內蒙古城鄉基本公共服務均等化問題研究：以醫療衛生為例

劉學鵬，林 煒

（赤峰學院 經濟與管理學院，內蒙古 赤峰 024000）

近幾年，內蒙古經濟實現跨越式發展，2010年全區生產總值躋身于萬億元俱樂部，生產總值從2005年的3905億元增加到2010年的11655億元，2010年，內蒙古醫療衛生支出120.20億元，為歷年基本公共衛生服務支出的最高值.由于我國長期實行城鄉“二元”分割的經濟政策，城鄉基本公共衛生服務不均等現象比較嚴重，在內蒙古這個經濟欠發達地區表現得尤為突出.內蒙古城鄉基本公共衛生服務不均衡現象比較嚴重，成為制約內蒙古經濟發展和社會不和諧的一個重要因素.因此，加快推進城鄉基本公共服務均等化，成為促進內蒙古社會公平、公正、維護社會安定團結的主要任務.

1 內蒙古城鄉基本公共醫療衛生服務均等化的現狀

基本公共衛生服務均等化是指全體居民都能平等地獲得基本公共衛生服務，但不是城鄉每位居民必須得到完全等同的公共衛生服務.現階段，內蒙古基本公共衛生服務項目包括：建立居民健康檔案，健康教育，預防接種，傳染病防治，高血壓、糖尿病等慢性病和重性精神疾病管理，兒童保健，孕產婦保健，老年人保健等.由于內蒙古經濟快速發展，內蒙古基本公共衛生服務隨著內蒙古財政收入情況適當地調整，使內蒙古基本公共醫療衛生服務的數量和質量顯著提高.各級政府把基本公共服務均等化，納入當地經濟社會發展總體規劃與政府領導任期考核目標.2010年末，內蒙古共有衛生機構7792個，其中，醫院468個，農村牧區衛生院1307個，疾病預防控制機構127個，婦幼衛生機構117個，專科疾病防治院48個.內蒙古醫療衛生單位擁有病床9.73萬張，其中，醫院擁有病床7.16萬張，鄉鎮衛生院擁有病床1.6萬張，婦幼衛生機構擁有病床0.27萬張.擁有衛生技術人員14.50萬人，醫院擁有8.51萬人，鄉鎮衛生院擁有1.94萬人，疾病預防控制機構擁有0.61萬人，婦幼衛生機構擁有0.56萬人.執業醫師、助理醫師5.32萬人，注冊護士3.75萬人.農村牧區衛生事業不斷加強，擁有農村牧區村衛生室1.04萬個，擁有鄉村醫生和衛生員3.42萬人.開展新型農村合作醫療試點旗縣達到98個，覆蓋農村牧區人口1309.37萬人，其中，實際參加農村合作醫療的農牧民1214.63萬人.

內蒙古“十二五”經濟社會發展目標中指出：加快推進覆蓋城鄉居民的社會保障體系，在擴大覆蓋范圍、提高保障水平和統籌層次上邁出更大步伐.加快醫療衛生事業改革發展，強化公共衛生服務體系建設，健全覆蓋城鄉居民的基本醫療衛生服務體系，基本公共服務達到全國平均水平，推進基本公共服務均等化.傳統的基本公共服務網絡是由村衛生室—鄉（鎮）衛生院（社區服務站）—縣（區）醫院—市級醫院組成，但是，現在村衛生室由于投入相對較少，不能發揮其應有的功能，鄉（鎮）衛生院看病的患者少之又少，縣（區）醫院成為居民的首選，但大多數群眾主要集中在市級醫院里，市級醫院患者看病難、看病貴在這里凸顯，導致衛生資源緊張.內蒙古鄉村的基本衛生公共服務相對滯后，和城市基本衛生公共服務卻存在著差距.因此，為了建設和諧社會，突出“以人為本”，實現內蒙古城鄉基本公共服務均等化已經迫在眉睫.

