略論中國地方政府分稅制改革

莊 陽

（北京第二外國語學院黨委研究生工作部，北京100024）

略論中國地方政府分稅制改革

莊 陽

（北京第二外國語學院黨委研究生工作部，北京100024）

我國在1994年進行了分稅制改革，這種體制的確立是必然的也是必要的，并取得了可觀的成績，作用明顯，但也存在財權與事權不一致、財政預算約束力軟化、“預算外”資金名目繁多等問題亟待解決.我國地方政府的分稅制改革仍要在提升地方政府的自主性和積極性、確保國家財政稅收的發展和整體實力的提高、促進公共服務質量的提高和民生問題的解決等方面進一步完善.

行政管理；分稅制；地方政府；改革

1 中國地方政府分稅制改革的原因與內容

分稅制即分級分稅預算體制，這是實行市場經濟國家普遍采取的一種預算體制，由理性選擇制度主義代表人物溫加斯特提出.在我國，地方政府的分稅制改革有著自身的原因與特有的內容.

1.1 中國地方政府分稅制改革的原因

我國的分稅制，指的是在國家各級政府之間明確劃分事權及支出范圍的基礎上，按照事權和財權相統一的原則，結合稅種的特性，劃分中央與地方的稅收管理權限和稅收收入，并輔之以補助制的預算管理體制模式.在我國，確立這種體制是有其必然性和必要性的.

1.1.1 中國地方政府分稅制改革的必然性

分稅制是以分權為邏輯起點來改革中央和地方政府所享有的自治與分享治理狀態的，這就使各地方政府在分稅制的政策分權下形成政治分權.這樣對于地方而言，可以更加自由的發揮自己的職能，按照地方的特點和需要，進行有效的治理.而對于中央而言，這樣實現了地方事務地方管理，減輕了中央的壓力，也實現了地方管理的針對性和從區域情況出發的合理性，同時形成地方政府之間的競爭，使地方政府努力提供一個良好的環境以吸納經濟要素，增強自身的創新性，而“為自己花錢，花自己的錢”使地方政府在財政上慎重行事.因此無論從地方來看，還是從中央來看，分稅制都可以使地方實現有效的利益發展和利益運作.所以分稅制成為中國地方政府改革必然要考慮的方向.

1.1.2 中國地方政府分稅制改革的必要性

在國際綜合實力排名靠前的國家，“所有國家幾乎都是運作良好的民主國家.”[1]而運作良好，很大程度上受到國家財政稅收的影響.以前中國地方政府主要實行財政包干體制，有一定積極作用.但包干體制注重政府間收入在所有制關系下的劃分，缺乏合理依據，政府間財政分配關系不穩定，缺乏必要的公開性，基數核定方法不科學，缺乏橫向公平性，財力分散，中央政府缺乏必要的宏觀調節能力.財政包干制下，“中央財力的弱化使中央調控宏觀經濟的力量和手段受限，中央的權威因此受到削弱.”[2]根據建立社會主義市場經濟體制的要求，并借鑒國外一些成功做法，改革稅收制度，形成分稅制，使稅收制度與經濟體制的變革逐步適應，成為中國應對該問題的良好選擇.

1.2 中國地方政府分稅制改革的內容

按照統一稅法、公平稅負、簡化稅制、合理分權的原則，1994年中國分稅制改革的內容如下：

1.2.1 中國地方政府分稅制改革的具體措施

一方面，全面簡化我國的稅制和稅種，一些稅種歸中央，一些稅種歸地方，一些稅種由中央和地方共享；同時，分設中央和地方兩套稅務機構，分別征收.另一方面，從國情出發，合理選擇中央與地方之間收支劃分的參照系；按照保留原體制利益、通過“增量”的重新分配再逐步調整來確定共享稅的分成比例；平穩建立有中國特色的、規范的、相對比較透明的中央對地方的轉移支付制度.

1.2.2 中國地方政府分稅制改革的目的及特點

中國地方政府分稅制改革的目的在于實現地方政府的自主性和積極性、特別是經濟職能的充分發揮，實現地方政府的法律和制度約束，實現國家完整的財政體系，分稅制最終要確保國家的財政稅收的發展和整體實力的提高，推動財政橫向公平，促進地區經濟和社會均衡發展，實現基本公共服務水平均等化等民生要求.其特點體現為：首先改革是漸進式的，老體制的分配格局不變，慢慢調整，先把分稅制的新機制建立起來.其次，改革中央只從增值稅的增量中留一些，數量有限，地方承受得起.再次，分稅制改革中央不向地方轉嫁負擔.最后，改革在原體制分配格局不變和新體制規范化的前提下，盡可能照顧地方利益.

