揚州城鄉一體化過程中的農村土地產權流轉制度創新研究——基于高郵市農村土地流轉情況的調研分析

孫鳳娟

（中共揚州市委黨校，江蘇 揚州 225000）

農村土地承包經營權流轉是發展現代農業的基礎，是農村經濟發展的客觀必然結果.《中共中央國務院關于加快發展現代農業進一步增強農村發展活力的若干意見》再次聚焦“三農”問題，文件明確提出，新增加的農業補貼要向專業大戶、家庭農場、農民合作社等新型生產經營主體傾斜.不過，中央鼓勵在它們發展的同時，還有一個前提條件要記住，那就是穩定農村土地承包關系，尊重和保障農戶承包土地的權利，土地流轉不能搞強迫命令，要尊重農民的意愿.我國歷來堅持土地流轉要按依法自愿有償的原則.全國土地流轉規模，到去年占土地承包合同面積的20%，近2.6億畝，大多數是農民自愿的.但現在一些地方確實出現了強制流轉的問題.有些地方為了追求規模效益，不加限制地引進工商企業大面積、長時間租賃農戶承包耕地（林地、草原），出現了損害農民土地權益、糧地非糧化等現象，改變了農戶的經營主體地位.從長遠來看，這不僅會影響糧食生產的穩定發展，也會影響農村基本經營制度的穩定，給農村的經濟社會結構帶來難以預料的影響.因此如何規范和加快農村土地流轉，促進土地適度規模經營，實現農業增效、農民增收，確保農民的土地承包權益在流轉中不受侵害，是推進揚州市城鄉一體化發展過程中迫切需要解決的重要課題.

1 農村土地流轉制度的相關理論

土地是人類最熟悉的事物，當人類祖先四腳著地后尤其如此.但我們對土地還很陌生，因為人們其實還遠沒有完全知曉土地對人類的恩惠，也沒有理解窮盡土地的性質.就在當下，一方面是用低價從農民手里奪得大片土地，另一方面又是樓價高企；一方面是有人因強拆而自焚，另一方面又是巨額的土地財政.這從一個側面說明，現有的土地制度存在問題，而問題是來自我們對土地制度還缺乏深入和透徹的理解.這正是我們要繼續研究土地制度的原因.土地問題，歷來是中國經濟與社會發展所聚焦的最為敏感問題.當前我國農村土地承包經營權流轉是在家庭承包責任制基礎上的又一次制度創新，而這種制度創新必然會涉及土地產權制度的創新.土地產權是指以土地所有權為核心的一組權力，因而總是表現為一種產權結構，反映客觀存在的土地經濟關系，屬于經濟基礎范疇.產權不是指人與物之間的關系，而是指“由物的存在以及由于他們的使用所引起的人們之間相互認可的行為關系”.產權是附著在或內含于一種資產或物品實體中的一組權力，其核心是所有權.所以馬克思認為，土地產權是由終極所有權及所有權衍生出來的占有權、使用權、處分權、轉讓權、抵押權等權能組成.而地租的本質則是土地產權人憑借土地權利分享的一份生產成果，地租是對當年利潤的扣除.從質的方面看，地租收益與土地的利用方式無關，是一種普遍的經濟現象，只要存在不同的利益集團或個體，只要發生產權流通，就存在地租.從量的方面看，地租的量卻與土地利用方式直接相關，并直接影響土地用途的置換，從而影響社會經濟發展.

馬克思所研究的地租理論，雖然年代久遠，并由于歷史局限性還存在一些失誤和不足，但這些理論對研究和分析當前進行的土地使用制度改革，對于建立土地流轉制度，合理調節與用地有關的各方面的經濟利益，仍具有重要的啟示和指導作用.尤其是在城鄉統籌發展的過程中，我們更應該以馬克思地租理論為指導去打破城鄉二元結構，促進城鄉土地市場一體化的形成.

正是在統籌城鄉發展的新視域下，全國一些地區開始根據自己的實際情況，因地制宜開展土地流轉的新探索.例如江蘇省制定了片區土地流轉指導價，蘇南是600元每畝，蘇中是650元，蘇北是550元.江蘇省建立了土地規模流轉補貼制度，2009年財政拿出5000萬元，2010年7000萬元，2011年就增加到1億元.此外，重慶、四川成都、湖北武漢等地流轉進展也較為迅速，分別根據當地情況制定了相應的促進土地流轉的政策.本文將以對江蘇省高郵市土地流轉情況的調查作依據對揚州市土地流轉制度進行比較系統、深入的探析.

