社會(huì)救助制度的財(cái)政保障問(wèn)題研究

紀(jì)玉哲，吳知音

(1.東北財(cái)經(jīng)大學(xué) 研究生院，遼寧 大連 116025;2.大連市財(cái)政局 社會(huì)保障處，遼寧 大連 116001)

社會(huì)救助資金是社會(huì)救助制度得以建立的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，是實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助目標(biāo)的物質(zhì)保障，財(cái)政資金是社會(huì)救助資金的主要來(lái)源。

一、社會(huì)救助相關(guān)文獻(xiàn)綜述

1.關(guān)于社會(huì)救助內(nèi)容的研究

國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)我國(guó)社會(huì)救助內(nèi)容組成的研究比較常見(jiàn)，西南財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)者胡務(wù)［1］從社會(huì)救助體系建設(shè)出發(fā)，系統(tǒng)地介紹了生活、醫(yī)療、住房、教育等基本救助情況，以及近年來(lái)逐漸發(fā)展起來(lái)的災(zāi)害救助、就業(yè)、法律援助、特殊人群救助、農(nóng)村反貧困等內(nèi)容，又?jǐn)U展性地提出了意外救助、社會(huì)互助、心理救助等。胡務(wù)對(duì)社會(huì)救助制度包含的內(nèi)容給予了分類介紹，針對(duì)目前各項(xiàng)政策執(zhí)行過(guò)程中遇到的問(wèn)題，提出了政策建議。

學(xué)者樂(lè)章［2］對(duì)社會(huì)救助涵蓋的政策內(nèi)容進(jìn)行了詳細(xì)介紹。他認(rèn)為社會(huì)救助是比社會(huì)保險(xiǎn)歷史更悠久的一個(gè)社會(huì)保障內(nèi)容，最低生活保障、災(zāi)害救助、反貧困與扶貧、專項(xiàng)救助、國(guó)際援助等，比社會(huì)保險(xiǎn)更能體現(xiàn)出現(xiàn)代社會(huì)保障的制度特色。樂(lè)章對(duì)社會(huì)救助制度進(jìn)行了系統(tǒng)梳理與全面講解。他還借鑒西方國(guó)家社會(huì)救助制度經(jīng)驗(yàn)，介紹了社會(huì)救助的英國(guó)模式、美國(guó)模式、北歐五國(guó)模式等，提出我國(guó)應(yīng)注重社會(huì)救助立法，強(qiáng)調(diào)社會(huì)救助內(nèi)容的多方面和多層次性，有明確且穩(wěn)定的社會(huì)救助資金來(lái)源，同時(shí)還應(yīng)明確社會(huì)救助管理機(jī)構(gòu)及其職能，注重分工協(xié)調(diào)。

目前，關(guān)于社會(huì)救助內(nèi)容的觀點(diǎn)比較一致，多數(shù)學(xué)者都認(rèn)為應(yīng)該建立以城鄉(xiāng)最低生活保障制度為基礎(chǔ)，其他專項(xiàng)社會(huì)救助為補(bǔ)充的多層次社會(huì)救助體系。

