基于有效性視角的高校資產管理制度設計研究

陳冬華

（浙江師范大學 國有資產管理處，浙江 金華 321004）

1 資產管理制度有效運行是高校資產管理的要求

1.1 有效的資產管理制度是實現高校資產管理的首要環節

高校管理活動是合理配置高校有限資源，維護高校教學、科研秩序，保障高校合理有效地履行其職能和責任的重要實踐活動[1].其內部管理制度是規范和約束人們行為的準則，是約束與指導組織與個體行為的行事指南，是高校發揮其功能并有效運轉的制度保障.高校資產是指高校所占有或使用的能以貨幣計量的經濟資源，屬于國有資產，是學校從事教學、科研、生產等各方面工作的重要物質基礎，也是衡量高校辦學規模和辦學實力的重要指標之一[2].對學校資產管理實施制度約束是高校資產管理規范化、制度化和科學化的手段之一，其有效運行是提高高校資產管理效率的首要環節，是實現非經營性資產合理配置、安全完整和有效使用及經營性資產的保值增值的重要制度保障.

1.2 資產管理制度的有效運行是高校資產管理法治化的必然要求

高校資產管理必然要走法治之路，這是“依法治校”管理目標的具體要求.依法治校是根據“依法治國”戰略提出來的，是法制社會對我國高校發展提出的新要求，已成為高校管理的基本原則和重要理念.從法律意義上說，高校的管理制度是國家意志力在高校的集中體現，是維護高校正常運作的重要方面.這里的“法”要做廣義解釋，既包括教育規律，政府制定的教育法律、法規，還包括大學內部制定的規則制度等.強化資產管理，優化資產配置，提高資產使用效益是當前高校資產管理面臨的重要課題，建立合乎法律規定的高校資產管理制度并使之沿著法治化軌道運行是高校資產管理法治化的必然要求，也是充分實現依法治校目標的重要保障.

2 資產管理制度設計應遵循的原則

之所以要制定制度與規則，目的即要為組織與個體的行為提供明確的指南并能夠形成其行為的預期[3].資產管理制度是資產管理活動的重要機制和載體，其設計不是行為主體隨心所欲的自我意志的產物，需要遵循一定的原則.

2.1 合法性原則

合法性是高校資產管理制度建設的前提.從法律意義上來講，高校資產管理制度是一種準行政行為，應該屬于“其他規范性文件”的范疇，是國家意志力在高校的集中體現，是維護高校法律地位和正常運作的重要保障.因其依據法律、法規而制定，因而也可以說是法律、法規的延伸，或是將法律、法規結合學校實際的具體化.具體說來，高校資產管理制度的制定首先必須符合高校的法律地位和身份，制度的內容必須符合國家的法律法規，制定的程序及其效用發揮都要符合法律法規的要求.只有結合學校實際建立健全合乎法律法規規定的資產管理制度，將學校資產的購置、管理和使用等環節有機結合起來，對其進行全方位的監控和管理，才能從制度上保證國有資產的安全和有效使用.

2.2 效率原則

一個好的資產管理制度應該是有效率的制度，這里的效率主要是指制度運作的效率.首先制度本身應該合理、完善并具有一定的靈活性.由于制度設計中存在“路徑依賴”現象①，因此初始制度的設計顯得尤為重要.由于信息不完全、設計者的理性局限和某些無法預知的情境使得初始制度不可避免地存在某些漏洞，同時當其運行的環境變化后應具備一定的自我修復能力和更新能力.其次，制度應能夠激發人的積極性.由于個人在追求自身利益最大化時并不必然帶來社會利益的最大化，二者之間可能存在著一定的差異和矛盾.一項資產管理制度若能對每一個參與者都能產生激勵就會使參與者個人利益最大化的同時也滿足該制度的目標和要求，使個人的利己行為結果與給定的資產管理目標相一致.第三，在進行制度設計不能簡單地照搬和移植.單純地照搬和移植某項制度而不充分考慮學校實際只會降低制度運行的效率.雖然制度移植可以降低制度變遷的成本，但要與制度環境和制度系統相配套，制度安排的效率極大依賴于其他有關制度安排的協調[4].

