掣肘司法評估拍賣工作的體制機制問題及進一步深化改革的對策

■ 楊曉春

（寧夏高級人民法院，銀川750001）

掣肘司法評估拍賣工作的體制機制問題
及進一步深化改革的對策

■ 楊曉春

（寧夏高級人民法院，銀川750001）

隨著我國社會主義市場經濟建設的不斷深化，社會中介組織發展迅速。由于市場運行機制和社會信用體制尚不夠完善，加之鑒定、評估、拍賣工作專業性強，行業協會、行政主管部門的監管機制難以有效實施，評估、拍賣等中介組織以及司法拍賣問題較多。近期，最高人民法院采取多項舉措深化司法拍賣改革，受到廣泛好評。但是，在利益關聯日益復雜的經濟社會，舉一個部門或系統之力推動的改革往往難以從根本上解決問題。寧夏高院技術處經過調查研究、查擺問題，分析深層次原因，從體制機制、權力制約、優化程序等方面，提出多方聯動解決評估、拍賣體制機制問題的建議。

1 困擾司法評估、拍賣工作的主要問題

近些年，評估、拍賣工作質量不高，損害當事人的合法權益，嚴重影響司法公正與效率的問題屢見不鮮。而且，評估、拍賣等中介機構在市場競爭中存在較為嚴重的商業賄賂問題，一定程度上干擾了經濟社會發展秩序。2009年中國社科院調查報告認為社會中介組織是腐敗的重災區。中介機構存在的腐敗問題主要表現在執業活動中收受賄賂、出具虛假報告，尤為嚴重的是為了拉業務賄賂業務單位及人員。

寧夏區內司法評估、拍賣主要有以下幾個方面的問題：

1.1 收費標準畸高形成了較大的商業賄賂風險。評估、拍賣等專業機構在社會化過程中獲取了高收費許可（有的將收費標準法律化），偏離了合理范圍，形成了行業暴利，比如拍賣行業、房地產評估行業等。很多機構為了獲取經濟利益往往采取商業賄賂拉業務。打折收費、兌現回扣成了行業潛規則。盡管有關主管部門做了大量工作，有了一定的改善，但是沒有從根本上解決問題。近兩年，寧夏高級法院狠抓司法評估、拍賣工作改革，采取多項舉措，嚴防司法評估、拍賣腐敗問題。但是評估、拍賣行業的高收費、高利潤，使法院委托評估、拍賣工作依然面臨較高的風險。

1.2 收費不統一，給司法工作帶來困難。2009年11月后，法院全部采用搖號、抽簽等隨機方式選擇評估、拍賣機構。中介機構收到法院的業務后，不愿在收費上給予優惠，造成了法院委托評估、拍賣與社會收費實際上的不統一，更使得不少當事人對司法機關產生了懷疑。同時，較高的評估、拍賣、鑒定中介收費直接增加了當事人的訴訟成本，進而加大了矛盾糾紛的調解難度。

1.3 中介機構獨立性、中立性、公正性差。由于受經濟社會發展進程中一些難以避免因素、市場競爭生存壓力的影響和利益最大化的驅使，中介機構的獨立性、中立性、公正性難以保證。為了拉業務，一些監測、鑒定、評估機構屈從當事人的意愿，出具虛假、瑕疵報告。一些拍賣機構和競買人勾結，進行圍標、串標和職業控場等違法操作。

1.4 不配合司法工作。由于先天因素，評估、拍賣、檢測、審計機構在市場化過程中出現了兩極分化現象。規模小、技術力量薄弱、業務少的機構往往業務能力較低，承擔司法評估、拍賣工作的質量較差；而規模大、業務量多的機構往往不擔心業務和案源，所以又出現工作時效差、配合司法工作差的問題。一些專業人員對法官的咨詢、質詢置若罔聞，一些評估（也包括檢測、鑒定、審計等）機構辦理法院委托時挑肥揀瘦，只辦理爭議小、標的大、收費多的案件，對小標的案件百般推脫，甚至找理由退案。

1.5 司法拍賣成交率、資產增值率低。司法拍賣是法院執行債權變現的重要保證。通過對寧夏法院委托拍賣訴訟資產的調研發現，存在成交率和增值率“雙低”，一定程度上損害債權人和債務人的合法權益的問題。主要有：缺乏良好的資產交易、拍賣平臺，信息發布不夠全面公開、宣傳效果不佳，訴訟資產矛盾爭議大，競買人疑慮資產移交困難，需要變現的資產前期評估值過高，擔心當事人鬧訪法院執行部門對流拍后再次拍賣資產降價幅度過小等。