2.關(guān)于構(gòu)建和完善社會(huì)救助體系

我國(guó)社會(huì)救助制度從20世紀(jì)90年代城市最低生活保障制度的建立，發(fā)展到現(xiàn)在已經(jīng)有將近二十年的發(fā)展歷程。目前我國(guó)多層次的，或者說(shuō)是綜合性的社會(huì)救助體系框架已經(jīng)初步建立。關(guān)信平［3］提出我國(guó)目前的社會(huì)救助體系是以城鄉(xiāng)最低生活保障制度為核心，包括農(nóng)村五保供養(yǎng)、醫(yī)療救助、住房救助、教育救助、法律援助、就業(yè)援助、自然災(zāi)害救助、流浪乞討人員救助以及臨時(shí)救助等項(xiàng)目在內(nèi)的綜合救助體系。但是目前的社會(huì)救助體系主要以解決眼前問(wèn)題為主，目的性和針對(duì)性不強(qiáng)，對(duì)于未來(lái)長(zhǎng)期發(fā)展的預(yù)測(cè)不足。新型社會(huì)救助體系的構(gòu)建還應(yīng)兼顧效率與公平兩個(gè)方面，社會(huì)救助的功能也應(yīng)從基本的生活保障轉(zhuǎn)向綜合性的民生保障。還有學(xué)者認(rèn)為當(dāng)前社會(huì)救助的構(gòu)建已經(jīng)基本建立，但是還存在不足之處，主要是法律體系不健全，救助工作管理不規(guī)范，籌資機(jī)制不科學(xué)，待遇水平不高［4］。為了解決這些問(wèn)題，一些學(xué)者建議可以通過(guò)加強(qiáng)法制化建設(shè)，完善社會(huì)救助的法律體系;提高社會(huì)救助的行政管理，健全基層組織工作;優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，多渠道籌集社會(huì)救助資金。在完善救助體系上國(guó)內(nèi)學(xué)者的共識(shí)是，我國(guó)目前已經(jīng)初步建立了適應(yīng)我國(guó)國(guó)情的社會(huì)救助體系，最低生活保障制度是基礎(chǔ)，其他專項(xiàng)救助為補(bǔ)充。但是目前綜合社會(huì)救助體系的構(gòu)建還存在不少問(wèn)題，解決的途徑和方式側(cè)重不同，但最終目的都是建立一個(gè)兼顧公平與效率的覆蓋面廣的新型社會(huì)救助體系。

3.關(guān)于社會(huì)救助的責(zé)任主體

社會(huì)救助制度是現(xiàn)代社會(huì)穩(wěn)定與和諧發(fā)展的基石，政府在其中起著不可替代的主導(dǎo)作用。政府是社會(huì)救助的主要責(zé)任人，因?yàn)橛缮鐣?huì)來(lái)承擔(dān)社會(huì)救助責(zé)任會(huì)有一定的缺陷，在市場(chǎng)機(jī)制的作用下，貧富分化等社會(huì)問(wèn)題逐漸嚴(yán)峻，何平［5］認(rèn)為，在社會(huì)救助中強(qiáng)調(diào)個(gè)人和組織責(zé)任的分擔(dān)不利于政府責(zé)任的全面發(fā)揮，不適應(yīng)于社會(huì)救助的特殊發(fā)展模式，因此，政府責(zé)任在社會(huì)救助中的回歸，已經(jīng)成為社會(huì)救助事業(yè)發(fā)展的迫切需要。高夢(mèng)滔和顧昕［6］認(rèn)為社會(huì)救助體系基本上是一個(gè)有賴于政府財(cái)政支持的社會(huì)制度。戴衛(wèi)東［7］也認(rèn)為，政府在保障城鄉(xiāng)居民生存權(quán)的最低生活保障制度的建立上應(yīng)該負(fù)完全責(zé)任。但是近年來(lái)也有不少學(xué)者認(rèn)為，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，社會(huì)救助責(zé)任應(yīng)予以社會(huì)化，由政府和社會(huì)，包括第三部門共擔(dān)救助責(zé)任。毛鋮等［8］認(rèn)為，由政府作為社會(huì)救助的單一責(zé)任主體，許多問(wèn)題已經(jīng)顯現(xiàn)，主要包括社會(huì)救助成效不顯著、覆蓋面窄、救助水平低、盲點(diǎn)多等問(wèn)題，還有許多貧困人口游離在社會(huì)救助的“安全網(wǎng)”之外。因此，倡導(dǎo)、推動(dòng)非政府主體 (包括非政府組織、非營(yíng)利組織、私人組織和社會(huì)個(gè)人)參與社會(huì)救助，實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助主體多元化，將是我國(guó)社會(huì)救助制度發(fā)展的方向和必然選擇。非政府組織依靠自身力量在現(xiàn)代社會(huì)救助中扮演了不可或缺的角色，分擔(dān)了政府的社會(huì)救助壓力、彌補(bǔ)了其工作的不足［9］。孔金平和涂文靜［10］專門對(duì)非政府組織參與農(nóng)村社會(huì)救助的三大優(yōu)勢(shì)進(jìn)行了分析，并對(duì)農(nóng)村社會(huì)救助中政府與民間組織合作模式的構(gòu)建進(jìn)行了探討，指出構(gòu)建一個(gè)由政府主持、非政府組織為協(xié)作者的合作模式將極大地促進(jìn)中國(guó)農(nóng)村社會(huì)救助的發(fā)展。雖然目前學(xué)術(shù)界探討和贊同非政府組織參與社會(huì)救助的聲音較高，但是我們依然不可否認(rèn)政府在社會(huì)救助中的主要責(zé)任人的地位，從實(shí)踐上看，政府財(cái)政投入仍是社會(huì)救助資金的絕對(duì)來(lái)源。如果政府缺位，財(cái)政社會(huì)救助支出不足，社會(huì)救助對(duì)貧困和弱勢(shì)群體的作用也就無(wú)從談起。