2 內蒙古城鄉基本公共衛生服務均等化存在的問題

內蒙古加快發展醫療衛生事業，認真落實中央2009年4月，《中共中央國務院關于深化醫藥衛生體制改革的意見》的政策.積極推進基層衛生體系建設，完善三級衛生服務網絡功能，完善醫院標準化建設，對部分鄉鎮衛生院和社區衛生服務中心進行改擴建，加強新型農村牧區合作醫療制度建設，進一步擴大覆蓋面，取得了顯著的效果.但是城鄉基本公共衛生服務不均衡的現象，仍然比較嚴重，具體表現在以下幾個方面：

2.1 政府對城鄉財政投入比例不均衡

內蒙古基本公共服務投入幅度不大，用于基本公共衛生服務投入比例占GDP的比重更是偏低，再加上城鄉“二元”結構體制的弊病，內蒙古在城鄉基本公共衛生服務財政分配上，城市大于農村，且在分配結構上及不合理，城鄉財政投入差距比較大.內蒙古城鄉基本公共衛生服務投入同時受制于內蒙古的財政水平，在內蒙古各盟市中，盟市財政好的，基本公共衛生服務投入比重較大，盟市財政收入少的，基本公共衛生服務投入比重就少.

2.2 城鄉醫療資源分配不均衡

內蒙古城鄉基本公共衛生服務醫療資源分配不均衡，農牧區占全區人口的絕對大的比例，城市占人口相對較小的比例，而醫療資源卻分布在城市的大醫院，造成內蒙古城鄉基本公共衛生服務的不平等，在城市，擁有眾多二級以上的大醫院，甚至三級以上的醫院也有零星分布，而在農村牧區醫療資源則相對匱乏，醫療資源相對落后，沒有現代化的醫療設備，沒有高水平的醫療團隊，沒有技術水平高的臨床醫生，疑難病癥只能到城市就醫，一定程度上造成患者負擔加大.

2.3 城鄉醫療保障水平不平等

城鄉醫療保障水平不平等，城市醫療保障水平高于農牧區，城市在住院報銷比例、日常藥費開支發放上，均大大高于農牧區新型合作醫療，由于農牧區醫療水平的局限性，一些疑難雜癥只能到城市大醫院就醫，現階段的醫療政策限制性，農村牧區患者來城里就醫還受到報銷比例的限制.城市患者在大醫院就醫，按照較高比例報銷，農牧區患者來城里就醫報銷比例則偏低.

2.4 多元化醫療衛生投入機制還沒有建立

內蒙古基本公共衛生和基本醫療服務大部分以公立醫療機構為主體，盈利性私營醫療機構相對較少，導致農村牧民“看病難、看病貴”的現象，造成基本公共衛生和基本醫療服務的局限性.由于政策法規、門檻設置、財政扶持等方面，民營醫療機構規模很小、數量少，不利于吸引非盈利性醫療機構的社會資金，為投資主體多元化、投資方式多樣化的辦醫格局形成了障礙.

3 內蒙古城鄉基本公共服務均等化的對策

3.1 提高政府對城鄉財政投入的比例

除中央支付的資金之外，內蒙古自治區政府應根據近幾年經濟高速發展的實際，增加對基本公共衛生和基本醫療服務的投入比重.政府作為行政機關，應該強化政府在城鄉基本公共服務均等化的主體地位和行政領導的責任，保證中央2009年4月，《中共中央國務院關于深化醫藥衛生體制改革的意見》中提出：“促進城鄉居民逐步享有均等化的基本公共衛生服務”的政策落實好.首先，建設城鄉基本公共衛生服務型政府，完善公共財政制度，提高政府對醫療衛生的財政投入，明確政府的責任，建立起中央、地方、個人繳納三方面的醫療保障體系，中央撥付的城鄉基本公共衛生服務的資金，應和地方GDP一定的比例進行配套，個人按照一定比例，以立法的形式確立，從而保證政策的有效性；其次，保證政府對城鄉基本公共衛生服務財政投入比例的均衡性，按照所在地區人口的比例進行財政投入，同時解決歷史欠賬的問題，分階段進行撥付；最后，政府作為基本公共衛生服務的主體，拓寬投資城鄉基本公共衛生服務投入資金的渠道，爭取多元化，吸引民間資金進入，有利于本行業的競爭.