2 高郵市農村土地流轉的基本情況及其基本特點

2.1 高郵市土地流轉的基本情況

高郵市為水鄉平原.富饒的高郵湖為江蘇第三大湖，依傍著寬闊的京杭大運河，眾多湖灘分布東西，數百條河流交錯有致，為揚州市水面最多的縣份.自推行家庭聯產承包經營責任制以來，特別是1998年農村土地二輪承包以后，高郵市委、市政府在穩定家庭聯產承包經營責任制的基礎上，積極推進農村土地流轉，大力發展高效規模農業.自1996年市委、市政府出臺了《關于積極推進農村土地承包經營流轉的實施意見》后，連續出臺了一系列關于農村土地承包經營權流轉的政策，2009年市委、市政府為了進一步推進土地流轉，整合資源，出臺了《市委辦公室市政府辦公室關于推進農村土地承包經營權的工作意見》，市、鎮兩級組建農村土地流轉市場.到目前為止，全市已累計流轉土地面積近55萬畝，其中，農戶家庭承包中的土地流轉面積近45萬畝，占農戶承包面積的52%.其中組建農村土地股份合作社335家，入股土地面積28萬畝，入股農戶數6萬戶，工商登記226家.今年又新增土地股份合作社27家，入股土地面積2.5萬畝，入股農戶4350戶，均進行了工商登記.全市新增現代高效農業面積10.1萬畝，累計達83萬畝.

2.2 高郵市農村土地流轉呈現的新特點

2.2.1 農民自發無序流轉向政府引導有序流轉轉變

黨的十一屆三中全會以后，高郵市普遍推行了家庭聯產承包責任制，在當時的形勢下，把土地分給各家各戶承包經營，既賦予農民最基本的生產資料，也賦予農民最基本的生活保障，同時也是農民完成各種稅費負擔和糧食訂購任務的法定義務.因此在土地承包上基本是按人、按勞平均分配的.隨著農村經濟的發展和生產力的提高，部分農民開始從經營一產轉向發展二產、三產，這部分人把土地看成是一種包袱，從而出現了零星的、分散的拋荒、半拋荒以及鄰里、親戚之間代收代種的初始流轉.90年代中期，拋荒、半拋荒現象逐步凸顯，引起了各級政府的高度重視，為此農村出現了土地承包經營制度的探索和改革，部分地方政府開始注重引導農民進行土地流轉.如高郵司徒鎮對農民拋荒的土地進行了集中流轉，發包給蘇南人養殖珍珠，盡管未取得較好的收益，但是開啟了高郵市以政府名義引導農村土地流轉的先例.到目前司徒鎮已流轉土地面積近3萬畝，農民收入得到了大幅度的提高.

2.2.2 流轉程序不規范行為得到了改變

從總體上看，高郵市土地流轉經歷了三個階段，即無序、有序、規范.起初農民流轉土地絕大部分都是口頭委托或自動放棄，而流轉出來的土地大部分仍然處在拋荒和半拋荒的狀態，甚至連集體的稅費也難以落實.不少鄉鎮政府對農民自發流轉出來的土地，采取由集體經濟組織委托其他農戶承包經營，流轉收益較低.自2007年高郵市委、市政府出臺《積極推進農村土地股份合作規范土地承包經營權流轉的工作意見》后，各鄉鎮先后組建了土地流轉服務中心，建立了土地流轉市場，并在農經站建立了土地流轉二級域名網站，增掛了電子顯示屏，定期對外公布土地流轉儲備信息和土地需求信息.市農工辦也建立了土地流轉網站，該網站除發布儲備和需求信息外，還公布土地流轉規范程序，土地流轉合同規范文本，宣傳國家有關農村土地承包及流轉方面的法律法規和政策，介紹市內農村土地流轉好做法和外地的先進經驗.自2008年以來，省農委對農村土地流轉實行獎補，凡是單宗流轉土地在1000畝以上，或組建農村土地股份合作社300畝以上，省給予流出戶每畝100元的獎勵.到2011年高郵市共得到省流轉獎勵資金377萬元，這些資金均打入農戶一折通賬戶中.政策的落實，服務水平的提升，加快了高郵市農村土地流轉步伐，近幾年來，每年新增土地流轉面積均在10萬畝以上.

