新形勢下高校監管工作的重點難點與對策

黃美建

（福建工程學院 紀委辦、監察審計處，福建 福州 350108）

近年來，隨著國家教育體制改革的推進和高校辦學自主權的不斷擴大，高校在不斷融入社會、服務社會的同時，社會上各種消極腐敗思想和不正之風也滲透高校.高校反腐倡廉建設面臨一些新情況和新挑戰，腐敗案件時有發生，一些權力集中部門和崗位違紀違法案件呈易發多發態勢.高校反腐倡廉建設的形勢依然嚴峻，任務依然艱巨.據最高人民檢察院統計，2007年至2010年教育系統職務犯罪案件中，物資采購、財務管理領域案件占到總數的43%.[1]加強對高校重點領域和關鍵環節的監管勢在必行.

1 新形勢下高校監管工作的重點

1.1 高校反腐倡廉建設的重點內容

黨中央高度重視高校反腐倡廉建設.高校反腐倡廉建設關系到社會主義事業建設者和接班人的素質，意義重大，影響深遠.2008年9月，中紀委、教育部、監察部根據中共中央《建立健全懲治和預防腐敗體系2008—2012年工作規劃》，頒發《關于加強高等學校反腐倡廉建設的意見》，指出高校反腐倡廉建設要加強對領導干部、干部人事、內部財務、基建(修繕)項目、物資(設備)采購、科研經費、校辦企業和國有資產、招生工作和各種評審、評估、評選、評獎等工作的管理和監督.[2]2011年11月，賀國強出席部分高校反腐倡廉建設座談會并發表重要講話，強調要切實加強對招生錄取、基建項目、物資采購、財務管理、科研經費、校辦企業、學術誠信等高校重點領域和關鍵環節的監管.[3]

1.2 高校違紀違法行為的多發領域

“學校應該是個清正廉潔、艱苦樸素、充滿正氣和陽光的地方.”[1]如今高校這片“凈土”不再純凈，已成為容易滋生腐敗的敏感地帶.2003年至2008年，全國紀檢監察機關共立案查辦教育系統違紀違法案件56239件，給予黨紀政紀處分56685人，其中高校2303人，被追究刑事責任的廳局級干部49人，絕大多數是高校的校級領導干部.[4]而一些重要領域和關鍵崗位，更是淪為職務犯罪案件易發多發的重災區.據統計，近五年，高校職務犯罪案件數占全國教育系統案件數的比例為1/4，其中82%的案件集中在基建、采購、財務、招生、后勤服務等環節.[5]

可見，在國內外環境發生深刻變化的形勢下，無論是反腐倡廉建設還是預防違紀違法行為的需要，高校領導干部和干部人事、招生錄取、基建(修繕)項目、物資(設備)采購、財務管理、科研經費、校辦企業、學術誠信、后勤服務等重要領域和關鍵環節，已成為高校監管的重點對象.

2 當前高校監管工作面臨的困境

加強對高校重要領域和關鍵環節的監管，是高校內部行政管理的一項重要內容，也是高校黨風廉政建設和反腐敗工作的重點，需要“黨委統一領導，黨政齊抓共管，紀委組織協調，部門各負其責，依靠群眾的支持和參與”.[2]但由于各種主客觀因素的影響，對這些重點領域和關鍵崗位的監管無論在監管深度、監管力度或是監管成效方面，都還存在許多問題，面臨諸多困難.

2.1 監管依據缺失

高校監察部門是行使內部監管權的主要職能部門.1990年國務院發布的《中華人民共和國行政監察條例》和1992年教育部印發的《關于國家教委直屬高校監察工作若干問題的意見》是過去多年來高校監察部門開展監察工作的主要法律、政策依據.《中華人民共和國行政監察條例》第四十九條規定“全民所有制企業、事業單位可以參照本條例的規定，對本單位非國家行政機關任命的工作人員進行監察.監察機關對全民所有制企業、事業單位的監察工作給予必要的指導和支持.”[6]但隨著1997年《中華人民共和國行政監察法》的頒布實施和2012年教育部廢止《關于國家教委直屬高校監察工作若干問題的意見》，《中華人民共和國行政監察法》不再適用于高校.高校監察工作缺乏直接法律依據.高校監察部門的地位和監察職能被弱化.目前，各高校對招生考試、基建工程、財務監管、物資采購、國有資產管理等重要領域的監督，只能根據現行國家法律法規及中央紀委、教育部、監察部《關于加強高等學校反腐倡廉建設的意見》等文件的有關規定，制定本校有關內部監察工作的規章制度.[7]