4.關(guān)于當(dāng)前社會(huì)救助存在的問(wèn)題

對(duì)于目前我國(guó)社會(huì)救助制度存在的問(wèn)題，國(guó)內(nèi)學(xué)者的觀點(diǎn)歸納起來(lái)可分為以下幾個(gè)方面:一是社會(huì)救助的法律體系不健全，法制建設(shè)落后，沒(méi)有全國(guó)統(tǒng)一的社會(huì)救助相關(guān)法律來(lái)遵從。二是財(cái)政對(duì)社會(huì)救助的保障機(jī)制尚未健全，政府資金從增幅上看雖然增長(zhǎng)較快，但是規(guī)模依然不足，保障力度不夠。主要是由于籌資渠道有限，資源沒(méi)有得到有效整合，導(dǎo)致救助資金缺口較大。三是社會(huì)救助管理滯后，各個(gè)救助管理部門之間缺少相互配合，政出多頭，救助管理的薄弱將會(huì)引發(fā)重復(fù)救助和救助不足等現(xiàn)象，部門之間和團(tuán)體之間的相互拖諉扯皮難以避免。四是各個(gè)救助項(xiàng)目之間缺乏相互協(xié)調(diào)，制度之間缺乏有效銜接。隨著社會(huì)救助體系的健全和完善，雖然社會(huì)救助項(xiàng)目日益增多，但是各個(gè)項(xiàng)目由于受不同的部門管理，項(xiàng)目之間沒(méi)有統(tǒng)一的綜合安排，難以形成綜合效益。五是社會(huì)救助理念較為落后，對(duì)救助對(duì)象的心理關(guān)懷較少。對(duì)貧困對(duì)象的救助只看重款物等物質(zhì)救助，而忽視了救助對(duì)象的心理和權(quán)利救助，容易導(dǎo)致救助對(duì)象的“福利依賴”，不積極就業(yè)，以及悲觀、消極的心理。

二、社會(huì)救助的財(cái)政保障

1.財(cái)政投入社會(huì)救助資金的性質(zhì)

政府對(duì)社會(huì)救助資金的財(cái)政投入，是國(guó)家為實(shí)施社會(huì)救助，通過(guò)稅收收入、財(cái)政撥款的方式實(shí)現(xiàn)的一種國(guó)民收入再分配性質(zhì)的貨幣形態(tài)。社會(huì)救助資金是社會(huì)保障資金的組成部分之一。從性質(zhì)上看，與社會(huì)保險(xiǎn)資金、社會(huì)福利資金共同構(gòu)成社會(huì)保障資金，是社會(huì)再生產(chǎn)消費(fèi)資金的一部分。從來(lái)源看，社會(huì)救助資金來(lái)源于物質(zhì)生產(chǎn)部門勞動(dòng)者剩余勞動(dòng)創(chuàng)造的價(jià)值，是通過(guò)剩余價(jià)值再分配形式形成的社會(huì)消費(fèi)資金的一部分;從去向看，是通過(guò)各項(xiàng)社會(huì)救助機(jī)制最終分配給貧困人群，轉(zhuǎn)化為被救助對(duì)象的個(gè)人消費(fèi)資金。在社會(huì)救助資金來(lái)源中，比重最大、來(lái)源最穩(wěn)定的是各級(jí)人民政府財(cái)政撥款。