2.2.3 土地流轉機制得到了創新

高郵市起始進行的土地流轉大部分都是采取轉包、轉讓、出租的形式，這種形式也是國家政府和法律所允許的土地流轉形式，但是這種形式有其明顯的弱點，土地的轉包和轉讓只局限于農戶之間，流轉的面積較小，不能形成規模，不利于發展高效規模農業，流轉的期限不明確，流轉的收益不能隨市場行情的變化而調整，同時流轉的手續也不規范.農村稅費改革以后，原來拋荒、撂田的農戶又紛紛回來要求承包土地，出現了土地流轉的回流現象，導致農村土地承包流轉的糾紛上升.土地的租賃，雖然形成一定的規模，但是也存在明顯不足之處，一是為了流轉土地成框成片，對少部分不愿流轉土地的人帶有強制性的行為，違背了法律“土地流轉的主體是農戶”的規定，二是流轉土地的收益大部分是經營者所得，農民只能獲取固定的租金，不能隨市場行情的變化而變化，容易引發毀約的行為.針對這些弊端，高郵市從2004年開始，在學習外地先進經驗的基礎上，積極探索土地股份合作.土地股份合作既保留了農民土地家庭承包責任制的內核，又積聚了土地發展高效規模農業，同時也優化了土地資源配置，極大地提高了土地產出率，農民入股土地的分紅也能夠隨著市場行情的變化而增加，從而有力地推進了高郵市土地流轉.

3 高郵市土地流轉狀況分析

3.1 高郵市土地流轉取得的成效

3.1.1 推進了高效規模農業，促進了農業增收、農民增收

全市有340家土地股份合作社和55萬多畝的流轉土地都是用于發展高效規模農業.如周巷三源土地股份合作社將各組過去低價發包的3700多畝蕩灘按照資源不平調的原則，根據不同的地理位置、土質的好壞和過去各地塊發包收益確定標準畝，按標準畝一畝一股，折股量化到所屬資源的集體經濟組織及其內部全體成員，村集體經濟組織以過去已形成的基礎設施投入每1萬元為1股，成立三源土地股份合作社，共量化股份3978股，其中集體股342股，占8.6%，個人股3636股，占91.4%.發展精養魚池700多畝，特水養殖900多畝，種植荷藕1300多畝，雜交制種800多畝.通過發展高效規模農業，農民每畝土地分紅從過去平均發包收益的160元上升到620元，村集體經濟組織每年可得分紅收入12萬元.

3.1.2 解放了農村生產力，加快了農村勞動力的轉移

高郵市目前人均土地不足1.5畝，少的地方人均不足半畝地，靠農業增加農民收入潛力是有限的.高郵市通過推進土地流轉，建立土地股份合作社，讓農民不減少土地收益的同時，把他們從土地的束縛中解脫出來，進一步加快農村勞動力轉移，提高農民非農產業就業水平和就業層次，增加農民工資性收入，目前高郵市勞動力轉移到非農產業的占所有的農民的80%以上.由于推進了土地的股份合作，這些勞動力都能安心地在本地或外地打工，有的目前已經做上了“小老板”.同時，土地股份合作社還吸納了大批輔助勞動力就地就業，一般一個輔助勞動力一年可得收入8000元左右.

3.1.3 實現了農村承包土地有序流轉，創新了農村土地經營制度

建立土地股份合作制，核心是建立利益共享、風險共擔、雙則雙贏的利益分配和自我調節機制，可以有效地解決種田效益低撂田拋荒、種田效益高爭田要地，流轉收益低承包者不樂意，流轉收益高經營者難承受的問題，有效地實現了明確所有權，穩定承包權，搞活經營權，保障收益權的目的.

3.2 高郵市土地流轉中存在的問題

3.2.1 流轉機制不健全，服務手段不到位

農村土地承包管理工作屬政府職能，高郵市鄉鎮農經站工作人員緊缺，很多崗位都是兼職，承擔著全鄉鎮的農村土地承包管理、減輕農民負擔、農民合作經濟組織指導、農村經濟的統計和農村集體資產管理等多項任務，且人員變動頻繁，工作經費和服務手段都很缺乏.