2.2 權責不夠明晰

一是校領導分工不夠科學合理.高校實行校黨委領導下的校長負責制，校長全面負責學校教學、科研和行政管理工作，副校長根據工作分工協助校長分管具體業務.不同的高校，校領導分工不盡相同，主管部門也沒有統一指導意見.這樣難免造成一些亂象.有的部門業務因領導疏乎形成管理真空，而有的則出現領導重疊管理，有的領導還直接干預基建工程建設，甚至出現黨委副書記、紀委書記分管后勤、基建等重要領域業務的現象，造成無法監督.二是業務部門職能不夠明確具體.有的是因為學校全盤統籌協調不夠，沒有正確理順各個部門職責，造成有的部門業務相互交叉，有的業務無主管部門，有的業務還隨著部門負責人調動而調動.有的是個別領導出于個人私利和部門利益目的，不肯放棄一些可能帶來某種“利益”的所謂權力.較典型的如一些高校的物資（設備）采購和圖書采購的招標工作，沒有實現使用部門與招標部門相分離.使用部門各自為政，自主招標.責任主體不明確，責任就不能落實、無法追究.三是監察部門與業務部門之間權責界線不清晰.業務部門和監察部門對監察工作的性質、地位和作用認識不統一.有的業務部門和個別領導認為監察就是過程參與，什么業務都要求監察部門參加，出了問題也唯監察部門是問，以監察部門已參與推脫責任.有的業務部門則暗自操作，不主動接受監察部門監管，或者只是在一些無關緊要的環節才通知監察部門參加.監察部門容易淪為“擋箭牌”和替業務部門“貼標簽”，監管切不到要害.

2.3 制度還不健全

中共中央頒發《建立健全教育、制度、監督并重的懲治和預防腐敗體系實施綱要》和《建立健全懲治和預防腐敗體系2008-2012年工作規劃》以來，盡管高校從健全完善懲防體系的角度，不斷加強內部制度建設，但由于缺少國家、教育部層面較直接、具體的政策和法律依據，各高校制定的內部監管制度良莠不齊，普遍存在一些問題.首先是系統性不夠.制度的設計缺少規劃，缺乏全局性，沒有形成教育、監督、預防和懲治制度的有效配合.往往是出現什么問題再制定什么制度，有頭痛醫頭、腳痛醫腳之嫌.其次是內容不健全.隨著辦學自主權的擴大，高校對一些新領域新問題還研究不夠.一些違紀違法案件易發多發的重點領域和關鍵環節的監管制度還不健全，存有一些空白.第三是質量還不高.有些制度只作宏觀的、原則性的規定，缺少操作細則，內容缺乏針對性、時效性和可操作性，實施起來困難大.第四是執行力不夠.制度執行起來缺乏剛性，執行與不執行存有操作空間，存在隨意性.

2.4 監管不能到位

一是對上級領導監管不到.高校領導直接掌握著各種決策和制度出臺的話語權，有的領導甚至直接插手或干預基建工程、后勤服務等重點領域業務.高校領導應是受監管的重點對象.但要紀檢監察部門監督校領導是否違紀違規、是否堅持將“三重一大”等重要問題進行集體研究、決策，有些不切實際，存在太大困難.二是對同級業務部門監管太軟.高校在校黨委領導下，實行“一崗雙責”和“誰主管，誰負責”的黨風廉政建設責任制.校紀檢監察部門雖然是高校內部監督檢查的專門機關，但獨立行使監督檢查的權限有限.即使發現問題苗頭，也常常會受到分管校領導的干擾，學校也常以家丑不外揚為由，以大化小，息事寧人.問題不暴露，責任無法追究，讓有些干部心存僥幸，以致越走越遠，無法回頭.