2 中國地方政府分稅制改革的作用和問題

1994年開始實行的分稅制財政體制，在建構與市場經濟相適應的預算收入制度、培育公平競爭的市場環境、改善中央預算與地方預算之間的關系、規范國家與企業的分配關系方面，取得了比較好的效果；但同時也帶有濃重的過渡色彩，問題也仍然存在，必須加以應對.

2.1 中國地方政府分稅制改革的作用

1994年開始實行的分稅制財政體制所取得的成果，比較集中的表現在：第一，確定了一個清晰、穩定、統一的體制框架，為進一步完善預算管理體制有了一個良好的開端，有利于促進國家財政收入合理增長.第二，建立了中央財政收入的良性增長機制，如通過在財政收入二次分配中增量分配的調整，增加中央比重，形成了中央財政收入的穩定增長機制.第三，在稅種劃分方面，將增值稅的75%部分、消費稅以及一些稅源穩定、增收潛力大的稅收劃歸中央，有利于促進政府職能的轉變，有利于產業結構的調整.第四，建立了地方財政收入快速增長的良性機制，財政分權化對地方政府有財政激勵效應.新體制明確了各級政府的財權和事權，合理確定了各級政府的財政收入和支出范圍，強化了地方政府的增收節支壓力，充分調動了各級政府當家理財的積極性.第五，建立了新的資源配置機制，促進了全國統一市場的形成.中央加強對稅收立法權的管理，基本上保證了稅收調節的公平性，促進了市場公平競爭環境的形成.第六，分稅體制改革使政府間財政分配關系相對規范化.稅務機關分設和稅政統一，有利于堵塞收入流失的漏洞，有利于地方財政收支平衡.第七，形成了普遍補助格局，初步建立了過渡期轉移支付辦法，為建立較為規范的橫向財力均衡制度打下了基礎.

2.2 中國地方政府分稅制改革中的問題

盡管財政分權使地方政府產生較大的積極性，但問題仍然存在，其中最為突出的是：

2.2.1 中央與地方的事權和財權還沒有徹底理清，財權與事權不一致的現象還較為突出

分稅制財政體制，不僅要求在中央與地方之間劃分稅種，還要求適度劃分各自的稅權，這是責、權、利的有機統一，是分稅制財政體制處理中央與地方財政稅收關系的必然要求.但從中國分稅制發展來看，稅權高度集中于中央的狀況仍未打破.突出表現在稅收立法權高度集中于中央，地方稅收收益權難于確保，稅收征管權方面地方稅權也時常受到限制和剝奪.同時，分稅制改革切斷了財政收入與支出的聯系，使得地方政府面臨著沉重的財政負擔，從而導致了其普遍加強了對金融信貸行為的干預，不利于金融部門發揮其價值發現與企業監管的職能，進而也必然導致金融信貸資金配置的低效率.而且財權與事權的不統一，使地方政府無利可圖，于是具有取得預算外收入的動機，不利于中央的統一領導和積極發展.

2.2.2 由于國家所有權的運行體制未發生根本變化，更由于財政分權缺乏制度約束和保障，使得預算約束力軟化的問題日益突出

規范化的分稅制要求在合理、科學地劃分中央與地方事權的基礎上，依法明確界定中央與地方財政支出范圍，并按稅種劃分中央與地方預算收入，進而在基本公共服務均等化的原則指引下實行規范化的財政轉移支付.而中國目前由于正處于經濟、社會的改革與轉型時期，政府與市場定位不清，這導致中央政府可以根據自身的利益進行財政政策的調整，從而為個別中央國家機關不當使用國有財產創造了條件.而地方政府支出自主權的擴大使其支出行為扭曲化，千方百計地想從中央得到更多的資金，很多地方政府明明并不缺錢，卻天天“哭窮”.另外，由于中央預算考慮不同地區生產力發展不均衡的方面欠妥，導致財政“兩極分化”，發達地區財政收入快速增長，而欠發達地區則由于缺乏財政支持，經濟始終處于落后狀態.總之，預算約束的軟化，使得國家利益部門化、地主保護主義、地區間分配不均、政府行政商業化、公物私化、公款私分、違法批租國有資源和亂收費等現象難以得到有效遏制.