另外，農村土地流轉的目的在于合理配置土地資源，追求經濟效益最大化.一方面，發展特種種養業和設施農業，單位土地的收益相對較高，但投入較大，由于當前農村金融服務缺位，農村土地及地上附著物又不能擔保或抵押，致使融資困難；另一方面，目前高郵市土地流轉的價格評估機制還不健全，流轉價格的形成缺乏科學依據.

3.2.2 流轉范圍窄，存在短期性

目前高郵市農村土地流轉過程中，適度規模經營與個別農戶不自愿流轉的矛盾十分突出.高郵市農戶承包田面積普遍較少，且零星分散，往往成片的土地由幾十上百的農戶承包，如果經營大戶需要流入集中連片的土地，只要其中的部分農戶不自愿流出土地，土地連片規模經營就很難形成，從而影響了土地整體耕作效能的提高，也影響了經營大戶的經濟效益.而且目前全市耕地60%以上流轉期限均為5年以下.流轉期限偏短，影響了流入者的流入積極性和長期投入.

3.2.3 流轉不規范，農戶利益缺乏保障

當前農村土地流轉一般采用“口頭協議”，私下流轉的較多，通過組織流轉、簽訂合同的少.即使訂有合同，條款也不規范，內容過于簡單，對雙方權利和義務及違約責任不夠明確.流轉的程序也不規范，手續不齊全，存在很大的糾紛隱患.而有效的爭端解決機制也尚未建立，造成農民權益無法得到有效保障.有些地區在鄉村集體組織的流轉中忽視承包農戶土地流轉收益的主體地位,截留、挪用土地流轉收益,與民爭利,損害了農民的利益.

4 揚州市完善農村土地流轉制度的構想

土地流轉制度自實行以來有利地促進了揚州農村經濟的發展，然而，它在實施運行過程中不可避免地會出現許多不完善之處.因此，需要在土地流轉制度的研究中進一步探索，提出土地流轉制度完善的構想.

4.1 加快推進農村土地承包經營權確權登記頒證工作，保障農民土地權益

《中共中央、國務院關于加快發展現代農業進一步增強農村發展活力的若干意見》明確提出用5年時間基本完成農村土地承包經營權確權登記頒證工作.同時支持、鼓勵農村土地包括宅基地流轉.只要農民持有該證，就可以依法自主、自愿地處置自己的土地并取得收益.這將極大地促進農村內部和城鄉之間土地資源的更市場化的配置，土地作為資源要素也加快自由流動.毫無疑問，這將促進農村農業規模化經營的轉化，更促進農民集中居住，還可以妥善解決農戶承包地塊面積不準、四至不清等問題.

在這些顯見的結果之外，我們還看到這樣做的另一個影響：土地確權，鼓勵流轉，首先帶來的必將是農村土地的貨幣化.土地確權有了土地的產權化(雖然不是真正的擁有權)，產權化必然會貨幣化和市場化，未來土地更會演進到資本化與證券化.這就意味著，未來將有大量的資金進入到農村土地流轉市場.這樣就可以確保被征地農民生活水平有提高、長遠生計有保障等.

4.2 構建農業社會化服務新機制，營造良好的土地流轉環境

為促進土地規模經營，應完善農業社會化服務體系，鼓勵農戶通過聯合與合作，依托專業合作社、龍頭企業等專業服務組織，提高規模化經營水平.健全土地流轉管理和服務體系，為農戶流轉土地提供明晰產權、規范合同等基礎支撐和信息發布、政策咨詢、價格評估等公共服務.一是要建立健全組織體系.要把土地流轉工作納入縣、鄉兩級重要議事日程，進一步加強領導，確保土地流轉工作順利進行.二是要積極發展土地流轉市場，通過網絡平臺向全社會發布全市土地流轉供求信息，使土地流轉進入市場，依靠市場調節完善流轉機制，推動土地流轉的健康運行.三是要認真解決土地糾紛.土地糾紛是農民土地流轉后的遺留問題，如果解決不到位，勢必影響農民的積極性，從而影響整個土地流轉工作，為此，應通過調解和仲裁的途徑，切實解決好農村土地的糾紛問題.四是要健全農村社會保障機制.當前，受城鄉二元結構的影響，揚州市農村社會保障嚴重滯后于城鎮.在老齡化背景下，在教育、醫療、住房的壓力下，農村越來越多的保障壓力被寄托在土地上.因此要加強以養老保險為主的農村社會保障體系建設，解決農民的后顧之憂，使農民放心走出來，進而為土地流轉創造良好的條件.

