是有但多數(shù)也只是在進(jìn)入頁(yè)面的不顯著位置出現(xiàn)，或者很容易被游戲用戶“跳過(guò)”而根本起不到提醒的作用；實(shí)名制的實(shí)施也剛剛起步，目前網(wǎng)絡(luò)上出現(xiàn)了很多他人的身份證號(hào)，某個(gè)游戲用戶隨便選擇一個(gè)身份證號(hào)就可以順利進(jìn)入網(wǎng)絡(luò)游戲入口，因此現(xiàn)有的實(shí)名制無(wú)法也不能對(duì)身份證號(hào)的真實(shí)性進(jìn)行驗(yàn)證；而關(guān)于沉迷時(shí)間的限制，由于很多網(wǎng)絡(luò)方法的原因，基本上發(fā)揮不了作用。防沉迷系統(tǒng)試圖從限制游戲用戶的時(shí)間、降低游戲收益來(lái)引導(dǎo)未成年人主動(dòng)養(yǎng)成健康文明上網(wǎng)的習(xí)慣，但該方法可能對(duì)網(wǎng)絡(luò)游戲深度沉迷者有用，一般網(wǎng)絡(luò)游戲沉迷者仍可利用一些漏洞達(dá)到長(zhǎng)時(shí)間玩網(wǎng)絡(luò)游戲的目的，例如，使用一個(gè)身份證在不同游戲中設(shè)置多個(gè)不同賬號(hào)等；家長(zhǎng)監(jiān)護(hù)工程需要家長(zhǎng)知曉孩子的游戲賬號(hào)，但青少年用戶往往有多個(gè)游戲賬號(hào)，家長(zhǎng)往往難以全面了解而且有時(shí)根本不能從孩子那里得到具體賬號(hào)。此外，在保護(hù)網(wǎng)絡(luò)游戲用戶的權(quán)益如游戲虛擬物方面，監(jiān)管政策也還多處存在空白，而近年來(lái)這方面的法律訴訟卻層出不窮。我們認(rèn)為，網(wǎng)絡(luò)游戲監(jiān)管政策最終要落實(shí)到保護(hù)消費(fèi)者特別是未成年人的權(quán)益方面[9]。因此，未來(lái)應(yīng)當(dāng)開(kāi)展重點(diǎn)針對(duì)消費(fèi)方的監(jiān)管及保護(hù)政策的研究和完善上。