2.2.3 “預算外”資金名目繁多，長期游離于預算管理之外，缺乏有效的管理和規范

按照1994年實行的分稅制財稅管理體制，僅有營業稅、契稅稅種可以由地方獨享，所以，很多地方政府將其作為最主要的財源培養目標，而對分享比例較低的增值稅所涉及產業，則表現得異常冷淡.比如建筑業和房地產業不僅會帶來可觀的營業稅，其巨額利潤還會帶來豐沛的企業所得稅.正因如此，有很多地方政府，打著“經營城市”的口號，大量征用集體土地和進行舊城改造拆遷，不斷擴張城市規模，竭力發展城市建筑業和房地產業，以土地帶來滾滾財源.更關鍵的是，分稅制改革只是對預算收入制度進行了改革，而對于財政支出制度基本上沒有觸及.這使得地方政府收入的狂漲，尤其是預算外的合法小金庫的膨脹，并沒有用于教育、醫療、就業，以及社會保障體系等稅收對應的公共產品建設.相反，大量的預算外收入被用于行政開銷、修高速公路、以及城市基礎設施建設等，這嚴重違背了分稅制的目的.

3 中國地方政府分稅制進一步改革的建議

1994年的分稅制改革沒有完全反映分稅制應有的內涵，仍要繼續和深化.

3.1 分稅制改革要進一步提升地方政府的自主性和積極性

地方政府的財政收入，包括稅、利、債、費和財政撥款、轉移支付.分稅制下，稅收方面包括分稅制劃歸收入（不足以滿足支出）和國家財政補助.后者包括無指定目標補助和指定目標補助，但指定目標補助“要求地方政府必須提供相對應的財政資金.”[3]換言之，地方政府在有事權的情況下不一定能得到國家相應財政的支持，造成財權與事權不一致.而相對比，在美國的自治政府體制比較完善，其中有一種是市長議會制，“城市的財政預算權主要掌握在市長手中.市長和市政府的財政部門具有預算的起草權和執行權.”[4]因此，分稅制在收入方面必須要與大趨勢相同，統一、高效，要明確事權和財權的劃分，規范轉移支付，建立新的稅收管理體系.

地方政府的財政支出包括公共管理和社會公益服務的支出，以及行政經費，包括政府運行的其他必須費用.分稅制下，前者應該做到力所能及，量入為出.后者應該做到經濟有效，嚴格控制.因此，這就要求，分稅制下的支出要做到“好鋼用在刀刃上”，依據事權確定支出，事權、財權相結合來劃分稅種.換言之，分稅制下的稅權劃分，要按照我國的國情，實現法制化和彈性化的有機結合.稅權劃分應努力做到中央稅權的主導性與適度賦予地方稅權相統一，實現稅權劃分的規范性、科學性，調動地方政府征稅的積極性.中央需要集中相當的稅權，從而確立和鞏固中央財力的主導地位，但應賦予地方一定的稅收立法權和靈活調節稅種的歸屬權，這樣才真正有利于中央與地方的事權和財權不一致問題的解決.

3.2 分稅制改革要進一步確保國家財政稅收的發展和整體實力的提高

“用羅馬俱樂部一位領導者的話講，在上述長長的單子中，要確定某一個問題的性質并提出單個的解決辦法是困難的；每一個問題都和其他任何一個問題相關；每一個針對某一問題的明確的解決辦法會使其它問題惡化或受到干擾.”[5]在分稅制問題上實現國家希望實現的目標也是如此，非常復雜.國家實行分稅制，是希望實現財權、事權相適應，實現財稅管理體制的市場化、自主化和競爭化，實現財政制衡，實現宏觀調控.換言之，實現稅收在國家整體控制下的內部靈活協調，以促進國家財政稅收的穩步發展.

然而對我國而言，分稅制的問題就在于只強調了控制，“放松”了靈活方面的努力而不是“放開”了靈活方面的努力，導致地方政府財政分權缺乏制度約束和保障，預算約束力軟化.因此，分稅制改革一方面應該針對預算完善編制，減少制度漏洞，加強人大、財政、審計的監督，確立人大在預算中的指導地位，增強預算的透明性和公開性，降低地方政府財政支出扭曲化的可能性，實現分稅制對國家的真正意義.另一方面，用法律界定明確、合理的事權、財政，以符合政治體制改革的要求和權力、義務對等的原則.特別是針對不同地方政府財政“兩極分化”的問題，應該將一些貧困地區只限于影響本范圍的稅種立法權歸于地方，健全財產稅和具有地域特征、適于擴大稅基的地方稅輔助稅種，增加共享稅的種類，這樣才能解決由于財政分權缺乏制度約束和保障，使得預算約束力軟化的問題.