3.2 合理地分配醫療資源

作為公共品，應該發揮政府的宏觀調控和市場的雙重作用，從而解決醫療資源分配不均衡的狀態.內蒙古農牧區占全區人口比例較大，政府在醫療資源的投放上，應向農村牧區傾斜，重點由建設城市大醫院向農村和社區基層衛生中心的轉移，建設縣、鄉、村的醫療衛生機構.首先，改變農村牧區醫療資源相對落后的局面，在縣、鄉引進現代化的醫療設備；其次，政府給予大學生一些優惠政策，鼓勵大學生去縣、鄉、村工作，從而為農村牧區儲備醫療衛生人才，最后，建立高水平的醫療團隊，培養技術水平高的臨床醫生.

3.3 建立醫療保險籌資制度

由于受城鄉“二元”結構的影響，決定了城鄉醫療保險的不均衡性，采取先農村后城市的步驟，先讓所有的農村牧區居民都納入到醫療保險的范疇，然后再根據目前的情況可以采取分步走的策略推進.首先，加大新型農村合作醫療的覆蓋面，把所有的農牧區居民都納入醫療保險的范疇，提高個人繳納醫療保險部分的比例和政府對醫療保險報銷的比例，逐步提高農村醫療保險水平.對大病進行統籌管理，提高大病報銷的比例，防止出現因病致貧返貧的現象；其次，鞏固城鎮基本醫療保險政策的持續性，實現城鎮職工基本醫療保險和城鎮居民基本醫療保險報銷比例的一致性，逐步達到政府機關、企事業單位、居民的城鎮基本醫療保險報銷比例的一致性；最后，實現城鎮職工基本醫療保險、城鎮居民基本醫療保險、新型農村合作醫療保險報銷比例的一致性.

3.4 形成政府主導的多元化醫療衛生投入機制

明確政府在提供基本公共衛生和基本醫療服務中的主導地位，堅持公立醫療機構為主體，吸引社會資金的非盈利性醫療機構為補充的基本醫療服務體系.完善政府對城鄉公立醫院的醫療衛生機構的投入機制，對公立醫療機構的基本建設、醫療設備采購、學科發展規劃等給予專款補助，形成規范合理的公立醫院投入機制.支持和引導社會資本和境外資本發展醫療衛生事業，鼓勵非公立醫療衛生機構發展，形成投資主體多元化、投資方式多樣化的辦醫格局，制定和完善有關政策法規，明確社會資本和境外資本發展醫療衛生事業的準入條件，支持社會資本和境外資本的非盈利性醫療機構合法經營.制定相關的優惠政策，在政策上給予一定的傾斜，可采取政府購買醫療服務等手段核定社會資本應該給予的補助，使其得到健康持續的發展.根據不同階層分層次建立盈利性醫療機構，鼓勵盈利性醫療機構進行科研、管理等獨立發展的布局，滿足高階層收入的不同需求.形成多元辦醫格局，全體人民都享有基本醫療衛生服務，基本適應人民群眾多層次的醫療衛生需求，滿足人民群眾的健康福祉.

〔1〕內蒙古統計年鑒 （2011）[M].北京：中國統計出版社，2011.

〔2〕趙小龍.統籌城鄉發展推進山西省基本公共衛生服務逐步均等化分析[J].山西醫藥雜志，2011（3）.

〔3〕樊立華，段孝建，等.城鄉基本公共衛生服務均等化存在問題與政策設計[J].中國公共衛生管理，2011（6）.

〔4〕和立道.醫療衛生基本公共服務的城鄉差距及均等化路徑[J].財經科學，2011（12）.

〔5〕蘇海軍，姚嵐.美國公共衛生績效評價的發展及經驗啟示[J].中國衛生經濟，2010（11）.