2.財(cái)政投入社會(huì)救助資金的特點(diǎn)

政府通過(guò)財(cái)政預(yù)算、財(cái)政撥款而形成社會(huì)救助資金，其特點(diǎn):一是法定性。與社會(huì)捐助的自愿性、隨意性相比，政府對(duì)社會(huì)救助的財(cái)政投入，是按照相關(guān)法律法規(guī)，通過(guò)各級(jí)政府的財(cái)政預(yù)算予以安排，并通過(guò)財(cái)政撥款的手段來(lái)實(shí)現(xiàn)的，政府對(duì)社會(huì)救助資金的投入是依法實(shí)施的，具有法定來(lái)源與保障。二是基礎(chǔ)性。因?yàn)樯鐣?huì)救助資金的保障對(duì)象是貧困的弱勢(shì)群體。在現(xiàn)代社會(huì)，無(wú)論社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利怎樣完善與進(jìn)步，社會(huì)上總有一批社會(huì)成員陷于困境，所以說(shuō)，社會(huì)救助資金處于基礎(chǔ)性的、兜底性的安全保障地位。三是財(cái)政性。財(cái)政是國(guó)家通過(guò)其權(quán)力并以其為主體征繳、分配、發(fā)放一部分國(guó)民收入的經(jīng)濟(jì)制度。從政府投入的社會(huì)救助資金是以國(guó)家為主體籌集和使用的，是國(guó)家參與國(guó)民收入分配的一種財(cái)政職能。通過(guò)財(cái)政預(yù)算、財(cái)政撥款等途徑運(yùn)作。

三、當(dāng)前社會(huì)救助的財(cái)政保障中存在的主要問(wèn)題

1.政府間社會(huì)救助責(zé)任劃分不明確

我國(guó)在由傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的過(guò)程中，中央政府與地方政府之間的事權(quán)和支出范圍的劃分還存在著許多不規(guī)范之處。事權(quán)歸屬過(guò)于籠統(tǒng)、沒(méi)有實(shí)行細(xì)化，導(dǎo)致一些本應(yīng)由中央承擔(dān)的支付壓給了地方，而本應(yīng)屬于地方政府的責(zé)任，中央?yún)s代之承擔(dān)了一部分。中央政府和地方政府支出責(zé)任的不明晰，為財(cái)權(quán)的劃分帶來(lái)影響，留下隱患。中央政府對(duì)地方政府的過(guò)多干預(yù)、越俎代庖，導(dǎo)致中央在出臺(tái)政策時(shí)對(duì)地方政府的財(cái)力承受能力不加考慮或考慮不足，致使地方政府在政策執(zhí)行上由于資金壓力大打折扣，最終使廣大人民群眾應(yīng)享有的權(quán)利得不到保障。反之，地方政府如果對(duì)其應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任予以推脫，比如社會(huì)救助制度中的保障貧困居民基本生活的責(zé)任，將會(huì)導(dǎo)致政策制定上的隨意性、不完整性，影響社會(huì)公平的實(shí)現(xiàn)。