3.3 分稅制改革要進一步促進公共服務質量的提高和民生問題的解決

分稅制應該實現人民的利益，但“預算外”資金名目多且缺乏有效的管理和規范的現狀，造成民生投入減少，公共服務質量下降.分稅制下，地方政府在實現人民利益方面的表現，可以通過地方政府服務的公眾滿意度來體現.公眾是社區中的公眾，是地域性的群體，所以其實公民滿意度很大程度上就是給公民一種“社區俱樂部”的感覺.因此，這里用“俱樂部”理論加以分析.簡要來說，其指的是把社區作為俱樂部這樣一個為分享某種利益而聯合起來的自愿協會，然后研究分析在面臨外在因素的條件下任何一個俱樂部如何確定最優成員數的理論.因為成員多則俱樂部的成本分擔降低，但會產生新的外部不經濟.“一個俱樂部的最佳規模就在外部不經濟所產生的邊際成本正好等于新成員分擔運轉成本所帶來的邊際節約這個點上.”[6]這其實是在分稅制下地方政府提升公民滿意度，實現公共服務質量提高的指導方向.這就要求地方政府通過將地方性的稅收運用到具有地方針對性的稅收支出中，實現其價值在公眾滿意度方面的意義.

具體而言，就是要地方政府在分稅制的框架內，實現稅收支出的地域服務性特征，形成積極的公眾滿意度，促進公共服務質量的提高，并將這一點作為地方政府績效考核的重要評估標準，以激勵地方政府為之努力.其中，績效考核評估標準應該基于標桿管理的理論來確立.所謂標桿管理，即樹立“優異典范”，“在企業管理中是指企業所要學習和超越的榜樣.”[7]換言之，為地方政府的稅收支出樹立地域服務性導向的榜樣.“根據Kano原理，地方政府服務可以定義為三個層次：基本服務、期望服務和優質服務.”[8]很多地方政府的稅收僅僅提供了基本服務.而基本服務類似于人力資源管理中的“保健因素”，缺少了民眾不認可，但擁有了民眾也不會覺得生活因此有多么大的改善.所以要樹立“標桿”，不是形成提供基本服務的所謂“省錢大戶”，而是在稅收支出方面按照地方特點實現了優質服務的地方政府.只有這樣，才能真正增強公民滿意度，使分稅制的實惠充分體現在民眾的身上，從根本上改善“預算外”資金名目繁多的問題，真正實現分稅制的價值.

4 結束語

國家的繁榮，需要地方政府的發展.“城市的發展是城市的經濟、社會和自然環境三者協調發展的結果.”[9]因此，地方政府的發展，離不開經濟、社會和自然環境，而其中最具有有機性和能動性的就是社會.社會發展離不開經濟發展，而在我國，經濟發展又與稅收息息相關，所以，作為我國經濟體制改革的核心內容，地方政府的分稅制改革具有重要的意義.只有在分稅制改革中實現地方政府的自主性和積極性，確保國家的財政稅收的發展和整體實力的提高以及促進公共服務質量提高和民生問題的解決，在實踐中不斷的完善分稅制，才能真正把握分稅制的內涵，實現我國分稅制改革的目標，促進地方政府質量的提高，人民安居樂業和國家的繁榮發展.

〔1〕（美）霍華德·威亞爾達.比較政治學導論：概念與過程[M].北京：北京大學出版社，2005.9.

〔2〕徐勇，高秉雄.地方政府學[M].北京：高等教育出版社，2005.184.

〔3〕曾偉，羅輝.地方政府管理學[M].北京：北京大學出版社，2006.144.

〔4〕顧麗梅.治理與自治：城市政府比較研究[M].上海：上海三聯書店，2006.15.

〔5〕王逸舟.西方國際政治學：歷史與理論[M].上海：上海人民出版社，2006.502.

〔6〕沈榮華.中國地方政府學[M].北京：社會科學文獻出版社，2006.238.

〔7〕彭國甫.地方政府績效評估研究[M].長沙：湖南人民出版社，2005.232.

〔8〕彭國甫.地方政府績效評估研究[M].長沙：湖南人民出版社，2005.310.

〔9〕王佃利.現代市政學[M].北京：中國人民大學出版社，2004.272.

F812.2

A

1673-260X（2013）12-0160-03