3 資產管理制度設計的具體要求

為確保資產管理制度及整個體系能夠有效運行，在進行制度設計時應充分考慮以下幾方面因素：

3.1 資產管理制度設計的內在邏輯指針

法政策學②為我們提供了一種用以指導制度設計的邏輯，即從目的到手段的思考模式，從這一角度看資產管理制度設計的過程可分為問題的形成階段、建立對策方案階段和問題解決階段[5].具體說來，在確立資產管理目標并弄清現狀后才能發現問題，通過查找目標與現狀的差距而確認問題，進而分析問題并對預案進行探索、預測、評價和選擇，最后進入方案的實施階段.由于在確立資產管理制度目標時將會蘊含著某些矛盾和沖突，因而在進行資產管理制度設計時要窮盡各種問題存在的可能并充分考慮資產購置、管理及使用等不同環節制度之間的各種關系，針對各類問題提出解決預案并加以選擇，還應盡快出臺相關配套制度以使該項制度能切實發揮作用.

3.2 制度的內容要合法、合理

資產管理制度的制定與執行要堅持合法性與合理性相統一的原則，這樣才能從根本上確立學校規章制度的普適性和權威性，確保得到各類行為主體的自覺遵守和執行[6].

3.2.1 權利、義務、責任明確

制度本身首先要合法，能體現公平與正義，在內容上權利義務對等，責任明確并具有可操作性才會有較好的實效性.“在當代中國社會，制度公正的最基本內容是公民間在平等的基本自由權利基礎之上的權利、義務、責任的統一.”[7]首先，一個“好的”制度可以增強主體的權利意識、自主意識，塑造健康和諧的人格.經濟學的基本原理表明，人們追求自身的利益被認為是進行任何活動的原動力[8].在資產管理制度設計時，應更多考慮如何很好地協調個體利益與集體利益的關系，即一方面通過禁止個人的某些行為使其不能損害其他人乃至整個集體的利益，另一方面，又要給追求個人利益的正當行為提供一個活動空間和保護機制，使行為者的個人利益乃至整個集體的利益都可以通過個人行為得到實現.其次，制度的失靈某種程度源于責任分配的失靈.只有責任明確，制度結構中各個位置的責任者才有可能去完成整個責任體系中分解下來的應該由其承擔的應盡的責任，惟有如此，才能實現整個制度目標.

3.2.2 在管理制度中融入倫理內涵

合理性原則的核心是“以人為本”，資產管理制度是否具有合理性將直接影響管理效率公平的價值取向，也將直接影響高校資產管理的效能及管理目標的實現.資產管理制度應堅持人性化服務的原則，充分尊重行為主體的權利，維護行為主體的利益.在學者們看來，制度與倫理是融為一體的，學校管理制度是會滲透倫理精神的，制度的語言描述在很大程度上體現了制度的倫理化程度.如果在資產管理制度化條例中出現命令式或者強制化的語氣詞，如“不得”、“不準”、“嚴禁”、“必須”等，不僅容易給人帶來一種壓抑感，還很有可能引起抵觸和對抗情緒，對教職員工的學習、工作狀態產生負面影響.伴隨社會經濟發展與科技水平的提高，管理活動進入了管理的現代階段，其顯著的標志是，從以“物”為中心轉向以調動職工積極性為中心的“軟性”管理[9].高校工作者的管理意識應跟上時代的發展，不能局限于運用行政權力和權威話語去灌輸的傳統管理模式，以苛刻的制度來加強管理只會反映出管理者觀念上的落后和認識上的片面.

3.3 注重程序性規定的設計

法學觀點認為，程序性正義是立法程序的首要價值和核心價值.高校資產管理制度是否合法、合理，關鍵要看其是否建立了比較嚴謹的程序性規定，包括制度的立、改、廢程序和制度的執行程序.通過嚴謹的制定程序和科學的執行程序可從根本上保證資產管理制度的實質公正和制度的權威性，可兼顧對教職工實體性權利和程序性權利的保護.