2.財(cái)政對(duì)社會(huì)救助的保障范圍有待進(jìn)一步拓展

中國(guó)是人口眾多的發(fā)展中國(guó)家，在經(jīng)濟(jì)體制改革、社會(huì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和城市化的進(jìn)程中，失業(yè)人員迅速增加，貧富差距逐漸拉大，貧困問(wèn)題一直困擾著我國(guó)。雖然目前我國(guó)初步建立了多層次的社會(huì)救助體系，各個(gè)救助項(xiàng)目也逐漸趨于成熟，但是這種制度的覆蓋并不能達(dá)到百分之百。在享受最低生活保障等救助政策之外，還游離了許多邊緣人群，他們的收入雖然高于保障線，但是高出的幅度很小，如果這部分人群遇到突發(fā)性生活困難，或者大病、子女就學(xué)等問(wèn)題，他們的生活境況將十分嚴(yán)峻。目前，社會(huì)救助體系的建設(shè)還處于初級(jí)階段，這個(gè)最后的“安全網(wǎng)”尚不十分精細(xì)，存在著覆蓋面不全，制度之間銜接不暢，地區(qū)間發(fā)展不均衡，政出多門，財(cái)政社會(huì)救助資金不足等問(wèn)題。盡管前面提到影響政府投入社會(huì)救助資金的因素很多，但財(cái)政保障范圍不足問(wèn)題仍較為突出。

3.財(cái)政對(duì)社會(huì)救助的資金投入缺乏穩(wěn)定的內(nèi)在增長(zhǎng)機(jī)制

財(cái)政對(duì)社會(huì)救助資金的投入，應(yīng)以法律法規(guī)的形式加以確定。目前我國(guó)出臺(tái)的關(guān)于社會(huì)救助制度的法規(guī)和規(guī)章中，提到了最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)隨著經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)、物價(jià)指數(shù)的提高而自然聯(lián)動(dòng)，但是從財(cái)政投入角度看，沒(méi)有明確提出社會(huì)救助支出內(nèi)在增長(zhǎng)的機(jī)制。國(guó)際上有些國(guó)家按照人均可支配收入的一定比例 (如50%)作為貧困線的劃定辦法，同時(shí)社會(huì)救助方面的投入還與一國(guó)的GDP總量和財(cái)政支出或財(cái)政收入的增長(zhǎng)相聯(lián)系。而目前我國(guó)尚未出臺(tái)相關(guān)規(guī)定，貧困線和最低生活保障線都沒(méi)有嚴(yán)格按照規(guī)定進(jìn)行自然增長(zhǎng)。另外，從我國(guó)政府財(cái)政對(duì)社會(huì)救助的資金投入上看，我國(guó)社會(huì)救助支出占GDP和財(cái)政支出總量的比重都很低，分別是0.2%—0.5%以及1%—2%左右。這個(gè)比例相對(duì)于西方國(guó)家來(lái)說(shuō)是很低的。也就是說(shuō)，在我國(guó)財(cái)政投入的內(nèi)在增長(zhǎng)機(jī)制尚未完全確立，政府財(cái)政對(duì)社會(huì)救助的投入與總量指標(biāo)的關(guān)聯(lián)性不明顯。