已有針對(duì)青少年消費(fèi)者特別是未成年人消費(fèi)者監(jiān)管保護(hù)的政策缺乏有效性，原因有以下幾個(gè)方面。一是政策制定多數(shù)是從成人角度出發(fā)，而沒(méi)有考慮到青少年本身的需求。客觀地說(shuō)，游戲包括網(wǎng)絡(luò)游戲本身無(wú)所謂好壞，關(guān)鍵在于社會(huì)對(duì)它的態(tài)度。從對(duì)青少年的調(diào)查來(lái)看，青少年自己描述的網(wǎng)絡(luò)游戲?qū)λ麄兊呢?fù)面影響，遠(yuǎn)沒(méi)有家長(zhǎng)教師們所描述的那么嚴(yán)重，而且他們認(rèn)為網(wǎng)絡(luò)游戲?qū)ζ渖硇暮蜕鐣?huì)化發(fā)展反而有一定幫助，但是在許多政策中青少年的聲音和需求被忽略了。沒(méi)有考慮到政策對(duì)象的需求所制定出來(lái)的政策，會(huì)主要偏向于限制、禁止而不是權(quán)益保護(hù)，很難得到青少年玩家的響應(yīng)。二是政策對(duì)未成年消費(fèi)者的網(wǎng)絡(luò)游戲行為研究不夠。未成年人網(wǎng)絡(luò)游戲過(guò)程中的行為是非常復(fù)雜的行為組合，如游戲場(chǎng)景行為既有現(xiàn)實(shí)中的行為也有顛覆現(xiàn)實(shí)的行為，因此在制定保護(hù)未成年消費(fèi)者網(wǎng)絡(luò)游戲政策的過(guò)程中應(yīng)當(dāng)對(duì)各種行為加以分類規(guī)范。有些行為可以鼓勵(lì)，有些應(yīng)該限制，有些必須禁止。籠統(tǒng)限制時(shí)間、查禁賬號(hào)并不是有效的做法。我們認(rèn)為，在規(guī)范青少年消費(fèi)者行為方面，可以通過(guò)制定相應(yīng)的格式化條款，要求網(wǎng)絡(luò)游戲公司建立相應(yīng)的《玩家守則》，分析相應(yīng)的網(wǎng)絡(luò)游戲行為，在反騷擾管理、欺詐、賭博、虛擬物買賣、偷盜等行為方面建立玩家自律性規(guī)范。三是現(xiàn)有行業(yè)監(jiān)管政策重在準(zhǔn)入和違法處罰，而對(duì)行業(yè)自律標(biāo)準(zhǔn)、運(yùn)作規(guī)范乃至游戲商的社會(huì)責(zé)任重視不夠。這樣，很多企業(yè)很難考慮到消費(fèi)者權(quán)益的長(zhǎng)期性，當(dāng)消費(fèi)者傾注大量金錢、時(shí)間和感情而得來(lái)的虛擬財(cái)產(chǎn)受到損失的時(shí)候，相關(guān)企業(yè)往往逃避法律責(zé)任。因此，政策同樣應(yīng)當(dāng)出臺(tái)相應(yīng)的格式化標(biāo)準(zhǔn)或行業(yè)規(guī)范，用以規(guī)范企業(yè)的經(jīng)營(yíng)行為。如上海就于2011年底出臺(tái)了《上海市網(wǎng)絡(luò)游戲服務(wù)規(guī)范》，該規(guī)范從資質(zhì)、未成年人保護(hù)、服務(wù)人員、官方網(wǎng)站、服務(wù)場(chǎng)所、運(yùn)營(yíng)時(shí)間、服務(wù)費(fèi)用、用戶信息管理、安全措施等方面對(duì)網(wǎng)游企業(yè)提出基本要求，并在質(zhì)量評(píng)估、服務(wù)改進(jìn)等方面做了具體要求。但是，這僅僅是地方行政規(guī)章，還應(yīng)進(jìn)一步研究以將此規(guī)范完善并擴(kuò)大到全國(guó)網(wǎng)絡(luò)游戲產(chǎn)業(yè)。

(三)關(guān)于網(wǎng)絡(luò)游戲監(jiān)管政策技術(shù)和手段過(guò)于滯后的問(wèn)題

現(xiàn)有網(wǎng)絡(luò)游戲的監(jiān)管技術(shù)或監(jiān)管手段多數(shù)仍舊具有滯后性。例如，對(duì)網(wǎng)絡(luò)游戲內(nèi)容的監(jiān)管主要是上市前的專家集中內(nèi)容審查，而且網(wǎng)絡(luò)游戲如果有核心內(nèi)容更新也必須送交新聞及文化兩部門重新審查通過(guò)才可以上市。專家集中審查往往耗時(shí)較長(zhǎng)，這使網(wǎng)絡(luò)游戲的及時(shí)上市受到阻礙；而且有的網(wǎng)絡(luò)游戲幾乎每天都在更新內(nèi)容，還有的網(wǎng)絡(luò)游戲是根據(jù)玩家互動(dòng)而產(chǎn)生新內(nèi)容，這些內(nèi)容很難判斷是否就是實(shí)質(zhì)性變動(dòng)，那么關(guān)于內(nèi)容的審查是否每天都要進(jìn)行呢？在針對(duì)未成年人保護(hù)的監(jiān)管中，只有實(shí)名制、防沉迷系統(tǒng)、家長(zhǎng)監(jiān)護(hù)工程從行為角度進(jìn)行了初步規(guī)范，但從新聞出版署的《健康游戲忠告》到文化部的《參與網(wǎng)絡(luò)游戲提示》，基本上屬于口頭提醒。而與青少年教育工作最貼近的共青團(tuán)、婦聯(lián)、文明辦、教育部等單位，主要職能在宣傳、咨詢、心理健康輔導(dǎo)等，多數(shù)是說(shuō)服教育。這些監(jiān)管措施缺乏對(duì)青少年玩家不同網(wǎng)絡(luò)游戲行為的約束，而且現(xiàn)行的多數(shù)監(jiān)管主要是“事前審查”和“事后監(jiān)管”，特別是“事后監(jiān)管”，使得通常是在市場(chǎng)出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)才去解決問(wèn)題。例如，對(duì)于違規(guī)的網(wǎng)絡(luò)游戲出版和經(jīng)營(yíng)單位，最嚴(yán)厲的處罰方式基本上是出版或文化部門取締許可證、電信部門封堵端口、工商部門吊銷執(zhí)照、公安部門查封網(wǎng)絡(luò)游戲出版經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所等。這些監(jiān)管缺乏對(duì)網(wǎng)絡(luò)游戲運(yùn)營(yíng)過(guò)程的“事中監(jiān)管”，同樣有著嚴(yán)重的滯后性。