3 加強和改進高校監管工作的對策

3.1 加強思想教育，抓好源頭防控

思想是行動的先導.思想認識的偏差是導致行動產生偏差的直接源頭.要切實抓好對領導干部和重要崗位、重點部門人員的思想教育.一是加強權力觀、政績觀教育.領導干部要具有始終堅持為人民服務的信念，樹立正確的權力觀、科學的政績觀，增強責任意識，才會加強自我約束，自覺監督下屬，謹慎用好權，才不會盲目追求政績，隨意突破規則.二是加強反腐倡廉教育.堅持示范教育、警示教育和崗位廉政教育相結合，針對性地開展黨的作風和紀律教育、廉潔從政教育，以及法律法規和財經紀律教育，筑牢干部思想道德防線和法紀防線，自覺抵制違紀違法行為.

3.2 理順工作職責，抓好責任落實

一是理順校領導工作分工.要構建校領導權力運行規范機制，合理分配和約束領導干部權力.避免校黨委副書記或紀委書記過多參與分管行政業務，尤其是基建工程和后勤服務等重要領域業務，以及校領導直接插手或干預工程建設等領域業務的現象，解決監督難的問題.二是理順職能部門業務.高校要從有利于學校事業發展大局和切實維護好師生群眾利益的落腳點出發，全盤統籌協調和理順各部門職責，做到業務管理歸口，責任落實到人，監督部門和業務部門之間監督與被監督的關系明確.

3.3 健全完善制度，抓好制度保障

一是制度的設計上要統籌規劃，著眼全局.要體現制度的整體性、系統性和前瞻性，確保學校規章制度與黨和國家的政策及法律法規相吻合、學校反腐倡廉制度與部門業務制度相銜接，避免內部制度之間相脫節或相互抵觸，形成教育、監督、預防和懲治功能緊密結合的制度體系，確保有業務就有制度監管.二是制度的內容上要完整、規范，易于操作.制度的內容要緊密結合實際、針對性強，既要有實體性規定，又要有程序性、配套性規定，確保制度操作簡便、易于執行、約束力強.三是制度的制定上要陽光操作，程序規范.要形成制定制度的制度化，體現業務主管部門、紀檢監督部門的共同參與，還要充分反映師生群眾民意，從技術層面上最高限度融入監督內容，確保制度實施后維護的是學校整體利益和絕大多數師生群眾利益.此外，紀檢監察部門要根據學校各類業務的特點和內容，設計出詳細具體的監察流程，明確參與監管的時間、環節和重點內容，進一步規范監管工作.

3.4 強化監督職能，抓好問責懲處

首先要強化對領導干部的監督，加強對領導干部的權力制約，限制領導干部在重要問題上擅作主張、獨自決策或出于某種目的集體錯誤決策，有效保障“三重一大”等重要問題實現集體科學決策機制的落實.其次是要創新體制機制，實行高校紀檢監察機構由上級紀檢監察機關直接派駐，增強監察部門的獨立監察權，保持監察監管工作的獨立性，排除來自領導層的干擾和阻力.第三是要強化問責力度，加強對違紀違規行為的查處力度和責任追究力度，發揮制度的懲處功能，提高制度的執行力和威懾力.

〔1〕袁貴仁在教育系統黨風廉政建設工作會議上的講話[R].2012-01-06.

〔2〕中共中央紀委、教育部、監察部.關于加強高等學校反腐倡廉建設的意見（教監[2008]15號）[S].

〔3〕賀國強在北京大學出席部分高校反腐倡廉建設座談會上的講話[EB/OL].人民網（2011-11-11）[2012-10-08] .http://politics.people.com.cn/GB/1024/16222340.htm l.

〔4〕袁貴仁在教育系統黨風廉政建設工作會議上的講話[R].2009-12-26.

〔5〕黃少斌.高校反腐長效機制的構建[J/OL].人民論壇學術前沿 ，2010 （314）：（2011-01-24）[2011-01-30].http://www.rm lt.com.cn/qikan/2011-01-21/16008.htm l.

〔6〕國務院.中華人民共和國行政監察條例（國務院令第69號）[S].

〔7〕教育部.關于廢止《關于國家教委直屬高校監察工作若干問題的意見》的通知（教監[2012]5號）[S].