4.社會(huì)救助的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付不夠規(guī)范

財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是財(cái)政資金的轉(zhuǎn)移或轉(zhuǎn)讓，主要是上下級(jí)預(yù)算主體之間按照法定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行的財(cái)政資金的相互轉(zhuǎn)移。社會(huì)救助的責(zé)任主體是各級(jí)政府。但由于我國(guó)分稅制改革造成財(cái)力向上集中，以及財(cái)政體制、稅收分成不同，造成中央和省級(jí)財(cái)政收入相對(duì)份額提高，市縣以下，尤其是縣鄉(xiāng)財(cái)政普遍困難。近些年來(lái)，從社會(huì)救助支出財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的額度上看，總量是逐年增加的。從事權(quán)管理上看，中央和省級(jí)財(cái)政在實(shí)現(xiàn)轄區(qū)居民公共服務(wù)均等化、社會(huì)保障均等化的過(guò)程中負(fù)有重要責(zé)任，中央財(cái)政最低生活保障支出近幾年來(lái)占總支出的比例也提高很快，目前達(dá)到75%左右，但是地區(qū)間財(cái)力不均衡的事實(shí)還是產(chǎn)生了各地財(cái)政社會(huì)救助水平的差異。目前從中央、地方形成了一種梯次轉(zhuǎn)移制度的架構(gòu)，體現(xiàn)為中央財(cái)政向省級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移部分財(cái)力，省級(jí)財(cái)政向市縣級(jí)轉(zhuǎn)移部分財(cái)力，用以彌補(bǔ)財(cái)政支付能力不足地方用于社會(huì)公共事務(wù)和社會(huì)救助制度的需要。這種制度存在幾個(gè)問(wèn)題:一是轉(zhuǎn)移支付缺乏一套嚴(yán)格和規(guī)范的制度設(shè)計(jì)和執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。政府轉(zhuǎn)移支付制度出現(xiàn)，源自于不同級(jí)次政府之間存在事權(quán)與財(cái)權(quán)的不對(duì)應(yīng)。中央政府應(yīng)承擔(dān)保障公民基本權(quán)益和實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平、公共服務(wù)均等化等職責(zé)，但是，在實(shí)際資金投入中，中央財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付力度不大，投入結(jié)構(gòu)不合理，在公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的提供領(lǐng)域，宏觀調(diào)控力度不夠，規(guī)范性欠缺。一方面造成了城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)移支付的差距，造成城鄉(xiāng)社會(huì)救助制度發(fā)展的不均衡;另一方面中央財(cái)政偏重對(duì)中西部地區(qū)的財(cái)力轉(zhuǎn)移，而不是通過(guò)規(guī)范的“因素法”，盡量剔除人為和主觀因素影響，對(duì)轉(zhuǎn)移制度金額進(jìn)行測(cè)算，導(dǎo)致地方政府投入大的地區(qū)反而得到的補(bǔ)助少，有失資金分配公平。二是轉(zhuǎn)移支付的流程環(huán)節(jié)較多，資金下達(dá)較慢。就農(nóng)村最低生活保障制度來(lái)看，實(shí)際工作中中央財(cái)政對(duì)省級(jí)財(cái)政給予補(bǔ)助，省級(jí)財(cái)政對(duì)地市財(cái)政給予補(bǔ)助 (含中央及省本級(jí)配套資金)，最后市級(jí)財(cái)政向縣 (區(qū))財(cái)政進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付。由于資金流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)較多，上級(jí)財(cái)政資金到位較晚，與農(nóng)村低保資金的發(fā)放不同步，如果地方財(cái)力過(guò)于困難，導(dǎo)致低保資金不能及時(shí)足額到位的話，就極大影響了農(nóng)村低保政策的效果，不利于社會(huì)和諧穩(wěn)定。

四、完善社會(huì)救助制度的財(cái)政保障政策建議

1.加大政府財(cái)政對(duì)社會(huì)救助的投入規(guī)模

政府財(cái)政投入在社會(huì)救助資金中一直占主導(dǎo)地位，從來(lái)源看，中央財(cái)政、地方財(cái)政尤其是市縣級(jí)財(cái)政是救助資金的主要來(lái)源。近年來(lái)，各級(jí)政府財(cái)政對(duì)社會(huì)救助支出的投入總量逐年增加，2009年城鄉(xiāng)低保資金投入總額為845億元人民幣，2010年為970億元人民幣，2011年增加到1 328億元人民幣，比2010年增長(zhǎng)37%。政府財(cái)政支出規(guī)模的增大為各項(xiàng)救助制度構(gòu)建提供了重要的財(cái)力支撐。尤其是2011年，我國(guó)財(cái)政在農(nóng)村最低生活保障上的支出額首次超過(guò)財(cái)政城市低保支出，為農(nóng)村最低生活保障制度的完善提供了有力的資金保障。但是應(yīng)該看到，我國(guó)的社會(huì)救助支出、最低生活保障支出總水平與國(guó)外相比還有很大差距，我國(guó)財(cái)政社會(huì)救助支出占社會(huì)保障支出的比重，以及社會(huì)救助支出占GDP的比重都明顯偏低。為此，在投入方面各級(jí)政府應(yīng)進(jìn)一步明確投入責(zé)任，根據(jù)“社會(huì)救助最佳支出規(guī)模”理論，調(diào)整社會(huì)救助支出規(guī)模，不斷提高保障水平。