我們認(rèn)為，未來(lái)監(jiān)管應(yīng)該改變監(jiān)管思路，在技術(shù)或手段方面可以通過(guò)以下幾種方法加以彌補(bǔ)：一是廣泛使用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)。網(wǎng)絡(luò)游戲技術(shù)有著動(dòng)態(tài)發(fā)展的特性，因此在監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)游戲的過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)充分利用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的作用，通過(guò)建立相應(yīng)的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)來(lái)監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)游戲，如要求網(wǎng)絡(luò)游戲企業(yè)必須提供相應(yīng)的賬號(hào)和密碼，供監(jiān)管者不定期的、不定時(shí)的對(duì)游戲內(nèi)容及運(yùn)營(yíng)狀況進(jìn)行抽查；同時(shí)，也可參考“網(wǎng)絡(luò)掃黃打非”的經(jīng)驗(yàn)，設(shè)立相應(yīng)的違規(guī)網(wǎng)絡(luò)游戲舉報(bào)平臺(tái)，接受群眾舉報(bào)進(jìn)行違法違規(guī)內(nèi)容的監(jiān)管。二是對(duì)網(wǎng)絡(luò)游戲進(jìn)行分級(jí)管理。分級(jí)管理是很多文獻(xiàn)討論的熱點(diǎn)話題，因?yàn)楝F(xiàn)在僅僅通過(guò)籠統(tǒng)性的內(nèi)容審查機(jī)制來(lái)進(jìn)行內(nèi)容控制和管理會(huì)非常乏力，而且效果不佳。近年來(lái)，一些地方和網(wǎng)絡(luò)游戲企業(yè)開(kāi)始嘗試網(wǎng)絡(luò)游戲的分級(jí)管理，如上海市《關(guān)于貫徹落實(shí)〈網(wǎng)絡(luò)游戲管理暫行辦法〉有關(guān)規(guī)定的通知》第16條規(guī)定，所有網(wǎng)絡(luò)游戲經(jīng)營(yíng)單位必須在其運(yùn)營(yíng)產(chǎn)品的官網(wǎng)首頁(yè)左上角顯著位置、用戶注冊(cè)和登錄頁(yè)面的顯著位置提供產(chǎn)品“適齡提示”的標(biāo)志：18歲以下標(biāo)注字體顏色用綠色，18歲以上的標(biāo)注字體用紅色。標(biāo)注紅色“適齡提示”的網(wǎng)游產(chǎn)品，應(yīng)采取技術(shù)措施，禁止未成年人接觸不適宜的游戲或者游戲功能。《魔獸世界》將游戲內(nèi)容分為三個(gè)年齡段：15歲以下、15～18歲、18歲以上。15歲以下的不能體驗(yàn)到《魔獸世界：巫妖王之怒》，并同時(shí)接受防沉迷系統(tǒng)的限制；15～18歲的雖能體驗(yàn)到所有內(nèi)容，但要接受防沉迷系統(tǒng)和法定監(jiān)護(hù)人指導(dǎo)管理的限制[10]。這樣，通過(guò)分級(jí)來(lái)分類管理網(wǎng)絡(luò)游戲內(nèi)容。三是建立行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和玩家行為規(guī)范。正如上文提及的，未來(lái)應(yīng)在全國(guó)范圍內(nèi)建立相應(yīng)的行業(yè)規(guī)范，增強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)游戲企業(yè)的自我監(jiān)督和自我約束，同時(shí)建立玩家的行為準(zhǔn)則，對(duì)不同網(wǎng)絡(luò)游戲行為加以分類規(guī)范。這樣，企業(yè)的自身規(guī)范、企業(yè)對(duì)玩家的行為規(guī)范以及各網(wǎng)絡(luò)游戲企業(yè)、玩家自主發(fā)起的聯(lián)盟的日常監(jiān)督就可以將違規(guī)行為遏制在最初期，從而減少給社會(huì)、青少年帶來(lái)的不良影響。

[1] 李苑．2011年我國(guó)網(wǎng)絡(luò)游戲產(chǎn)業(yè)增長(zhǎng)強(qiáng)勁[N]．光明日?qǐng)?bào)，2012-01-11.