1.6 條塊封閉、行業保護造成了對司法評估、拍賣監管困難。房地產評估、土地評估、資產評估、舊機動車評估等分屬于建設、國土、財政、商務部門審批，“三大類鑒定”由司法行政部門審批，而涉訴鑒定、司法評估等專業工作是否準確，最終由法院質證來評價，所以錯誤鑒定評估的發現往往是在法院審判環節。條塊管理、行業保護使得對錯誤鑒定、評估、拍賣的糾正和處罰非常困難。由于缺乏溝通機制，造成了對司法評估、拍賣、鑒定工作缺乏有效監管。

1.7 重復審批加重中介機構負擔。全國人大將缺乏行業統一監管的法醫、物證、聲像資料鑒定交由司法行政部門審批管理，而個別省份司法行政部門又將審批權限延伸到已經有明確監管部門的房地產、土地、工程造價、資產評估等行業。重復管理很容易造成誰都管，誰都管不好。重復審批、管理收費、鑒定備案加重了中介機構的負擔，備受詬病。

2 從體制機制上深化司法評估、拍賣改革的幾點建議

最高法院十分重視司法拍賣改革，近階段實施了建立人民法院訴訟資產網、公開發布拍賣信息，實行網絡競拍等等。筆者認為，為了建立評估、拍賣等社會中介機構健康運行的長效機制，有效遏制、減少商業賄賂，提高司法評估、拍賣質量，還應在司法評估拍賣體制機制上著手。

2.1 建立多方聯動的領導機制。司法評估、拍賣工作與社會評估、拍賣具有很強的關聯性和協調性，中介組織的行政審批和行業管理分散于財政、商務、建設、國土等多個政府部門。理順體制機制、規范運行環境，既需要沖破舊框架、舊規定和利益集團的制約，還需要統籌兼顧、整體推進，更需要各部門通力協作。建議成立由黨委領導，法院和政府相關部門組成的領導小組，統一領導評估、拍賣等行業深化體制機制改革、營造風清氣正發展環境工作，以克服部門利益和利益集團的掣肘，完成中介機構市場運行機制優化的頂層設計。相關行政主管部門和行業協會積極配合法院共同組建司法評估、拍賣工作聯席會議，協商確定司法評估、拍賣備選機構的資質等級范圍和名額，共同對評估、拍賣機構進行監督、管理，協調解決司法評估、拍賣的重大爭議問題，研究對司法評估、拍賣、鑒定違法違規機構的處理。

2.2 多部門協作建立行業征信機制。加強行政主管部門和工商、稅務、銀行、社保等的信息共享對接工作，防止中介機構業務數據的弄虛作假；加大完稅額、業務質效評估、投訴率、社會滿意度等指標在中介機構資信等級評定中所占的比例，以進一步完善評估、拍賣機構監督制約機制；向社會公示監管機構和監督投訴方式，加大違法違紀違規的調查、處罰力度；按年度（1或2年）進行行業中介機構資信等級評定，作為入選各類名冊和招標的依據。

2.3 建立獨立于行業外的評估質量爭議評價體系。建議由自治區物價局價格鑒證中心牽頭，建立由各評估行業協會和院校專家教授參加的、超脫于各評估行業機構之外的專家委員會，負責對評估價值爭議的最終審核。其結論還可以作為對中介評估機構的處罰依據。

2.4 統一交易平臺、健全監管機制。確定相對統一的資產交易平臺，包括司法拍賣在內盡可能在交易平臺上進行。通過統一信息發布媒體及范圍，司法拍賣的要統一在“人民法院訴訟資產網”發布信息，力求拍賣和資產交易信息公開的最大化；完善競買報名信息、查詢保證金、查看標的物等方面制度和程序設計，防止因泄露競買人相關信息造成串標、圍標等問題；引入電子競價和同步錄音錄像，為拍賣、資產交易提供公開、透明、優質、高效的網絡平臺；統一進行拍賣保證金、拍賣價款、拍賣標的物管理，充分發揮信息、管理、場所的集約性，完善資產交易、拍賣制度建設，加強節點監控。