近年來(lái)，我國(guó)在財(cái)政支出管理方面，不斷調(diào)整和完善公共財(cái)政支出體系，財(cái)政用于社會(huì)公共產(chǎn)品與服務(wù)方面的支出不斷增強(qiáng)。社會(huì)救助產(chǎn)品的供應(yīng)數(shù)量逐步增加，以滿足城鄉(xiāng)貧困居民的需要。但是，我們還應(yīng)看到，在當(dāng)前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，市場(chǎng)機(jī)制在資源配置領(lǐng)域發(fā)揮主導(dǎo)作用，市場(chǎng)自身的缺陷使其不能充分提供社會(huì)貧困成員所需的社會(huì)救助產(chǎn)品，財(cái)政支出的“缺位”和“越位”現(xiàn)象都長(zhǎng)期客觀存在。政府財(cái)政干了不該干的事情，管了本應(yīng)由市場(chǎng)機(jī)制解決的問(wèn)題，而對(duì)于社會(huì)公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供，社會(huì)救助和社會(huì)福利等本應(yīng)由政府保障的公共需要卻投入不足。應(yīng)加快政府職能轉(zhuǎn)變，進(jìn)一步推進(jìn)財(cái)政支出改革，明確財(cái)政支出方向，加大政府財(cái)政對(duì)社會(huì)救助支出的投入規(guī)模和保障力度。同時(shí)，應(yīng)強(qiáng)化財(cái)政的公共支出功能，建立保障和改善民生的長(zhǎng)效機(jī)制，優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，不斷提升財(cái)政的公共支出功能，突出公益性，提高民生支出占財(cái)政總支出的比重。

2.合理劃分中央與地方事權(quán)范圍

在構(gòu)建新型社會(huì)救助制度體系建設(shè)過(guò)程中，規(guī)范中央與地方財(cái)政分配關(guān)系，形成合理的政府間財(cái)政分擔(dān)機(jī)制，是規(guī)范政府職能，發(fā)揮財(cái)政對(duì)社會(huì)救助保障作用的關(guān)鍵所在。通常來(lái)說(shuō)，按照政府間事權(quán)與支出劃分的理論與原則，我國(guó)中央政府與地方政府之間事權(quán)和財(cái)權(quán)支出范圍，可以劃分為完全歸中央政府承辦的事務(wù)，主要包括國(guó)防、外交事務(wù)、國(guó)家安全事務(wù)等;完全歸地方承辦的事務(wù)主要包括轄區(qū)內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和城鎮(zhèn)公用事業(yè)發(fā)展，轄區(qū)內(nèi)行政管理、地方性法規(guī)制定等;中央和承辦地方協(xié)助的事務(wù)是指中央政府出面承辦效率更高，但受益既不面向全民，又不局限于某一轄區(qū)的事務(wù);地方承辦中央資助事務(wù)是地方政府承辦效率更高，但是可以歸全國(guó)國(guó)民共享的事務(wù)。對(duì)于社會(huì)保障事務(wù)和社會(huì)救助事務(wù)，應(yīng)屬于地方承辦中央資助的事務(wù)。因?yàn)檫@些事務(wù)屬于地區(qū)性服務(wù)項(xiàng)目，使本轄區(qū)內(nèi)居民受益，由地方政府根據(jù)本轄區(qū)內(nèi)貧困居民特點(diǎn)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)和具體項(xiàng)目更有效率。但同時(shí)，中央政府也具有責(zé)任歸屬關(guān)系，因?yàn)槊裆谋Ｕ虾腿裆钏降奶岣邔儆谥醒胝?fù)責(zé)的人民生活基本權(quán)益和社會(huì)進(jìn)步范疇。同時(shí)，由中央政府承擔(dān)一部分責(zé)任更有利于宏觀調(diào)控和地區(qū)間協(xié)調(diào)。依據(jù)公共需要與公共產(chǎn)品的層次性理論界定事權(quán)，把應(yīng)由中央負(fù)責(zé)的事權(quán)交給中央，應(yīng)由地方負(fù)責(zé)的事權(quán)交給地方。