[2] 中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心(CNNIC). 2010年中國(guó)網(wǎng)絡(luò)游戲用戶調(diào)研報(bào)告[EB/OL].(2011-06-20)[2012-08-10].http://www.cnnjc.net.cn/research/bgxz/wybg/201106/t20110620_21452.html.

[3] 國(guó)務(wù)院辦公廳．國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)文化部等部門關(guān)于開(kāi)展網(wǎng)吧等互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務(wù)營(yíng)業(yè)場(chǎng)所專項(xiàng)整治意見(jiàn)的通知[EB/OL].(2004-02-17)[2012-08-25].http://www.110.com/fagui/law_4102.html.

[4] 文化部，國(guó)家工商行政管理總局，公安部，信息產(chǎn)業(yè)部，教育部．關(guān)于進(jìn)一步深化網(wǎng)吧管理工作的通知[EB/OL].(2012-03-12)[2012-08-25].http://www.wenming.cn/ziliao/wenjian/jigou/qita/201203/t2012 0312551762.shtml.

[5] 文化部．關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)網(wǎng)吧及網(wǎng)絡(luò)游戲管理工作的通知[EB/OL].(2007-09-12)[2012-08-25].http://news.txwm.com/policy/v10782.html.

[6] 常青．行政許可重復(fù)設(shè)定怎么辦[J]．出版發(fā)行研究，2006(4):55-58.

[7] 孫春燕．誰(shuí)在爭(zhēng)奪魔獸世界[J]．中國(guó)新聞周刊，2009(11):61-63.

[8] 公安部，信息產(chǎn)業(yè)部，文化部，新聞出版總署．關(guān)于規(guī)范網(wǎng)絡(luò)游戲經(jīng)營(yíng)秩序查禁利用網(wǎng)絡(luò)游戲賭博的通知[EB/OL].[2012-08-26].http://wuxizazhi.cnki.net/serch/YWWX200735012.html.

[9] 唐雪，何勇平.論網(wǎng)絡(luò)游戲?qū)η嗌倌晟鼉r(jià)值觀的影響及啟示[J].重慶郵電大學(xué)學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版，2011(1):111-115.

[10] 《魔獸世界：巫妖王之怒》適齡要求專題[EB/OL].[2012-08-15].http://www.warcraftchina.com/services/age-restriction/.

(編輯：劉仲秋)

ReviewandAnalysisofRegulatoryPolicyofOnlineGameforAdolescentsinDecennium

LIU Jianyin, ZHOU Yi

(CollegeofEducationalScience,ChongqingNormalUniversity,Chongqing401331,China)

Online game regulatory policies designed to protect adolescents were experienced from general regulation to special regulation. The regulatory domain and method are mainly embodied in the administrative examination and approval of online game content, administrative examination and approval of qualification of online game business, administrative and technical regulation of the online game activities as well as administrative regulation of playing places of online games. At present, some problems should be solved urgently, such as multi-point regulation, regulation setting repeatedly, insufficient effectiveness of regulatory policy on adolescents and undeveloped regulatory technology.

online games; supervision policy; protection for adolescent

10.3969/j.issn.1673-8268.2013.01.006

2012-09-18

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金資助項(xiàng)目：青少年網(wǎng)絡(luò)游戲行為分析與網(wǎng)絡(luò)游戲成癮預(yù)警指標(biāo)體系研究(11XSH003)；重慶市社會(huì)科學(xué)基金資助項(xiàng)目：重慶市青少年網(wǎng)絡(luò)游戲行為調(diào)查與網(wǎng)絡(luò)游戲成癮預(yù)警指標(biāo)體系研究(08-JY04)

劉建銀(1976-)，男，四川鄰水人，教授，博士，主要從事青少年教育、教育政策與法律研究；周 軼(1984-)，女，四川平昌人，重慶師范大學(xué)教育科學(xué)學(xué)院碩士研究生，主要從事教育政策與法律研究。

C913.5

A

1673-8268(2013)01-0026-07