4.3 鼓勵和支持承包土地向專業大戶、家庭農場、農民合作社流轉，探索新型土地流轉模式

土地流轉必須以實現糧食為主的農業增產增收、實現農業規模經營和農業現代化為目的.揚州市在穩定家庭聯產承包經營體制的基礎上，要積極探索土地適度規模經營體制，創新土地流轉模式.

一依托合作社、龍頭企業、協會等服務組織提供多種形式的社會化服務，使分散農戶在部分生產經營環節實現規模經營外，還有在農戶自愿前提下通過互換解決土地細碎化問題，實現承包地的連片經營；

二通過農戶土地入股，組建土地股份合作組織，開展農業合作生產；

三通過工商企業租賃農戶承包地，直接從事土地的規模經營；

四通過在農戶間流轉承包地，發展專業大戶、家庭農場，實現家庭經營規模的擴大.發展家庭農場是提高農業集約化經營水平和生產效率，促進農業轉型發展的重要途徑.應堅持從實際出發，實事求是，因地制宜，循序漸進的基本原則；應建立在農民自覺自愿、互惠互利的基礎之上，充分尊重和保護農民群眾的意愿，防止一哄而上、盲目跟風、倉促冒進、大干快上、急于求成等運動式的錯誤傾向，確保不損害農民的利益.

就目前的家庭農場來看，是以家庭成員為主要勞動力，從事農業規模化、集約化、商品化生產經營，并以農業收入為家庭主要收入來源的新型農業經營主體.為促進家庭農場的發展，應做好家庭農場的技術服務工作，把握服務對象和服務內容的變化.一方面，規模化、集約化、商品化是家庭農場生產和經營的主要特點；另一方面，與家庭聯產承包經營相比，農業生產和經營已成為農民的固定職業，農業生產和經營成為家庭農場收入的主要來源，農民從事農業生產和經營的意愿更加穩定，積極性也更高，因此他們更希望盡快提高自身的專業素質和科技文化水平.

面對家庭農場帶來的變化，農業技術推廣服務有很多領域需要實踐和探討，通過創新，促使農業技術推廣服務工作適應當前形勢的發展需要.就目前而言，應努力做好以下兩方面的工作.一是提高農業技術的社會化服務能力和水平.目前我國公益性社會化服務機構建設相對于經營性機構來說發展較慢.如基層農技推廣領域，“上面千條線，下面幾根針”的狀況在部分地區依然存在，基層農技員的工資待遇依然不高.通過基層農業公益性服務體系建設，提升鄉鎮或區域性農業技術推廣、動物疫病防控、農產品質量監管等公共服務機構的服務能力；同時，還要通過創新農業社會化服務方式和手段，培養多元化服務主體，扶持農民專業合作社、供銷合作社、專業技術協會、涉農企業等社會力量，廣泛參與農業產前、產中、產后服務，以滿足家庭農場發展的需求.搭建區域性農業技術社會化服務綜合平臺，積極發展農業信息化服務以及農村遠程數字化和可視化、農業災害預警等技術服務.二是針對家庭農場特點，采取積極措施有計劃地對農民進行培訓，提高他們的專業素質和科技文化水平，特別是要提高農民的品牌意識、農產品精品意識、市場意識、帶動意識，使他們成為能生產、懂業務、會經營、有技術的職業農民.

4.4 創新推進“五權轉換”，消除農民變市民的障礙，加快城鄉轉移步伐

創新推進農村土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權、房屋所有權和林木資產所有權“五權”轉換和讓渡改革.建立健全轉換機制和讓渡平臺，引導和鼓勵進城農民自愿、有償、有序退出“五權”，轉移到城鎮落戶居住，積極參加城鎮養老、醫療、就業等社會保障.以村莊整治、農居優化、土地整理為切入，積極開展以土地承包經營權置換城鎮社會保險、以農村宅基地和農民住房置換城鎮產權住房、以集體資產所有權置換股份合作社股權.

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