3.規(guī)范政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度

(1)明確財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)

科學(xué)確定財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的政策目標(biāo)是各種經(jīng)濟(jì)成分財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的根本依據(jù)。在當(dāng)前社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，我國(guó)轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)應(yīng)定位于確保全國(guó)各地區(qū)都能提供均等化的最低標(biāo)準(zhǔn)的基本公共服務(wù)。因此，我國(guó)轉(zhuǎn)移支付的方向也應(yīng)該主要傾向于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)及教育科技、醫(yī)療保健、就業(yè)培訓(xùn)等社會(huì)公共事業(yè)和社會(huì)保障事業(yè)。對(duì)于最低標(biāo)準(zhǔn)的基本公共服務(wù)來(lái)說(shuō)，城鄉(xiāng)居民的最低生活保障制度可以說(shuō)是基礎(chǔ)的基礎(chǔ)，是為了滿足廣大人民群眾的基本生活需要，應(yīng)重點(diǎn)給予保障。

(2)改革現(xiàn)有的轉(zhuǎn)移支付模式

目前，我國(guó)的社會(huì)救助制度多以縱向轉(zhuǎn)移支付為主，資金大多是中央財(cái)政補(bǔ)助給省級(jí)財(cái)政，省級(jí)財(cái)政再向下?lián)芨丁?yīng)實(shí)行以縱向?yàn)橹鳌M向?yàn)檩o，縱橫相互補(bǔ)充的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付模式。建議提高社會(huì)救助資金的統(tǒng)籌級(jí)次，由省級(jí)財(cái)政通過(guò)優(yōu)化和調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，省級(jí)內(nèi)部的橫向調(diào)節(jié)和縱向轉(zhuǎn)移，實(shí)現(xiàn)最低生活保障資金的較快增長(zhǎng)。中央主要采取“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”的補(bǔ)助方式，對(duì)社會(huì)救助工作開展較好、資金投入較大地區(qū)(省甚至是市、縣)給予獎(jiǎng)勵(lì)性質(zhì)補(bǔ)助，使最低生活保障等專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付有針對(duì)性使用，發(fā)揮更大效用。

(3)以“因素法”代替?zhèn)鹘y(tǒng)的“基數(shù)法”，對(duì)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的標(biāo)準(zhǔn)給予統(tǒng)一和規(guī)范

“因素法”是選取一些不易受到人為控制的、能反映各地收入能力和支出需要的客觀性因素，對(duì)于社會(huì)救助項(xiàng)目來(lái)說(shuō)，可以根據(jù)貧困人口數(shù)量、低保對(duì)象人數(shù)、人均收入水平、人均GDP等作為確定各地轉(zhuǎn)移支付的衡量指標(biāo)。

(4)建立財(cái)政轉(zhuǎn)移支付評(píng)價(jià)、監(jiān)督和考核機(jī)制

財(cái)政和民政部門應(yīng)設(shè)計(jì)一套科學(xué)、合理的績(jī)效評(píng)價(jià)與考核指標(biāo)，對(duì)轉(zhuǎn)移制度資金的使用和效益情況進(jìn)行評(píng)價(jià)和考核;另一方面，應(yīng)建立有效的監(jiān)督制約機(jī)制，對(duì)社會(huì)救助財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金的分配程序、使用過(guò)程、經(jīng)濟(jì)效益進(jìn)行跟蹤反饋，確保社會(huì)救助資金的安全、合理、有效的使用。

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