2.5 協商降低行業收費標準，防止商業賄賂。評估、拍賣（甚至包括公證）等行業收費過高的問題反映強烈，一直沒有得到有效解決。中介機構收費高、回扣高，直接造成了商業賄賂和行政腐敗、司法腐敗。降低評估、拍賣等行業的收費標準，不僅讓利于當事人，有利于案件處理，也避免了對法院公正性的懷疑，還能在一定程度上防止中介機構為了獲取巨額利潤而賄賂法院工作人員拉業務，降低法院廉政風險。同時，降低收費后不容許當事人與中介機構協商收費（司法救助除外），避免當事人通過協議價格，影響評估、拍賣、鑒定的公正性。

2.6 優化審批、公開選錄，為中介組織健康發展創造良好的競爭環境。

2.6.1 取消重復審批。司法行政部門對房地產、土地、工程造價、二手車、資產評估等10余個已取得國家認證資質的行業發放司法鑒定資格證書。重復管理、重復申報加重了中介機構的負擔，應該取消。而且，“司法鑒定”名稱泛濫，在一定程度上削弱了司法的權威性。

2.6.2 提高門檻，審慎審批中介機構。由于法定門檻低，造成拍賣行業和個別評估行業機構過多，良莠不齊。建議在領導小組的直接領導下，由相關主管部門把好審批關，淘汰、兼并一部分資質、效益、執業能力差的中介機構，遏制惡性競爭頻發、商業賄賂嚴重、市場秩序混亂的問題。

2.6.3 近年來，法院及國資委、財政等部門選擇評估、拍賣機構有了一套完整的制度和公開的程序，但是還有相當多的地方、部門和企事業單位選擇評估、拍賣機構還存在暗箱操作問題，擾亂了市場秩序，一定程度影響了發展環境，應該嚴格要求采取公開的方式選擇評估、拍賣機構。

（作者為醫學碩士、法律本科，寧夏高級人民法院司法技術管理處處長）

[編后語]進一步改革體制機制 確保涉訴資產進場交易健康發展

最高人民法院針對涉訴資產處置工作中長期存在的積弊，為進一步規范人民法院委托評估、拍賣工作，促進審判執行工作公正、廉潔、高效，維護當事人的合法權益，早在2011年9月就出臺了《關于人民法院委托評估、拍賣工作的若干規定》（法釋[2011]21號）。為保證這一《規定》的順利實施，2012年2月又就有關問題出臺了一個實施細則性質的《通知》（法[2012]30號）。其中第五條明確規定：“司法委托拍賣標的為國有及國有控股企業的資產及其權益，人民法院委托拍賣機構后，通過省級以上國有產權交易機構的國有產權交易平臺依照相關法律法規和司法解釋進行拍賣。”最高法院這種把自身權力主動關進籠子的做法，實為高明之舉。

因為事涉產權交易機構，上述兩個法規性文件出臺后，中國企業國有產權交易機構協會與首創涉訴資產進入產權市場公開處置方法的重慶聯合產權交易所在重慶聯合舉辦了全國產權交易行業涉訴資產交易業務培訓班，邀請到最高法院參與制訂上述兩文的高級法官到場授課，效果很好。

在法釋[2011]21號實施兩周年之際，寧夏自治區高級人民法院專門負責此項工作的楊曉春法官根據執行中出現的新情況和新問題，經過充分調查研究，寫出了《掣肘司法評估拍賣工作的體制機制問題及進一步深化改革的對策》一文，很值得一讀。

楊文對當前困擾甚至掣肘司法委托評估和拍賣工作的主要問題上升到體制機制的層面進行審視，列舉出7大問題，十分中肯。從行業協會看，這些問題非止寧夏，在各省區市都不同程度地存在。作為此項工作的管理者，能總結出這些帶普遍性的問題供各地警醒，實在可貴。

針對這些“癥狀”和問題，楊文開出了“處方”。他站在體制機制改革的高度，從建立領導機制、征信機制、第三方評價機制、統一交易平臺機制、防腐機制和中介組織選擇機制等6個方面提出了對策建議。也許還不止這6大對策，但如能做到這6條就基本能解決存在的主要問題了。

鄧小平同志說過，學馬列要管用，楊曉春同志的文章不失為“管用”之作。

中國企業國有產權交易機構協會副秘書長 何亞斌