3.3.1 制定程序要嚴謹

首先，制定制度前要進行必要的調研.在確定資產管理制度的目標后需要大量的實踐作為基礎，通過調研才能準確掌握資產管理過程中的物、帳等基礎數據材料，才能為制度制定提供詳實具體的參考數據.那種通過互相借鑒，“閉門造車”而制定的制度缺乏針對性，實效性不高.其次，需要進行必要的溝通.資產管理制度的制定是一個開放的過程，要充分尊重并體現各個群體的利益，從起草到頒布都應該建立充分的溝通渠道，集思廣益，認真聽取他們的意見和建議，接受他們的民主監督，這樣才能真正落實師生員工的知情權、參與權和監督權，贏得他們對學校管理制度的認可和遵守，從而降低制度執行的成本.第三，需要專業的法律審查.那些關乎學校與教職工切身利益等的管理制度是否合乎法律的要求，需要由專門機構、人員負責審查.這對資產管理制度效力的發揮，最大限度維護各個主體的合法利益有著重要意義.

3.3.2 執行程序要科學

在制度的制定與執行問題上，后者尤為重要.完善的資產管理制度只是資產管理活動的基礎和前提，制度的有效執行才是資產管理活動的核心環節，只有這樣才能實現高校管資產管理的目標，該制度的價值才能體現出來.制度能否有效執行關鍵在于執行程序是否科學，其實就是制度運行的科學問題，完善的制度必須有科學的執行程序才會保證其執行結果的公平性，才會使資產管理制度實行過程中不偏離當初的設計目標.具體包括以下兩個環節：其一，盡可能把制度的執行機制技術化，邏輯化，以減少制度執行中人為因素的影響.例如可以考慮把資產管理中的各項審批程序技術化，使之成為轉移審批鏈條和監管環節，以便實施全程監控.其二，在制度設計中可以考慮適度提高制度執行者違反制度的成本，使制度執行者知嚴厲而不敢妄為，這對制度的公正執行至關重要.

注 釋：

①路徑依賴：諾思認為，“路徑依賴”類似于物理學中的慣性，事物一旦進入某一路徑，就可能對這種路徑產生依賴.這是因為社會乃至經濟生活與物理世界一樣，存在著報酬遞增和自我強化的機制.這種機制使人們一旦選擇走上某一路徑，就會在以后的發展中得到不斷的自我強化.“路徑依賴”理論被總結出來之后，人們把它廣泛應用在選擇和習慣的各個方面.

②法政策學：日本東京大學名譽教授平井宜雄所提倡的、有關最廣義之法律制度設計的學科，是有關法律制度設計的學問.法政策學所面對的問題并非社會中的具體紛爭，而是關乎多數人利害的、現在和將來的政策性的、公共性的問題.它探討在設計法律制度時如何兼顧效率和正義的方法論，試圖給出制度設計的大致指針及方法.這一點使其區別于法律學.

〔1〕朱明珠.高校管理制度倫理研究[D].江蘇：蘇州大學，2008.1.

〔2〕陳劍波.和諧社會視域下的高校資產管理[J].實驗技術與管理.2007（10）：173.

〔3〕歐陽景根，李社增.社會轉型時期的制度設計理論與原則[J].浙江社會科學，2007（1）：81.

〔4〕李懷，趙萬里.制度設計應遵循的原則和基本要求[J].經濟學家，2010（4）：59.

〔5〕解亙.法政策學—有關制度設計的學問[J].環球法律評論，2005（2）：198.

〔6〕譚秀森.高校內部管理制度建設存在的問題、成因及對策分析[J].決策參考，2006（10）：67.

〔7〕羅爾斯.正義論 [M].中國社會科學出版社，1988.9.

〔8〕李懷，趙萬里.制度設計應遵循的原則和基本要求[J].經濟學家，2010（4）：56.

〔9〕趙愛萍.高校管理制度的倫理缺失及對策探析[J].黑龍江生態工程職業學院學報，2010（1）：67.